1. 引言
以表现形式和试验内容作为区分标准，改革试验可分为试验性立法和试验性政策。前者是法律变革，主要是针对各个位阶的法律规范进行法律改革试验；后者是政策变革，主要是通过规范性文件对执政党、国家机关的相关政策进行试验[1]。两者在制定主体、制定程序等方面具有较大差别，不可混为一谈，需要分情况讨论，本文则聚焦于档案领域的试验性立法。
在我国，遇到发展问题时，试验性立法始终是重要的推进方式。在过去的几十年间，各种暂行法、试行法在循序渐进式的试验路径上已取得较大成效。如今，随着依法治国战略的不断深入，重大改革更加强调有法可依，于法有据，试验性立法发挥着越来越重要的作用。在档案领域，档案制度改革与档案法治建设作为车之双轮，推动着档案事业不断发展。2021年6月，国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，明确提出要推动档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化，深化档案信息化战略转型。基于上述背景，如何在档案改革发展进程中发挥档案试验性立法的优势，探索档案改革的突破口，是目前档案领域的研究重点之一。因此对我国档案领域已有的试验性立法进行检视与回顾，便具有了极其重要的理论与实践意义[2]。
2. 档案试验性立法的整体回顾
笔者在“北大法宝”数据库以“档案”为关键词检索发现，自新中国成立以来，以国家档案局为主的国务院直属机构以及其他各部门共计颁布513部(含已失效)与档案有关的法律文件，其中以“暂行”“试行”等标志性试验性立法名称命名的法律文件总共103部(见图1)，占比约为20%，具体而言，以“暂行”命名的有64部，“试行”39部。可以说试验性立法是国家推动档案事业改革发展的重要手段之一。
2.1. 试验文件时间分布
档案领域试验性立法最早可追溯到1951年，并持续至今，虽然在动荡十年期间有所中断，但文件数量总体呈现出波动上升的趋势。
新中国成立初期，囿于经验不足，人才匮乏等原因，在十年间仅进行了五次档案试验性立法，分别为1951年颁布的《公文处理暂行办法》、1955年颁布的《中国共产党和省(市)级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》[3]、1957年颁布的《国家档案局关于国家机关一般档案材料保管期限的暂行规定》和《国家机关文书立卷工作和档案室工作暂行通则》、以及1959年颁布的《技术档案室工作暂行条例》。可以看出，此阶段的试验性立法主要针对档案领域的基础工作，例如档案的文书规范，档案的保管等方面，并通过总结党和国家在民主革命时期各根据地档案管理相关经验，为全国的档案事业改革发展奠定基础。
改革开放后的二十年余年间(1978~1999)，我国档案试验性立法的数量随档案改革以及档案法治建设的不断展开而逐年增加，此阶段，国务院各部门所进行的档案试验性立法共计57部，占试验总量的55%，呈现出数量多、频率高的特征，是我国档案试验性立法的第一个高峰期。1987年《档案法》的颁布，加快了档案改革的步伐，档案试验性立法的数量与频率也随之明显提高，并在1991年达到顶峰。当时，外资企业如潮水般涌入，各行各业都有了全新的运作模式，科技水平显著提升，与此同时，出现了外资企业档案、国有企业改革档案、私营企业与个体工商户档案管理，科学技术档案等新型档案管理关系。对于国家档案主管部门以及其他部门而言，空白与未知意味着立法风险的提高，不可盲目制定并全面施行根本性的改革措施，导致国家档案主管部门往往倾向于通过试验性立法的方式来验证改革措施的科学性与合理性。例如，1994年，原对外贸易与经济合作部针对外资企业大量涌入颁布了《外商投资企业档案管理暂行规定》，为此后外商投资领域的档案管理制度的构建与完善指明方向。
Figure 1. Temporal distribution of the number of experimental legislative documents in China’s archives
图1. 我国档案试验性立法文件数量时间分布图
进入21世纪，全国范围内以暂行，试行等形式进行的试验性立法数量总体呈不断增加的趋势，每年最少也要颁布两类法律文件50部以上[4]。但21世纪初期，档案领域试验性立法却呈下降趋势，甚至在2002年与2015年，未出台任何档案试验性立法文件。虽然2009年达到一次高峰，但其后几年仍不断下降，直到2017年后，才再次呈现出上升趋势。这种鲜明对比引人深思。笔者认为，出现此种现象的原因如下：经过前二十年的改革试验，档案事业发展已有所成效，档案法律制度体系已基本形成，但档案试验性立法的经验尚未得到充分总结与利用，需要先将此前二十年的试验经验总结凝练，形成规范、有效的档案试验性立法制度体系，所以在面对新世纪初期出现的各种新型档案管理难题时，相较于继续高频地进行各种试验性立法，总结已进行的实践经验，为后续发展探明道路显得更为重要。此外，2000年《立法法》颁布后，国家法律体系进一步完善，各层级的立法活动更加规范，因而程序性较弱的政策试验成为相关部门改革试验的主要手段，难以出现档案试验性立法数量激增的情况。直到2016年《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的发布，明确提出要在2020年初步实现以信息化为核心的档案管理现代化[5]。此后电子档案管理、电子文件归档、数字档案馆等一系列信息化档案试验性立法全面铺开，档案领域迎来了试验性立法的第二个高峰期[6]。2021年6月，国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，对档案发展提出了更高要求，试验性立法的重要性日益凸显。
2.2. 试验文件制定主体
对档案试验性立法的制定主体进行统计(见表1)，可以看出，我国档案试验性立法的制定主体涉及国务院不同直属机构以及各部委局署，参与主体较为丰富。其中，国家档案局制定了近乎一半的档案试验性立法文件，共46部。此外，与人民基本生活息息相关的卫生、税收领域档案试验性立法次数较多，相关行政主体分别制定6部与3部文件，其余部门制定的档案试验性立法文件次数差距不大。这也反映出，除部门职责外，我国档案试验性立法的重点始终围绕着人民的基本需求而展开，致力于保障人民的基本权益。
Table 1. Statistical table of the main body of archival experimental legislation (only two or more documents are issued)
表1. 档案试验性立法制定主体统计表(仅统计颁布两部文件以上的)
制定机关 |
颁布数量(部) |
制定机关 |
颁布数量(部) |
国家档案局 |
46 |
国家海事局 |
2 |
卫生部(已撤销) |
6 |
国家文物局 |
2 |
中国人民银行 |
4 |
国家发展和改革委员会 |
2 |
民政部 |
3 |
国家药品监督管理局(已变更) |
2 |
国家税务总局 |
3 |
化学工业部(已变更) |
2 |
能源部(已变更) |
3 |
文化部(已撤销) |
2 |
公安部 |
2 |
信息产业部(含邮电部) (已撤销) |
2 |
教育部 |
2 |
对外贸易与经济合作部(已变更) |
2 |
司法部 |
2 |
广播电影电视部(已变更) |
2 |
财政部 |
2 |
国家经济贸易委员会(已变更) |
2 |
可以说，档案试验性立法的多主体参与体系已初步形成。多主体的共同参与档案试验性立法制定和实践，能够收集各领域、各事业、各方面的试验数据信息，形成全面的、科学的试验经验。此外，还有利于推动相关部门在其职权范围内优先开展针对性的档案试验性立法，例如卫生部针对医疗卫生进行的试验性立法，即《卫生档案管理暂行规定》。多主体的共同参与体系能够为正式档案法律法规的制定、档案法律体系的构建提供坚实的实践支撑。
2.3. 试验文件有效期
Table 2. Validity period of the archival experimental legislative documents
表2. 档案试验性立法文件有效期
|
暂行法(部) |
试行法(部) |
现行有效 |
46 |
30 |
失效 |
16 |
8 |
已被修改 |
1 |
1 |
部分失效 |
1 |
|
对上述103部档案试验性立法文件进行分类(见表2)，可以看出在档案试验性立法领域，共计76部试验性文件仍全部现行有效，占比高达74%。其中，1981年原第六机械工业部发布的《第六机械工业部科学技术档案工作暂行管理办法》仍现行有效，但早在1999年第六机械工业部已改组为中国船舶工业总公司，其发布的文件甚至已实施了四十二年，不免引人深思。此外，档案试验性立法文件失效率较低，失效文件共计24部，占比仅为23%，部分失效文件为1部，较低的失效率与试验性文件的暂行、试行初衷背离。最后，仅有2部文件在试验过程中历经修改。试验性立法的本意是通过试验性、暂时性措施为正式立法积累经验，具有很强的尝试性特征，需要在社会发展中及时调整、变化试验措施。但在具体实践中，档案试验性立法显现出的较低的失效率与修正率，往往会导致暂行法、试行法或试点实践难以适应社会发展而失去试验价值，并且模糊了试验性立法与正式立法的界限，阻碍了档案事业发展。
3. 档案试验性立法的不足
3.1. 档案主管部门法治意识不高
长久以来，档案领域的诸多制度建设与试验性立法缺少法治思维。以档案工作追责机制为例。早在1986年，国家档案局就发布了《档案专业人员试行条例》，对档案工作人员的任职条件、职责、评审和聘任进行规定，但并未对档案工作人员违反规定后的追责机制进行明确规定。空白的档案工作追责机制也导致后续在开展档案工作时，相关工作人员存在散漫、不负责、推诿等问题。直到1987年《档案法》颁布，才明确了一条档案工作人员的法律责任的规定。此后《档案法》历经两次修正、一次修订。1996年将法律责任增加至两条，2016年的修正版本基本未变动1996年《档案法》关于法律责任的规定。2020年新修订的《档案法》，将法律责任的规定增加至四条。但对于档案利用主体的违法行为也仅是概括性规定了“给予处分”，未来应当进一步细化。
可以说，长久以来，我国对档案工作人员的管理重视程度不高，档案主管部门法治意识的缺失，未能严格依法治档，严重制约了档案事业的发展。诸如档案工作人员管理制度这样的档案领域基本制度，理应尽早规范化，但几十年来，系统的档案工作人员管理制度仍未建立，如果一步到位的进行正式立法存在困难，应当提高试验性立法的参与程度，就档案工作人员管理制度进行数次试验性立法，为正式立法“试错”，积累经验。笔者认为，各立法机关对档案法治和试验性立法的重视程度不足，未能充分挖掘现行档案制度的改革空间，因此应当进行丰富的档案试验性立法，促进档案事业发展和档案法治化建设。
3.2. 档案试验性立法范围局限
虽然档案试验性立法的制定、参与主体较多，但涉及事项有限，对上述103部档案试验性立法文件所涉及领域进行分类整理(见表3)。可见档案领域试验性立法主要集中于机关工作，即国家档案局在其职权范围内针对档案的收集、整理、使用、保管等基础性事务展开的各项试验工作，共计62部，占比高达60%，这是由过去档案改革的重点任务决定的，以基础档案工作改革为重点，逐步推动档案事业发展。其次为科技与文化教育方面，占比均为8%，这是信息时代背景下，档案事业改革的重点方向，仅在2020至2022三年间，针对电子档案、数字化档案馆建设等方面，国家档案局就进行了多次试点试验。其余各类事项占比差距不大。在新时代、新形势下，已进行的试验性立法无法为档案立法提供全面、完备的实践经验。例如档案利用服务、数字资源安全管理、档案安全管理责任、保密审查机制等方面亟需相应法律制度予以规范，但囿于缺乏相应实践经验作为正式立法基础，相应制度迟迟未能出台。因此，档案领域的试验性立法事项范围应当有所扩张，通过制定试验性的法律法规，为新形势下填补档案制度空白积累经验、探索正式立法的方向。
Table 3. Statistical table of areas covered by the archival pilot legislation
表3. 档案试验性立法涉及领域统计表
涉及领域 |
数量(部) |
涉及领域 |
数量(部) |
机关工作 |
62 |
科技 |
8 |
文化与教育 |
8 |
税收 |
3 |
卫生 |
5 |
工商管理 |
4 |
商贸投资 |
3 |
会计 |
2 |
房地产 |
2 |
民政 |
2 |
工业 |
2 |
国有资产 |
2 |
3.3. 档案试验性立法程序混乱
现有的立法程序相关规定中，基本未针对试验性立法进行专门的程序性规定。档案试验性立法作为一种特殊的立法形式，一般性的正式立法程序无法全面满足其在程序上的特殊需求。
3.3.1. 档案试验性立法制定程序的缺失
《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》对法律、法规和规章的制定程序进行了明确规定，但在档案试验性立法领域，上述文件均未规定创制暂行法或试行法的过程与方法。纵观中央与地方的档案立法文件，仅有山西省档案局对档案立法制定程序进行专门规定，但其发布的《山西省档案局规范性文件制定程序》对试验性立法仅以“对条件暂不成熟又急需制定的文件，标题中须加‘暂行’或‘试行’字样”进行概括性规定，并未进一步细化档案试验性立法的制定程序。所以，目前我国仍没有一个正式的法律文件对档案试验性立法的制定程序进行明确规定。档案试验性立法与正式立法制定程序的混同，不仅会导致档案领域暂行法、试行法的立法特征不突出，同时也会弱化档案试验性立法的价值与功能。
3.3.2. 档案试验性立法的期限不明确
由于档案试验性立法程序性制度的缺失，绝大多数的档案试验性立法都没有明确试验期限。通常而言，无论实施效果如何，暂行法或试行法都会在一定期限后失去效力，这也是试验性立法的“试验”特征所在。不明确试验期限势必会严重阻碍得出科学、有用的试验信息，极大的影响试验效果。
3.3.3. 档案试验性立法领域评估程序的不确定
进行档案试验性立法的主要目的就是通过实践效果来检验正式立法过程中可能存在争议或不确定的因素。因此，对档案试验性立法的实践效果进行检验与评估是不可或缺的步骤。但在一般性的正式立法程序中，评估并不是必经程序，导致并不是所有的档案试验性立法都有严格和清晰的评估程序。2016年，原农业部办公厅发布的关于开展《畜禽标识和养殖档案管理办法》立法后评估工作的通知，明确规定了评估的对象、内容、方式、时间以及工作要求，对于完善档案试验性立法的评估程序而言具有良好的借鉴意义，应当仿照该通知，事先固定每项档案试验性立法的评估程序，最大程度的利用试验实践效果。
综上所述，档案试验性立法从制定之初到后期试验结果的处理等一系列程序均没有明确的法律文件进行规范，导致实践中档案试验性立法往往久拖不决，难以达到预期的测试效果，影响试验准确性，对正式立法的参考价值也因此大打折扣。
4. 档案试验线立法完善对策
4.1. 加强档案主管部门法治意识
长久以来，受我国档案管理工作重业务活动，轻法治建设，重指导与实践，轻监督检查的传统行政思维的影响，档案法治建设进程明显滞后，相关部门的档案法治意识较为薄弱。随着《档案事业“十四五”规划》的发布，档案工作对党和国家各项事业的基础性、支撑性作用日益凸显，档案在我国发展格局中的地位越来越重要，档案法律体系亟需进一步完善。因此，首先需要将法治思维树立为档案事业发展的指导理念，健全档案法律法规制定与实施机制，完善责任落实机制。通过对档案违法行为的追责进行试验性立法，构建以责任制为核心的档案行政管理工作考核评估机制，对相关工作人员的违法行为进行严厉处罚，追究其行政责任甚至是刑事责任，从而有效规范档案工作人员的相关行为。
此外，档案主管部门还需充分认识到试验性立法在档案改革和档案法治建设中的重要作用。在信息化加速发展、智能技术不断进步的时代，无法预知的情况日益增加，立法风险也在不断加大。更加需要通过试验性立法摸索有效的改革途径。例如人事档案事关个人发展，与个人的工资待遇、社会劳动保障、组织关系紧密相连，但传统纸质人事档案不易查找、保存困难，丢失事件频发，需要档案主管部门积极主动的探索电子人事档案制度建设，完善档案法治体系。对于较为空白的新型档案管理领域，试验性立法能够为正式立法提供转圜余地，有力推动档案事业改革，相关部门对此应当有更加清晰的认识。
4.2. 拓展档案试验性立法范围
近年来，随着信息技术的广泛运用，档案事业的工作环境、对象和内容都发生了巨大变化。过去较为局限的试验性立法范围与亟需改革的诸多事项之间的矛盾日益激烈。为了使档案工作适应新时代社会发展需求，档案主管部门应当扩展现有的试验性立法范围，不能局限于基本的档案数据处理。此外，需要逐步形成以国家档案局为主导，协同各行政机关，针对不同事项进行档案试验性立法的模式。
新《档案法》颁布后，国家对档案治理工作提出了更高的要求，档案信息化治理、电子档案资源管理与利用、档案安全体系、信息化档案人才培养等方面的制度都需要进一步完善，档案试验性立法的适用空间十分广阔。档案主管部门不能局限于传统的档案行政管理领域，应当主动扩展档案试验性立法范围，促进档案改革事业继续深入发展。
4.3. 完善档案试验性立法程序性制度建设
目前，囿于我国尚未出台专门的试验性立法制定程序的相关规定，造成档案试验性立法的制定、修改、施行、废止等环节仍比较混乱。未来，应当完善档案试验性立法程序性制度建设。在一般立法程序的基础上，针对档案事业的特殊性补充试验性立法的制定方式、步骤等程序性环节，具体如下。
4.3.1. 设置准入程序
档案规章在制定前也有一系列程序，例如立法规划、规章立项、起草等。除上述程序外，档案职权试验性立法应当设置单独的准入程序，负责论证和审查试验措施的必要性、可行性与内容的合理性。同时应当组织试验措施所涉及的各方主体代表集体讨论，例如在进行医疗档案管理，单位人事档案管理等方面试验性立法时应重视患者及其家属、普通员工等相对弱势群体的意见，在总结各方建议的基础上形成集体讨论论证结果，支撑试验性立法部门进行准入审查。
4.3.2. 明确试验期限
期限制度能够很好地体现出试验性立法的“试验属性”，即试验措施具有一定的有限期。在试验期限内，试验性立法与正式立法具有同等效力，但是试验期限届满后，未经法定程序将试验性立法转化为正式立法，试验性规定则均会失去效力。
期限性制度能够有效区分试验性立法与正式立法，理应是职权试验性立法制度的重要组成部分，但目前档案领域已进行试验性立法均缺乏明确的试验期限规定。虽然《立法法》第十条规定授权立法应当明确目的、事项、范围以及原则，并且授权的期限一般不得超过5年。所以一般情况下，档案试验性立法的期限至多为5年。但信息技术发展速度之快，若不顾现实情况的变化速度统一将期限设置为五年，试验措施的实效性势必会有所降低。此外在具体实践中，1986年颁布的《科技三项费用暂行管理办法》仍现行有效，试验性立法的低失效率也会给试验效果带来负面作用。所以，在制定档案试验性立法规定时应当考虑具体的试验期限，在对已有信息进行评估的基础上，适当延长原有期限，甚至设置新一轮试验期限[7]，这不仅有利于比对试验结果，提高正式立法的准确性，而且能够促进实施主体积极行使权力，自觉、主动的推进试验进程与改革进程。
4.3.3. 建立信息反馈与评估转化机制
档案工作本质上就是对各种信息的收集、处理与保存。大部分档案试验性立法也是围绕着档案基础工作展开的，但对于如何收集和处理档案试验性立法信息，尚未有明确规定。需要建立档案试验性立法信息反馈机制，快速收集试验信息，并反馈给国家档案局，促使其及时回应，适时调整试验措施。此外，随着政府信息公开制度的推行，公民的档案意识也在不断增强，相关部门需要开拓信息反馈渠道，使得试验措施涉及主体和普通民众能够随时发表意见，这也是国家档案局接受社会监督的方式之一。
完善国家档案局职权试验性立法制度的另一关键步骤就是建立评估机制。试验性立法的目的就是验证试验措施对档案事业发展的可行性和效果，只有科学合理的评估机制才能对试验性立法进行全面的评估。目前，我国试验性立法评估方式可分为定期评估与随机评估。定期评估又可再分为中期评估与后期评估，即在固定时间点进行评估；随机评估是指根据试验情况随时进行评估，并不设置固定评估时间。国家档案局可以博采众长，针对不同事项制定适合档案事业发展的评估标准，但无论采取何种评估方式，都应在法律文本中明确规定。最后针对不同的评估结果，对试验性规定进行不同的转化处置。
5. 结语
新时代档案改革建设发展进程中，更好地发挥法治的引领和规范作用需要将档案立法从适应改革上升到引领改革的高度，尊重档案发展客观规律，加快档案立法步伐，提高档案立法的前瞻性，为档案改革注入新的活力。同时，档案主管部门对试验性立法的运用也应当与时俱进，为档案领域深化改革和大胆创新提供丰富的实践经验和必要的支撑。整个法律规范体系内试验性立法的数量逐年增加，但档案领域仍比较式微，虽然比较反常，但也反映出档案领域的试验性立法还存在较大空间。充分开展试验性立法，有利于加快形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面，为建设档案强国奠定坚实基础。