1. 刑事案件律师辩护全覆盖的背景
(一) 我国法律援助制度的产生发展与外国刑事案件法律援助制度
刑事辩护全覆盖制度的产生发展，实质上是法律援助制度的发展，前者是目的，后者是实现目的的手段[1]。法律援助是一种对社会弱者提供的法律保护制度，从性质和意义上讲，它保护的是司法运行中或因经济原因，或因其他困难而无法取得一般法律救济手段维护自身权益的公民[2]。在现代社会，普遍的观点认为法律援助制度是一种具有国家性质的“国家义务行为”，由国家强制力保障实施。刑事案件，相较于民事案件，更多涉及到的不是财产权益，而是自由与生命权这一核心人权，同时，结合我国国体政体与政治制度来看，律师辩护全覆盖，也即“法律援助”全覆盖的推进，具有必然性与应然性。
纵向上看，我国刑事法律援助的出现伴随着中华法系解体，起始于清末修律，在民国亦有发展，但均浅尝辄止。经过新中国成立，直至今天一直进行着不断探索与发展，在21世纪初真正确立，其标志为2003年《中华人民共和国法律援助条例》公布实施。2022年1月1日，《法律援助法》正式施行，在立法层面取得了重大进步。同时，认罪认罚从宽制度、法律援助值班律师等试点与办法陆续出台，丰富和发展了我国的司法体制，推动了刑事法律援助人权保障工作。
横向上看，美国的刑事法律援助以公设辩护人提供法律服务为主，公设辩护人的管理和经费均受控于国家。英国刑事法律援助最初的传统是由政府聘请私人律师提供辩护服务，后吸收了美国公设辩护人制度，形成了以聘请私人律师为主，以公设辩护人为辅的刑事法律援助模式。日本确立了公派律师制度作为本国的法律援助制度，其本质上是国家向律师协会购买刑事法律援助服务的一种方式[3]，其本质更倾向于律师协会为获取案源而进行的低成本“义务劳动”。
(二) 刑事案件律师辩护全覆盖最新《意见》的政策沿革
2017年10月11日，最高院、司法部发布《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，确定进入审判阶段的被告人除《刑事诉讼法》所规定的有权委托辩护律师、以及应当通知辩护的几种情形外，其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。
2018年12月，两部门印发通知，将以上试点工作范围推广全国。越来越多的律师进入刑事案件，即使由于经济社会发展不平衡等原因，少数地区不能完全实现100%覆盖，但根据最高法统计2021年各地因政策推广而增加的法律援助案件达63.6%1。
2022年10月，《意见》由两高两部印发，在前期两个文件的基础上进一步深化，一方面将法律援助律师辩护全覆盖阶段由审判阶段提前至审前起诉阶段，主要责任主体相应由人民法院增加到人民检察院，另一方面明确了应通知获得指定辩护的范围。
(三) 刑事案件律师辩护全覆盖的推进预期
前一阶段刑事案件律师辩护全覆盖在审判阶段取得一定成效，可以预计，接下来在审前起诉阶段也可以达到预期目标。但是我们同样也要清醒看到，“全覆盖”有两个层次两个维度。浅层次是形式全覆盖，深层次是实质全覆盖，第一个维度是对象全覆盖，第二个维度是阶段的全覆盖。在这两层次两维度，现阶段我国司法制度体系和司法实践情况，以及经济社会发展尚不足以达成，因此还未实现字面上的“全覆盖”，尚未实现本制度推进的初衷。经过奋斗，我们向着目标不断努力，通过循序渐进推进工作，相信我国刑事领域人权保护可以再上新的台阶，达到最终预期。
2. 《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖的意见》理解分析
(一) 制定基础
在实施审判阶段律师辩护全覆盖试点前，我国刑事案件辩护率远远低于平均水平，仅有30%左右[4]。经过5年实践，截至目前，全国共有2594个县(市、区)开展了审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，占县级行政区域总数的90%以上。法律援助案件、值班律师帮助案件均大幅提高。
同时，顾永忠教授认为，与五年前在审判阶段开展律师辩护全覆盖试点相比，当下在审查起诉阶段开展试点工作，具有良好的基础和条件。
一是由于审查起诉阶段的试点距离律师辩护全覆盖的要求在律师参与人数上的缺口并不大。通过近几年实施认罪认罚从宽制度，律师介入审查起诉阶段案件的数量已经相当高。据最高人民检察院公布的数据，检察机关适用认罪认罚从宽制度审结人数占同期审结人数的85%以上。此外，在没有适用认罪认罚从宽制度的15%左右的案件中，还有一部分是有辩护律师或值班律师的。二是检察官与律师的工作衔接已应有了相应的基础2。
(二) 《意见》亮点
在本次《意见》颁布前，许多专家学者已就刑事案件律师辩护全覆盖政策进行研究与探讨，提出意见。经比较，我们可以发现，文件条文中许多亮点重点内容已出现在前期学术论文中。如拓展指定法律援助律师适用阶段，对于可能判处3年有期徒刑以上刑罚的案件，应当对其提供刑事辩护法律援助、加大经费投入、增加赋予审前阶段辩护律师权利、保护法律援助律师、法律援助值班律师权利、加强法律援助各阶段机制衔接等[1] [2] [5] [6]。
归纳《意见》内容，本次亮点政策主要在以下几方面。
1. 向审前起诉阶段转移
围绕刑事案件律师辩护全覆盖从审判阶段向审前起诉阶段转换，明确审查起诉阶段应当通知辩护的范围(《意见》第7条)、明确审查起诉阶段通知辩护的工作程序(《意见》第8条)、明确审查起诉阶段辩护律师的职责(《意见》第9条)、明确犯罪嫌疑人拒绝辩护的处理(《意见》第13条)。
2. 明确赋予和保障辩护律师与值班律师权利，实质发挥值班律师作用
明确审查起诉阶段辩护律师的职责(《意见》第9条)、切实保障律师的辩护权(《意见》第10、11条)、明确值班律师与法律援助律师衔接规制(《意见》第12条、16条)、首次明确值班律师的阅卷权(《意见》第17条)、要求保障值班律师会见权(《意见》第16、17条)、明确值班律师的控告申诉权(《意见》第19条)。
3. 与时俱进地提出信息化电子化数据共享
尤其是提出公检法司要及时共享重要业务数据，统一统计口径等等。该条文强调合作，打通信息壁垒，对信息联通与合作有着重要意义，有利于法律援助全覆盖的下一步推进。
4. 关注人力财力保障不足的问题
经济发展不均衡导致的刑事案件辩护率、辩护质量低下问题一定程度存在[7]，《意见》与2017年《办法》不同，系统地关注律师资源不足与经费保障不足问题，做出专章规定，细化具体措施，具备落实性、可及性。
(三) 从刑事审判阶段向审前起诉阶段转换的意义
本次政策出台在立法、司法角度以及律师角度都有意义。
首先，深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，是全面贯彻习近平法治思想，落实以人民为中心的发展思想的必然要求。是贯彻落实法律援助法，不断健全完善法律援助制度的内在要求。是全面贯彻宽严相济刑事政策，精准适用认罪认罚从宽制度的重要举措(同上注“1”)。
立法层面，受制于“象征性立法”的影响，宣示型权利保障条款、权力控制型权利条款、理想型权利条款存在，引起权利虚化与权力异化[8]。比如包括《法律援助法》在内，对违反相关规定设置的制裁规定过于笼统，刑事案件律师辩护全覆盖若干条款尚存在这样或那样的不足。但仍要看到《意见》在立法层面的进步。如，《意见》对值班律师权利做出保障并规定救济途径(《意见》第19条)。
司法层面，通过保障犯罪嫌疑人、被告人的权利，一定程度平衡了控辩对抗能力，保障以庭审实质化目的的司法制度改革实施。法律援助辩护律师覆盖至审前起诉阶段，介入检察阶段，有助于认罪认罚从宽制度适用，一定程度解决值班律师“背书人”“见证人”的情况。高质量控辩协商，同样能够提升法院裁判质量，提高刑事案件审判效率，从源头上避免冤假错案产生。
同时，律师行业大量律师介入刑事案件，刑事律师数量提升、刑案律师专业度也将相应提升，已有刑案律师将得到案源，新增执业律师将得到锻炼，这样一方面能够提升刑事案件在律师行业受重视程度，另一方面也能增长律师收入。
3. 刑事案件律师辩护由形式覆盖到实质覆盖的实现路径
(一) 刑事案件律师辩护全覆盖在实践中的困难及解决措施
1. 实践中的困难及问题
刑事案件律师辩护全覆盖阶段前移在现阶段解决了覆盖范围窄的部分问题，但大致还存在几个方面的问题。
(1) 形式覆盖到实质覆盖的问题
这其实是涵盖其他方面问题的总问题。这刑事辩护全覆盖的发展必然要从形式过渡到实质。形式覆盖集中在法律援助的普遍性，也就是“量”，实质覆盖强调法律援助的有效性，也就是“质”。前者解决的是公民律师辩护权的“有和无”，后者解决“好与坏”，前者是后者的基础[1]，我们既要实现阶段、对象的全覆盖，同时也要解决资金保障配套不足、辩护质量不符合期待、机制衔接不顺畅、地区之间发展不均衡等问题。不论是形式覆盖还是实质覆盖，目前都有前进的空间。
比如在侦查阶段，已开展认罪认罚从宽适用，但未覆盖指定辩护，而侦查阶段工作的封闭性使得律师参与受到一定程度排斥，然而，为了确保审前公平，补偿犯罪嫌疑人因让渡程序权益而丧失的公平，必须给予补偿。在审判阶段、审前起诉阶段指定辩护覆盖对象上，仍存在一定空白，这些空白由法律援助值班律师进行填补，但是这种兜底性质的“法律帮助”，是否能达到维护权利的效果有待商榷，值班律师的定位问题也尚待明晰。
(2) 资源不平衡不充分的问题
一方面，审判阶段被告人本身经济水平是影响辩护率的主要因素[7]。另一方面，经济发展不平衡是制约法律援助全覆盖推进的一大因素[9]。前者正是国家力量致力于解决的问题。而后者往往产生资金配置不足，律师资源严重不足、甚至出现法律援助机构不足、基层司法机关人员不足、软硬件设施不足的问题。更遑论实现更高价值的实质目的。
(3) 指定辩护质量不到位问题
实践上看，指定辩护法援律师受到的批判有之。一方面因为法律援助案件的吸引力不足，接受指定的律师往往经验不足，缺乏专业经验。另一方面，由于缺乏内驱力与外在因素驱动，辩护律师在指定辩护案件中花费精力不足，又导致了辩护质量堪忧的问题。
(4) 落实、保障不力问题
落实不力保障不力是机构运转这一客观现象产生之初就伴生的问题，没有任何政策落实能够幸免，体现在刑事案件律师辩护全覆盖则表现为人、财、物支持力度不足。或者各机构之间、各工作流程之间衔接不畅。虽然《意见》在《办法》的基础上进行提升，规定“健全完善衔接配合机制”“加强组织领导”，但落实在地域差异性极大的各行政末梢，还需更有针对性的解决方案。
2. 解决问题的措施
(1) 着力解决人的问题
针对人的问题，有两个方面，一方面是供给端，也就是律师端，在主要涉及的指定辩护律师方面，加强多元化供给，社会面购买服务，或者政府使用公权力吸纳和培养。同时针对经济发展不平衡地区要强化统筹帮扶，经济发达地区如浙江、上海等部分地区，已将刑事辩护律师准入标准提高，那么也可以在有余力的情况下进行弱势地区对口帮扶。另一方面是需求端，实践中部分犯罪嫌疑人被告人对政府“指派”的辩护人持怀疑抗拒态度，针对这一情况，纸面口头的宣传收效甚微，只能进行更主动更人性化的法援服务，用实际行动和辩护效果做宣传。
(2) 着力解决财的问题
资金保障方面，一是对财政紧缺地方做适当倾斜，二是对刑事案件做适当倾斜，三是对刑事案件中法律援助案件的资金保障做适当倾斜，比如提高案件报酬，增加考核评价激励机制。
(3) 着力解决物的问题
物的方面既包括软件也包括硬件，更主要的是针对《意见》内容进行落实，这是最基础最直接最现实的首要问题。比如电子阅卷，如何数字化更便捷，又如加强公检法司协同合作机制，怎么样建立平台以真正实现这一目的？
(二) 刑事案件律师辩护由形式到实质覆盖的实现路径
1. 引入有效辩护理念并追求有效果辩护
提升律师辩护质量，尤其是受到指摘最多的指定辩护的质量，除了内驱力也就是“良心”的驱动，也需要外部激励。外部正向激励包括考核评价、资金补贴、奖励荣誉等等，外部的负向激励则需以规章制度相约束。在有效辩护与无效辩护理念下，辩护的质量可以以一定标准被认定，并作为外部的负向激励机制提高辩护质效。
首先，要进行概念区分。
有效辩护分为广义上的有效辩护与狭义上的有效辩护，前者主要指辩护权及其保障机制；后者属于美国法中的特殊制度安排，主要关注律师辩护的质量，并确立了律师有效辩护的行为标准和无效辩护的认定标准。无效辩护目前为美国独有的司法制度，如果法院认为辩护人的辩护造成消极后果，则可撤销原判发回重审[10] [11]。
其次，引入外部机制需考虑我国国情和发展方向。
对我国来说，普遍的观点是目前尚不适合引入无效辩护，但可以适当借鉴有效辩护制度。广义的有效辩护更趋近于一种宏观制度，而狭义的有效辩护源于美国，类似于可借鉴的辩护质量规范体系和质量控制体系。可以考虑参考国际标准和美国做法，将《刑事诉讼法》中“被告人有权获得辩护”的原则扩大为“被告人有权获得有效辩护”，同时建立一系列标准规范。
第三，应追求有效果辩护吗？
左卫民教授认为，时下所谓的有效辩护其实是指勤勉、尽责、高水准的尽职辩护。中国式有效辩护的本义应该是指有效果辩护，是一种通过尽职辩护的过程达到的辩护权行使效果。前者“尽职辩护”是有效辩护的过程，“有效果辩护”是追求的结果，两者共同构成高品质辩护体系，既满足过程的尽职尽责，又达到顾客关系对辩护质量的要求[12]。
有效果辩护也是作为辩护人应追求的价值，因为尽职尽责并不容易界定与衡量，而结果导向的价值观也并不能等价于追求结果的过程“反正义”。就此意义来说，委托辩护再所不问，而指定辩护基于现实因素，尚不能采取有效果辩护这一主张，但是有效果辩护的观点可以对有效辩护的实践方面进行扩充。
也就是说，有效辩护(尽职辩护)，作为辩护的过程，其如何界定与规范具有主观性，可以以有效果辩护的目的导向为约束，设立评价其辩护有效(尽职)程度的客观评价指标，以客观约束考核激励主观，以主客观结合的方式，达到驱动指定辩护质量提高的效果，毕竟 “良心”不应也无法成为弱势方的信赖源。
2. 明确值班律师的角色定位并予以适当赋权
值班律师制度建立最早可追溯至2014年《速裁程序试点办法》，至2016年《认罪认罚从宽试点办法》适用范围继续扩大，至2017年《关于开展法律援助值班律师的工作意见》将值班律师工作范围扩大，值班律师成为除委托辩护、指定辩护的“第三种身份”[13]，至2018年《刑事诉讼法》中正式修改，确立了值班律师制度。我们已知，依据刑事案件律师辩护全覆盖现有规定，辩护律师与值班律师在职责在本质上并无差别3。那么值班律师应如何定位？值班律师“法律帮助者”的身份是否从前提上阻碍了“律师辩护全覆盖”的成立？普遍认为，应继续加强值班律师权利，但是对值班律师赋权后，值班律师与指定辩护有何区别？下面从三个方面进行阐述。
首先，值班律师制度存在确有必要。
《试点工作办法》和《法律援助法》设计了律师辩护全覆盖的“三层结构”。以委托辩护为优先主体，符合条件的接受法律援助辩护律师服务，其他情况下则以值班律师为补充。《法律援助法》明确值班律师提供的是法律帮助，这种帮助具有临时性、应急性、补充性。虽然在实践中存在功能“异化”，服务质量和帮助效果差强人意的现象，但是考虑到资源与成本，鉴于我国当前律师数量和法律援助经费总体较为稀缺[6]，现阶段与今后一个时期，确实需要值班律师对没有委托辩护律师和不符合指定辩护情形的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。
其次，准确定位值班律师。
对值班律师怎样定位是长久以来备受争议的话题。根据规定值班律师有会见权、阅卷权但是并没有辩护权，且不能转化为辩护人4。部分观点认为值班律师仅是法律帮助者，不属于辩护人，而部分意见认为应赋予其“准辩护人”身份[14]。这个问题既要从字面上考虑，也要从实际上考虑。字面上看，《法律援助值班律师工作办法》《法律援助法》均将值班律师归为法律援助概念之下，虽然值班律师法律帮助与刑事辩护与代理同属于法律援助服务5。但文字上没有将值班律师辩护化。但是实质上看，值班律师参与认罪认罚案件，实际参与的是“控辩协商”，同时其职责也具备程序正义监督者的功能。
因此，应从实质上分析，将值班律师定位为非常规意义的广义的辩护人，赋予“准辩护人”的定位，这样还有一个好处是，刑事案件律师辩护全覆盖的意义就可以达到逻辑自洽。
第三，现阶段暂时不赋予值班律师辩护权
结合前两点的讨论，不论从值班制度设计初衷、值班律师的定位，还是从整个刑事辩护制度角度考虑，应从各方面加强和保障值班律师权利，但不应赋予辩护权。在审前阶段职责本质无差别的情况下，接着赋予辩护权，那么值班律师与指定辩护可以说完全等同，如此实无必要。反面看，这是否会引发管理混乱、是否会引发推销获取案源的情况出现，是否与现行制度框架相冲突，将引起系统性的法律调整？成本收益对比要划问号，再次证明赋予辩护权实无必要。同时，刑事案件律师辩护全覆盖的终极目的是全力保障人权、实现司法公平，结合域外值班律师制度看，构建多元化刑事法律援助提供模式也有许多可采途径，三次证明现阶段赋值班律师辩护权暂无必要。
综上所述，未来，当刑事法律资源足够发展，可以将辩护结构调整为“二主一辅”，以委托辩护与指定辩护为主，以值班律师前期、先导、流程性帮助为辅，可以允许其出庭作证，一定程度参与实质辩护，提供辅助支持，但应与委托辩护与指定辩护区分开，如此也不背离制度制定初衷。同时，在认同值班律师“准辩护人”定位的同时，应注意削弱值班律师为公权力“站台背书”或单纯“见证人”的异化，突出“协商、监督”，这样才能突出“辩”的功能。第三，可以借鉴英美的电话咨询和公诉辩护人形式，发展适合我国国情的值班律师制度，全阶段、高质量地提供多元化援助服务。
4. 结语
刑事案件律师辩护全覆盖是现阶段我国刑事司法的一个目标，也是一项挑战。近年来，面对刑事辩护率与法律援助率双低的现实困境，我国通过一系列系统化的刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，不断完善着法律援助制度。《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》建立在前期审判阶段律师辩护全覆盖的全国性实施成果基础上，在推进我国司法体制改革、促进司法公正、更好地保障人权等方面，又迈出了实质的一步，在立法、司法角度以及律师行业发展角度都有意义。诚然，刑事案件律师辩护全覆盖的完全落实和真正实现并非一蹴而就，在实践中面临着资源不平衡不充分、指定辩护质量不到位、落实、保障不力等问题，其核心是形式覆盖到实质覆盖不充分的问题。形式覆盖的“量”，与实质覆盖的“质”需要有机结合，以解决公民律师辩护权的“有和无”、“好与坏”两层面需求。通过审判机关、法律援助机构、律师、被告人等群体的共同努力和协作，在实现形式覆盖基础上，可以以有效果辩护的目的导向为约束，设立客观评价指标，以主客观结合的方式，达到驱动指定辩护质量提高的效果，同时采取以委托辩护与指定辩护为主，以值班律师前期、先导、流程性帮助为辅，即“二主一辅”的辩护结构，发展适合我国国情的值班律师制度，以真正实现刑事案件律师辩护的实质全覆盖。
NOTES
1《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》司发通〔2022〕49号。
2最高人民检察院《再接再厉：推进刑事案件律师辩护全覆盖向纵深发展》作者：顾永忠https://baijiahao.baidu.com/s?id=1747821855802769637&wfr=spider&for=pc最后访问日期：2024年5月10日。
3《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》第9条：在审查起诉阶段，辩护律师应当向犯罪嫌疑人释明认罪认罚从宽的法律规定和法律后果，依法向犯罪嫌疑人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、提出羁押必要性审查申请等法律帮助。犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的，辩护律师应当对刑事诉讼法 第一百七十三条第二款规定的事项提出意见。
4《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第6条：“严禁利用值班便利招揽案源、介绍律师有偿服务”。
5《法律援助法》第二十二条：法律援助机构可以组织法律援助人员依法提供下列形式的法律援助服务：(一) 法律咨询；(二) 代拟法律文书；(三) 刑事辩护与代理；(四) 民事案件、行政案件、国家赔偿案件的诉讼代理及非诉讼代理；(五) 值班律师法律帮助；(六) 劳动争议调解与仲裁代理；(七) 法律、法规、规章规定的其他形式。