1. 引言
《国家科技计划项目评估评审行为准则与督查办法》[1]提出：项目评估是指科技部各专项科技计划主管部门按照公开、公平和竞争的原则，择优遴选具有科技评估能力的评估机构，按照规定的程序、办法和标准，对项目进行的专业化咨询和评判活动。科技项目评估是指对科技项目的成果进行可行性、效益性和可持续性的评价，其目的是评估科技创新和技术实施的潜在价值，以确定项目是否具有发展和实施的价值。科技项目评估的结果将为投资决策、项目实施和绩效评估提供重要依据。
科技项目评估在我国政府的科技管理工作中占据着至关重要的地位，特别是在实施创新驱动发展战略的过程中。建立一套广泛认可的评价指标体系和完善现有的科技项目评估机制对于高效配置科技资源，促进科技与经济深度融合，激发科研人员的创新活力以及更有效地服务于经济高质量发展具有重要意义。这不仅有助于提高科研工作的效率和质量，也是构建具有核心竞争力的创新型经济体系的关键一环。
2. 日本科技项目评估
2.1. 日本科技评估的发展历程
日本的科技评估始于20世纪40年代末期，最初聚焦于技术项目评价。进入20世纪50年代，技术评估成为日本政府和企业管理与研发活动中经常运用的评价方法，伴随着技术评价体系的构建。60年代初，伴随大规模研究开发项目，日本开始组建科技评价机构并完善科技审议制度，标志着评估活动从项目层面开始向系统层面进行转变。80年代，科学技术会议政策委员会下设技术评价分委会的成立与“研究评价指南”的编制，显示日本科技评估向更系统、规范的方向发展。这一阶段，科技评估包含机构评价、项目或课题评价、人员评价等多个层面。1993年日本理化研究所设立的顾问委员会以及在东京举办首次国际评估会议，进一步体现了日本在科技评估领域的国际合作与交流。1997年《国家研究开发通用评价方法实施大纲指南》(2001年更名为《国家研究开发评估指南》) [2]的发布成为日本科技评估发展的重要里程碑，标志着科技评估在日本科技体制中的正式确立，指南规定在实施重大项目和社会普遍关注的研究开发项目时，在评估评审的过程中必须反映国民的意见。2001年，日本参照美国的《1993政府绩效和成果法案》制定了《关于行政机关实施政策评价的法律》[3]。同年，颁布《关于政策评价的标准指针》和《政策评价基本方针》，对政策评价的对象、实施主体、评价方法等做出明确规定，搭建了日本科技评价的基本法律体系。2001年日本内阁府颁布《第二期科学技术基本计划》[4]，此计划进一步强调评估体系的改革，将评估重点放在两个方面：一是在推进基础研究方面，通过公正与高透明度的评估提高研究水平。二是在改革与完善评估体系建设方面，确保评估过程的透明与公正，实现资源分配的合理化。2002年实施的《文部科学省研究开发评估指南》，为文部科学省管理的科研活动开展科技评估提供了基本原则和指导方针。2012年日本对《国家研究开发评估指南》进行第四次修订，以适应“科学技术基本计划”的变化。该指南涵盖了研发制度评价、研发计划评价、项目评价、研究人员业绩评价和机构评价等方面，体现了日本科技评估的全面性和系统性。
2.2. 科技项目评价的分类
按照科技项目评价的实施周期，将科技项目评估细分为四类：事前评估、中期评估、完成评估与跟踪评估。事前评估在项目启动前开展，主要评估项目的可行性、潜在价值和预期风险。中期评估，在项目实施的中间阶段，通常在3年周期实施，监测和评价项目的进展情况、初步成果和执行率，以便及时调整项目方向和管理策略，确保项目目标有效实现。完成评估在项目完成时进行，主要聚焦于评价项目的最终成果。完成评估考量的是项目是否达到既定目标，以及实施过程中的成本效益和影响。跟踪评估在项目结束后的一段时间内进行，目的是评估项目长期的影响和可持续性。跟踪评估关注的是项目对相关领域、社会影响和经济效益的长远贡献。通过开展这四类评估，可以全面监管科技项目的各个阶段，确保项目的顺利实施和持续效果，有助于提高项目管理的透明度和效率。
2.3. 科技项目评价的准则
日本在进行科技项目评估时，遵循的准则主要从项目的必要性、有效性以及与国际标准的对比等多个角度进行考量。
必要性评估帮助确定项目的重要性和紧迫性，评估项目是否符合社会总体发展规划的需求重点、热点和痛点，确保资源被分配给最具价值和潜力的项目。有效性聚焦项目成果的实际影响，包括科技成果的创新性、实用性和可应用性。其中，创新性指评估项目是否开展跨学科领域的研究、填补国内市场空白、重点图谱具有知识产权的独创。有效性评估确保项目的输出不仅创新，而且具有实际应用价值和产业化前景，满足科技发展客观性和市场需求。通过与国际同类项目的比较，评估项目在全球范围内的竞争力和先进性。这一准则强调国际视角的重要性，确保日本的科技项目能够达到或超越国际标准。
评估的结果主要用于两方面，一是向研发单位提出研究方向及资源配置的相关建议，有助于优化项目实施与管理；二是作为制定和调整科技政策的重要依据，以及推动科技规划和政策的持续实施和贯彻落实。
2.4. 科技项目评价的角色——评估师
日本科技项目评估体系的特点是公开性和科学性，此特点在评估师的选择中尤为明显。日本评估师的选择遵循严格的原则，以确保评估的客观性。
2.4.1. 第三方独立性
在日本科技项目评估体系中，第三方独立性是一个关键的原则。评估师通常由第三方评估机构选派，这些机构的专家既不隶属于被评价的机构，也不属于其他评估委托机构，从而保持其独立性。这种做法有助于防止评估过程中潜在的利益冲突，保证评估活动的纯粹性。评估机构和团队的独立性，保证评估结果不受外部压力或偏见的影响，对于维护科技评估的公正客观至关重要。日本学术振兴会于平成14年发布的《日本学术振兴会外部评价报告》[5]，明确指出日本学术振兴会外部评价委员遴选核心是日本学术振兴会外部评价委员的选拔基于其独立性和专业性，且外部评价委员应保持与日本学术振兴会之间的独立性，避免产生利益冲突。
2.4.2. 代表性与多样性
日本在组建评估团队时，不仅考虑评估专家在专业方面的广度与深度，同时注重团队成员代表性与多样性。评估团队通常包括来自不同背景的专家，他们代表了科学、工程、医学、人文社科等领域，政府和社会的广泛利益。多元化的遴选专家方式，确保从多角度评估项目，不仅关注学术论文，也开始关注技术转移、对社会的潜在影响等因素。对于社会广泛关注的研究课题，评估专家会加入代表公众利益的成员，以确保评估过程全面考虑社会影响和公共利益。这种采用代表性和多样性相结合的遴选评估师方式，既丰富了评估团队的视角，又增强了其公信力和评估的全面力。
2.4.3. 国际视角
为进一步提高评估质量，日本在关键评估活动中邀请外国专家参与。这些外国专家带来不同的视角，有助于确保日本科技项目在全球范围内保持竞争力。通过这种方式，评估不仅具有国际性，还能促进国际间的学术交流与合作。
2.4.4. 透明性和公开性
评估过程的透明性和公开性是日本科技评估体系的核心原则之一。日本学术振兴会外部评价委员的选拔遵循开放的原则，通过公开征集的方式确保选出具有广泛代表性和高水平的委员。为了加强公众信任和评估的透明度，日本科技评估的过程和结果通常会向公众公开。公开方式主要采用网络发布和召开新闻发布会的形式。这种方式不仅保证评估过程的公正，同时保证科技评估的过程与结果对社会公开，可实时访问，从而增强了公众对评估工作的信任，促进科技评估结果的社会认同。
2.5. 评估方法的综合应用
日本在科技项目评估中，通常采用定量与定性分析相结合的方法。
2.5.1. 评估方法的选择
不同类的科技项目采用不同的评估方法，确保评估方法的准确性与适用性。对于竞争性资金资助的课题，通常采用事前评估，事前评估可以对研究目标和预期成果进行预测，有助于决策者选择最具潜力的项目；在评估国家级的特大型重要科技计划项目时，通常选用第三方评估师进行独立评估，确保评估的客观性和公信力；评估重大研究成果，除了事前评估和事中评估，还要开展跟踪评估，全面监管项目的进展和最终结果，保证完成项目的研究目标和资金的有效使用。
2.5.2. 评估结果的应用
评估结果被广泛应用于研究经费的分配、资助方式的确定、研究计划的修订与研究机构的管理等方面。评估结果的应用是一个动态和迭代的过程，持续的跟踪调查和研究工作对于确保评估结果能够真实反映项目的执行情况，为以后的决策提供依据。
2.5.3. 评估资源的投入
为了保证业务评估工作的质量和效率，日本投入了一定比例的研究经费用于开展评估活动，并建立了专门的评估部门，同时注重引进和培养相关领域的评估专业人才。
日本的评估体系通过这些具体措施，将科技评估有效地融入日常科技管理，在提升管理效率的同时，也激发了科技创新的活力。这一体系的设计，体现了日本对科技评估的重视不局限于评估本身，将评估作为科技管理和科技创新的重要一环。
3. 我国科技项目评估
3.1. 我国科技评估的发展历程
20世纪90年代初，我国启动了科技评估工作。1993年，这项工作被纳入科技宏观管理，作为国家重大科技计划管理改革的突破口[6]。自1994年起，国家科委开始对包括“八五”科技攻关计划、“863”计划、“973”计划等在内的多个重大科技项目进行综合评估。1995年，开展评估试点，到1996年多个省市，如辽宁、天津、山东和广东均组建科技评估机构。1997年，国家科技评估中心的成立，进一步完善国家层面的科技评估体系建设。2000年，《科技评估管理暂行办法》的出台，明确了科技项目的评估的对象和范围，涵盖前期立项、中期实施和后期效果评估。2001年，《科技评估规范》作为我国第一个科技评估行为规范和技术规范，成为《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件[7]。2003年科技部等五部委联合发布《关于改进科学技术评价工作的决定》，制定详细的评价办法和管理监督等评价制度[8]。2003年科技部印发《科学技术评价办法(试行)》，明确科学技术项目评价实行分类评价[9]。2018年，《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》[10]强调提高项目评审质量和效率，推行“阳光下评审”，确立了关于项目评审全流程各关键环节的制度规范。2020年，《关于破除科技评价中“唯论文”不良导向的若干措施(试行)》[11]指出加强分类管理和同行评议，突出评价实效。坚持分类评价，避免评价标准“一刀切”。2023年，由科技部科技评估中心牵头起草的《科技评估质量控制规范》[12]规定了科技评估全过程各阶段的质量要求和控制措施，为评估活动的质量评价及其结果应用提供了标准和指导。
3.2. 科技项目评价的基本原则
3.2.1. 立项评审基本原则
立项评审是科技项目管理中至关重要的环节。这一评审过程遵循公平竞争和科学分类的原则。旨在通过多维度评价筛选出最具有潜力的项目。建立分类评价指标体系和评价程序规范，这些指标能综合衡量项目的质量和效率。评审过程注重全面性和公正性，确保每个项目都能在同等条件下进行公平竞争，并且评审结果能全面反映项目的综合优势和潜在价值。
3.2.2. 预算评估基本原则
预算评估的核心原则强调尊重科技创新的本质规律，并明确边界。关键在于遵守项目预算的三大原则：即与项目目标的一致性、与政策相符以及经费使用合理程度。同时，不得将预算编制细致程度作为评审预算的主要因素，避免因过度关注细节而忽略了预算的整体合理性和经济效益。
3.2.3. 综合绩效评价基本原则
一是坚持目标导向。综合绩效评价着重于实现项目的最终目标，将评价重点从重过程向重结果转变，在此过程中建立全过程的预算绩效管理机制，实行分类绩效评价，加强绩效评价结果的实际运用。二是实行分类评价。针对不同类型的项目采用不同的评价指标和评价方法，确保评价的准确性和适用性。三是强化契约精神。按照任务书中的指标逐一考核，明确绩效评价目标的完成情况并给出相应结论。
3.3. 科技项目评价的分类
科技项目可以根据管理过程分为三大类：事前评估、事中评估和事后绩效评价。事前评估在科技活动开展前进行，主要涉及科技项目立项评审，是在编制科技计划时对实施该项目的必要性和可行性进行的评估。事中评估对于项目实施周期超过3年以上的科技计划，事中评估在项目进行过程中实施，这类评估侧重于监测项目的进展情况，评价目标和任务实施与完成情况，确保项目按计划有效推进。事后绩效评价是在科技活动完成后开展的评价，这类评价主要关注项目的创新性和其产生的经济效益和社会影响，以及经费使用是否符合三性原则的综合评价。事后绩效评价旨在评估项目的总体成效和长期影响。
3.4. 科技项目评估的常见方法和指标
3.4.1. 立项评审的常见方法和指标
立项评审方法。主要采用同行评议法，同行评议的评审方法是项目立项评审、研究成果验收、人才评价等工作的重要参考。评议活动的组织者、评议人应保障同行评议过程中的科学性、权威性、客观性和公正性。
立项评审指标。在开展项目立项评审时，研究选题的评审指标涉及多个方面。首先，应考虑研究的科学性、创新性、应用性、可行性，经过充分的文献回顾和科学论证，寻求研究领域中的难点、空白点。
3.4.2. 预算评估常见方法和指标
预算评估方法包含三种方法。一是政策对比法。通过参照比对我国关于预算管理的相关规定与实施细则，评估项目预算是否符合政策相符性原则；二是专题论证法。针对重大问题，组织专家论证会，深入研讨并验证其科学性与可行性；三是统计分析法。对相关领域的项目预算与决算报表进行数据分析，评估项目预算是否符合经济合理性原则。
预算评估指标。根据国办发32号文，精简合并预算编制后直接费用部分只有设备费、业务费、劳务费三大类。预算编制方面，设备费超过50万元需要详细说明使用情况，其他费用仅需提供基本的测算说明；预算调整方面，设备调增权下放到项目承担单位，其他费用调剂权，下放到项目负责人；包干制项目无需单独提供编制项目预算，由项目负责人自主决定经费的使用；项目结余资金全部留归项目承担单位继续使用。预算评审的重点考核指标是符合“三性原则”，应按照有关规定和实际需要编制研究经费预算，合理、审慎使用研究经费，不得将已完成研究的费用或与申报项目无关的费用列入预算。
3.4.3. 综合绩效评价常见方法和指标
综合绩效评价方法采用项目自评价报告、同行评议、定性评价法、经济计量法与第三方评估相结合的方法，形成多维度的综合绩效评价体系。
综合绩效评价指标。评价指标分为两部分，一是项目技术方面，评价科学技术计划目标的实现程度、项目成果的效果与影响。不得随意降低目标任务和约定要求，不得违规将研究任务转包、分包给他人，不得以不想管研究成果充抵交差。重点考核成果的质量、创新性以及对经济和社会的贡献；二是项目财务方面，重点关注结题财务审计报告、项目资金的决算报表以及资金使用的合规性。
4. 对我国的启示
一是构建科学、透明的科技评价体系。坚持“独立、客观、科学、公正、严谨”的原则，强化“红线”意识。我国应着重构建以问题导向，以绩效评价为核心的多元化评价体系，注重评价实效，加强评价结果的共享与公开，提高评估的质量与效率。同时，关注评价过程中的多样性和包容性，确保评价体系能够全面反映科技项目的多元价值。
二是坚持国际视野、动态追踪全球发展趋势。学习借鉴国际先进的评估理念和方法，探索适应国际变化和我国科技发展实际的评估体系。积极参与国际科技合作，通过国际合作与交流，加快形成具有中国特色的科技评估“中国模式”。
三是加强跨学科领域研究[13]。跨学科研究是当代科学发展的新趋势，对于促进科技创新具有重要作用。日本文部科学省于2007年实施世界顶级国际研究中心计划，该计划是日本启动的一个科研支援项目，自此开展基础研究和应用基础研究的跨学科融合研究。我国应加大对跨学科研究的支持力度，鼓励不同学科间的交流与合作，创新评估方法以适应跨学科研究的特点。在评估跨学科项目时，应考虑项目的综合性和创新性，建立相应的评价指标和方法，以全面评估其科学价值和社会影响。
四是强化科技成果转化与应用评估。目前，我国的科研水平评价更多地侧重于项目和论文，在科技成果转化方面的比重较轻。可以借鉴在此方面评价方法较先进国家的相关经验。更多地关注论文的创新性、论文的质量以及项目产生的专利等内容。同时关注科技项目成果在实现产业化和社会中实际应用和转化效果，将科技成果的实际运用与科研项目产生的社会影响力等指标纳入到科技项目评价指标，促进科研成果从理论到产业化的转换。
五是加强多方利益相关者参与。借鉴日本评价协会在推广评价文化中的积极作用，如日本评价协会在培养评价专家方面所做的努力，我国现有的评价相关学术协会数量较少。我国应加速发展学会和协会这类民间团体组织，提升其学术地位，使其承担相应的责任。鼓励包括政府、产业界、科研人员以及公众在内的多方利益相关者参与评估过程，实现评估主体的多元化和民主化。
六是培养专业的评估人才。考虑到第三方评价机构的发展带来评估人才需求的日益增长，与欧美和日本的此类人才培养机制不同。目前，我国主要依赖高校师生开展外部评估，缺少专业的评估人员。因此，我国基于已有的科技部科技评估中心、中科院的科技评价中心、环境影响评价司等评估机构的基础上，加强在科技项目评估领域相关人才的培养与教育，提高评估工作的整体专业水平，促进我国科研评价朝着专业化、客观化的方向前进。
七是强化监督检查。重点在于加强对科技项目评估和评审过程中的监督工作，确保相关活动的合规性、廉洁性和高效性。科研人员不得以直接或间接、明示或暗示等方式，向评审组织者及其他工作人员和评审专家等寻求关照，谋取不正当利益[14]。评估评审专家应坚持客观、公正、严谨的原则开展评审工作，尊重不同的学术观点。严格遵守评议工作纪律，不得接受“打招呼”“走关系”等请托，不得索取、收受利益相关方的礼物或其他馈赠；对于此类妨碍项目评估评审活动正常进行的行为应终止评估，同时加强对科研人员和评估评审专家的警示教育工作。评审活动组织者应保证评审活动的独立性，制定科学、公正、透明的评议规则与程序，建立评估评审专家遴选、回避、监督与评价等制度。
基金项目
本研究得到2024年吉林省科技发展计划项目(20240207001JH)资助。