1. 引言
随着信息技术的迅猛进步，个人信息保护已成为全球瞩目的焦点议题。在数字化浪潮的席卷下，大量的个人信息在收集、存储、传输和利用过程中频繁流转，这无疑对个人隐私权构成了前所未有的挑战。为应对这一挑战，众多国家和地区纷纷积极出台相关法律法规，以强化个人信息的保护与隐私权的捍卫。2017年，《中华人民共和国网络安全法》正式施行，该法为个人信息保护确立了基本的原则框架和责任体系。随后，2021年8月20日，《中华人民共和国个人信息保护法》(以下简称《个信法》)的颁布，该法不仅细化了权利人的各项权利，还规定了权利行使的具体方式和处理机制，并在法律层面确认了检察机关提起个人信息公益诉讼的合法性。
尽管《个信法》第70条涉及了个人信息保护的公益诉讼条款，但其规定较为笼统，实践中也存在诸多认识分歧需要进一步厘清。因此，本文将以检察机关提起的个人信息保护民事公益诉讼为研究对象，结合现有法律规范进行深入解读，同时分析司法实践案例，探讨《个信法》实施后检察机关在诉前及诉中面临的主要问题，以期望能够为推动制度真正落地做出些许贡献。
2. 检察机关提起个人信息保护民事公益诉讼的实施现状
自2021年11月《个信法》正式实施至今，其已经取得了显著实践效果。为深入了解这些成果，笔者以中国裁判文书网为平台，利用“个人信息”、“民事公益诉讼”和“检察院”等关键词进行详尽检索，截止至2024年1月15日，共检索到相关裁判文件423篇。在这些判决书中，涉及刑事附带民事公益诉讼和纯粹的民事公益诉讼案例共202篇。这些案例样本遍布全国25个省、自治区、直辖市。这体现了《个信法》实施后各地司法实践的广泛性。尽管目前尚未积累起大量的判决样本数据以供深入分析，但已有一些典型案例可以作为我们分析和指导的依据。这些案例在很大程度上反映了中国个人信息保护民事公益诉讼的审判现状和趋势。
(一) 案件受理量逐步增多
从司法实践的角度来看，我国个人信息保护民事检察公益诉讼的发展态势呈显著增长。自2019年起，相关案件数量便呈现稳步增长态势。这是由于自2018年以来，我国致力于推动公益诉讼的发展，并强化对个人信息保护的关注。特别是2019年发布的《决定》中明确提出了“扩大公益诉讼案件范围”的倡议，这为个人信息民事公益诉讼的发展奠定了坚实的政策基础。随着这一政策的深入实施，全国各地检察机关积极响应，大力支持并推动个人信息公益诉讼的实践。在2020年上半年，广东、江苏、浙江、上海等多个地区的检察机关在个人信息保护公益诉讼领域取得了显著的成果。同年9月，最高人民检察院颁布的《指导意见》更是将个人信息保护列为检察公益诉讼工作的重中之重，这无疑为个人信息公益诉讼的深入发展注入了强大的动力。
随着2021年《民法典》的正式实施，个人信息权益保护工作得到了更加明确的法律支撑。同年9月，《数据安全法》的实施以及11月《个人信息保护法》的生效，为个人信息保护提供了更为坚实的法律保障，也为个人信息民事检察公益诉讼的进一步开展提供了明确的法律依据。这些法律的实施，不仅加强了个人信息的法律保护，也为检察机关在个人信息保护公益诉讼中发挥更大作用提供了强有力的支持。
(二) 刑附民的比例较高
鉴于裁判文书公开存在一定的滞后性和迟延性，当前仍有大量案件尚未能及时对外公布，且预期案件数量仍将稳步增长。通过对当前中国裁判文书网样本案例的深入剖析，我们发现个人信息保护民事检察公益诉讼案件共计144件，其中采用刑事附带民事公益诉讼形式提起的案件比例高达约94%，这在个人信息保护民事公益诉讼的快速发展背景下尤为显著。值得注意的是，尽管刑事附带民事公益诉讼起步较晚，但其案件数量却占据绝对优势。
这一现象反映出在司法实践中，个人信息保护民事检察公益诉讼尚未能完全实现其独立性。尽管《个信法》的颁布与实施为检察机关提供了更为广泛的法律基础，不再仅限于《民事诉讼法》第58条所规定的权限范围，允许其根据其他法律法规选择合适的起诉主体，并赋予消费者组织及国家网络安全部门相应的权利，但刑事附带民事公益诉讼仍占据了个人信息保护民事公益诉讼的主导地位。
(三) 承担责任方式以民事责任为主
在民事责任方面，被告方通常通过赔礼道歉和赔偿损失来承担其责任。首先，赔礼道歉在个人信息保护民事检察公益诉讼中占据核心地位，它不仅代表了对受害者的道歉与悔过，也向社会公众展现了尊重公共利益的态度。然而，司法实践中对于赔礼道歉的具体实施细节与期限却缺乏清晰、统一的指导原则，这在某种程度上削弱了其作为救济手段的效力与公正性。
至于赔偿损失，尽管其作为诉讼请求的实际意义得到诸多学者的认可，但鉴于赔偿主体的不确定性，学界对其作为主要救济途径的态度相对谨慎。而在司法实践中，检察机关在民事公益诉讼中获取的赔偿款常被定义为“专用于公益支出的资金”。在公益受损的情况下，检察机关作为公共利益的代表，不仅代替社会公众和国家接受赔偿，还负责管理这些资金以弥补受损的公共利益，这种做法具有充分的合理性。
3. 个人信息保护民事检察公益诉讼的困境分析
(一) 起诉主体顺位不明
近年来，个人信息保护民事检察公益诉讼逐渐成为检察机关积极探索的重要领域。然而《个信法》中关于此领域的规定尚显原则性，其中第70条虽指出检察机关、消费者组织以及网信部门指定的组织均可作为提起个人信息保护民事公益诉讼的合法主体，但该条款未明确这些主体间的起诉优先级顺序。此外，关于网信部门确定的组织标准，也缺乏细致的分类和具体指导。
在司法实践中，检察机关在支持诉讼和履行诉前公告职责时遭遇不少困境。虽然《个信法》已正式实施，但仍有部分检察机关坚持遵循诉前公告程序。然而该程序的实际成效并不理想，因为在公告期间，鲜有消费者组织或网信部门指定组织提起的诉讼案例，使得诉前程序流于形式。当前，尚缺乏明确的法律文件对上述问题进行系统阐述，特别是在调和《个信法》与《民事诉讼法》关系方面存在空白。这一问题的解决对于个人信息保护民事公益诉讼程序的启动至关重要。因此，加强诉前程序中法律规范的完善，成为当前亟待解决的重要议题。
(二) 侵权责任主体确认困难
在个人信息侵权诉讼中，被告通常指的是那些违法收集、处理个人信息的组织或个人。尽管《个信法》第70条在表面上未对被告的范围设定明确界限，似乎意图将所有违法行为主体纳入被告范畴，以强化个人信息权益的全面保护，但在实际司法实践中，这一规定却遭遇了不少挑战。随着互联网技术的飞速进步，个人信息极易遭受二次甚至多次传播，并且这些信息很可能被多个信息处理主体所持有。因此，在这个过程中，任何接触信息的个人或组织都可能成为潜在的侵权行为人。要精确追踪个人信息泄露的具体环节和明确责任主体，确实是一项极为复杂和困难的任务。
在司法实践中，个人信息侵权案件常常面临难以准确识别被告的困境。若盲目地将所有相关主体都列为被告，不仅会导致司法资源的极大浪费，还可能违背诉讼的经济效率原则。因此，在确定合适的被告时，需要精准而审慎。只有精准地打击真正的侵权行为人，个人信息保护公益诉讼才能有效地发挥其功能，从而切实保障和救济个人信息权益。
(三) 缺乏线索来源
在检察机关提起民事公益诉讼的过程中，当前的线索获取主要依赖于与刑事案件的关联性，或是对历史刑事案件的回溯性审查。诚然，这种做法能借助刑事追诉中既有的对象和确凿证据来强化公益诉讼的效果，但与此同时，也凸显了与行政机关在线索传递机制上的不足。实际上，与行政机关之间的线索衔接并未得到充分有效的实施，这在某种程度上制约了民事公益诉讼的进一步拓展。因此，未来在推进公益诉讼工作时，检察机关应当深化与行政机关的协作机制，强化线索的共享与对接，以期更全面、有效地维护公共利益。
(四) 诉讼请求适用规范和标准不明确
(1) 损害赔偿请求权
鉴于个人信息案件的独特性质，一旦信息受到侵害，其损失往往难以精确衡量，这使得在司法审判中，受害人对于赔偿损失的诉求往往难以获得充分支持。针对此问题，张卫平教授提出，公益诉讼中的损害赔偿应用需满足两个关键条件：赔偿金分配方案须具有可执行性，且受偿主体需明确无误[1]。
回顾相关法律与司法解释，《民法典》及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，它们在损害赔偿的计算原则上均遵循“以案件为中心”的原则，主要计算直接利益损失。然而，在科技快速发展的背景下，个人信息的经济价值呈现爆发式增长，这使得传统的计算方式难以适应现实需求。因此，在司法实践中，诉讼主体对于损害赔偿的诉求类型和内容往往显得模糊不清。
尽管《个人信息保护法》第69条赋予了受害者在个人信息侵权案件中主张损害赔偿的权利，但关于如何具体主张这一权利，以及哪些主体具备提起损害赔偿的资格，现行法律及司法解释并未给出详尽指导。这一点在《个人信息保护法》第70条中也未得到清晰阐述，因此，这一问题有待法律界深入研究和进一步完善。
(2) 惩罚性赔偿请求权
在损害赔偿请求权之外，惩罚性赔偿请求权不仅着眼于对被侵权人实际损失的补偿，更额外增设了对实际受损部分的额外赔偿，以此对侵权行为实施惩戒。不过，对于公益诉讼是否适宜采纳惩罚性赔偿请求权，学术界众说纷纭，尚未形成统一意见。目前，法律对于惩罚性赔偿的具体损失请求尚未有明确的规范，其应用主要集中在消费者保护、环境生态保护和知识产权等特定领域。
从司法实践的角度来看，惩罚性赔偿在诉讼中的适用确实展现出其可行性。以河北省保定市检察院起诉李某侵害消费者个人信息及权益的民事公益诉讼案为例，李某非法获取并出售大量公民个人信息，利用这些信息实施营销骚扰，诱导消费者购买商品，并从中获取巨额利润。对此，检察机关提出了对李某侵权行为实施三倍惩罚性赔偿的请求，并最终获得了法院的认可。值得注意的是，尽管十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称《决定》)中仅提出了在公益诉讼中融入惩罚性赔偿的设想，但上述案例的成功关键在于制度的灵活应用与司法实践的紧密结合。
4. 检察机关提起个人信息保护民事公益诉讼的困境破解
(一) 明确起诉主体顺位
在诉讼顺位上，《个人信息保护法》第70条实质上确立了以检察机关为主导，其他主体为补充的格局。在现有的公益诉讼实践中，消费者组织作为诉讼主体提起公益诉讼的案例并不多见，因此短期内难以满足社会对个人信息保护的实际需求。同时，由国家网信部门认可的组织尚待进一步明确，其在不久的将来能否承担起个人信息保护公益诉讼的主要责任，尚存不确定性。
基于实践需要，检察机关应深刻认识自身职责，积极探索和完善检察体系内的个人信息保护公益诉讼办案规范或指引，积极主动履行职责。但这并不意味着检察机关排斥其他主体依法提起公益诉讼的权利。相反，检察机关应严格遵守相关规定，积极寻找、确定并告知适格主体有资格提起民事公益诉讼，同时支持并“协助”其他适格主体在个人信息保护领域提起相关的民事公益诉讼。
(二) 明确惩罚性赔偿制度的适用
当前，我国公益诉讼的惩罚性赔偿主要适用于生态环境保护和食品药品安全两大领域。随着个人信息保护正式纳入检察公益诉讼的法定范畴，关于惩罚性赔偿在该领域的适用性也引发了广泛讨论。学术界的观点呈现两极分化，一方面，支持者认为个人信息泄露的潜在危害巨大，可能严重影响权利人的日常生活、工作，甚至威胁其财产和生命安全，如山东准大学生徐玉玉电信诈骗致死案所示，案件中的被害人因被骗而心情郁结，最终不幸离世。对于侵权者而言，非法获取、提供或泄露个人信息的行为不仅易于实施且利润丰厚，违法成本与收益严重失衡。因此，他们认为在个人信息保护民事公益诉讼中引入健全的惩罚性赔偿制度至关重要，此举不仅能增加侵权行为的成本，对潜在侵权者产生威慑作用，而且通过收取的惩罚性赔偿金，可以弥补那些因个人信息泄露而遭受严重损害且民事赔偿不足以覆盖的受害者及其家属。然而反对者则指出，目前惩罚性赔偿在法律上缺乏明确依据，且其惩罚力度过于严厉，可能影响信息的正常利用。
笔者认为，鉴于检察机关在司法实践中已有成功主张惩罚性赔偿的先例，并多次获得法院支持，这充分证明了惩罚性赔偿制度在实际应用中的可行性和潜力。因此，为了更好地发挥个人信息保护民事公益诉讼制度的效能，引入惩罚性赔偿制度至个人信息保护领域显得尤为关键。此举不仅有助于解决“无法可依”的尴尬局面，还能更有效地保护个人信息权益。
此外，惩罚性赔偿在补偿受害者损失的同时，也增加了侵权者的违法成本，兼具补救、制裁和预防的功能。在现实中，主张惩罚性赔偿还能使个人信息保护民事公益诉讼的原告与大型企业巨头进行平等谈判，从而促进纠纷的和解或调解，有助于争议的解决[2]。然而，在未来的司法实践中，我们仍需保持审慎态度，坚持比例原则，具体问题具体分析，以个案正义为导向，避免惩罚性赔偿的滥用。在引入惩罚性赔偿时，需审慎设定其适用条件，并准确理解其对严重侵害个人信息行为的惩罚、遏制与预防作用。同时，还需综合考虑侵权人的主观过错、违法行为的频率与持续时间、受害人数、信息类型与敏感程度、损害类型、获利情况，以及是否已受到行政处罚或刑事处罚等因素，来决定是否提出惩罚性赔偿的诉讼请求。关于惩罚性赔偿的具体数额，立法应制定清晰、可操作的适用规则，可参照《消费者权益保护法》第55条的相关规定，以确保其合理性和公正性。
(三) 明确损害赔偿请求权的适用
在探讨侵权责任承担时，损害赔偿无疑占据核心地位，作为主要的救济途径。关于个人信息保护公益诉讼中是否应纳入损害赔偿请求权，这确实是一个值得深入探讨的议题。最高人民法院通过《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第3条和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条，明确了对检察机关在公益诉讼中请求损害赔偿的支持态度[3]。此外，《办案规则》也规定了检察院在公益诉讼中可提出损害赔偿的诉求，这一规定同样适用于个人信息保护公益诉讼。因此，在个人信息保护公益诉讼中确认并适用损害赔偿请求权，不仅具有理论依据，也有实际操作的先例可循。
根据《个信法》第69条，个人信息处理者在侵权责任中需承担损害赔偿的责任。检察机关作为法定的监督机关，拥有诉讼实施权。在面对大规模的个人信息收集与公共利益侵害行为时，检察机关提起个人信息保护公益诉讼并主张损害赔偿，不仅是民事法律填平原则的应用，更是其法律监督职能的体现。同时，作为公权力的行使者，检察院能有效避免潜在的道德风险。
为了更有效地行使损害赔偿请求权，我们需要进一步完善和明确相关制度细节及配套措施。鉴于个人信息的双重属性，即人格权与财产权的结合，以及网络环境中大规模侵害个人信息行为的特殊性，我们需面对受害者众多、侵害行为隐蔽、损害程度难以准确评估等挑战。由于个人损失难以精确量化，在个人信息公益诉讼中确定损害赔偿金额时，可参考《个信法》第69条，依据侵权者因侵权行为所获得的利益进行赔偿。同时，法院应结合每起案件的具体情况，如侵害行为的持续时间、影响范围、类型以及被侵害信息的敏感度等因素，对赔偿金额进行适当调整。
基金项目
江苏省研究生实践创新计划省立项项目《个人信息保护公益诉讼制度研究》(项目编号：SJCX22_1687)。