1. 引言
涉案企业合规改革是由最高人民检察院积极推动、多部门共同参加的一项改革创新。“法治是最好的营商环境”。民营企业作为新时代参与社会治理的重要主体，推进涉案企业合规改革营造良好的法治化营商环境，是强化司法对民营经济的保护，推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之举。随着涉案企业合规改革实践经验与理论研究的深入推进，检察机关办理民营企业涉罪案件的思路已从“办理”模式开始转向“治理”模式，合规业务的拓展需要立足刑事检察职能，统筹行政、民事以及公益诉讼检察整体推进。而行政机关在企业合规管理的推动上具有自身独特的优势，“合规因素”手段的运用早已在银行、保险、证券等领域发挥了一定预防管理的作用，但尚未形成一套规范的行政合规制度。预防企业行政违法是降低企业违法犯罪可能性的前提，无论企业是否触犯刑事法律，都应该建立行政法意义上的合规体系[1]。检察机关为了更好深入社会治理，在企业合规背景下，要适当延伸检察履职触角，把握行政检察职能在推动行政合规制度中的优势，在完善事前、事中、事后行政合规体系以及配套的制度和评估方法探索中落实诉讼监督、行政违法行为监督、社会治理和行政争议实质性化解等职能，促进行政监管部门探索企业合规。
2. 行政检察作为行政合规制度抓手的正当性
(一) 从企业合规内生需求出发
1) 事前预防符合合规内涵。合规是企业内部治理的重要方式，“从本质上讲，合规是一种公司治理的方式，是企业为实现自身利益的最大化，在进行业务管理和财务管理的同时，所进行的一种风险防控机制”[2]。因此，企业构建合规计划的过程，实质上是企业自我治理的重要组成部分。相应地，检察机关应当定位为协助企业制定与实施合规计划的辅助角色。目前，检察机关所开展的企业合规工作，其核心目标在于维护涉罪企业的正常运营秩序。通过采取不起诉、量刑从宽等激励措施，推动企业积极完成刑事合规要求。在此过程中，多数涉罪企业已将合规计划视为补救措施，用以纠正既往的错误。然而，随着合规改革工作的深入推进，也出现了部分企业利用合规程序，以骗取从宽处理、逃避法律制裁的情况。对于此类现象，本文不再赘述。综上所述，犯罪并非企业正常经营活动的目的与结果。因此，检察机关应当充分发挥其在犯罪预防方面的职能优势，主动承担起前置性合规程序监督职责，以支持者和帮助者的身份，推动企业自觉开展合规整改工作。
2) 营商环境客观现实需求。中小企业合规建设的紧迫性在我国尤为突出，这既符合我国国情，也是涉案企业合规改革所必须直面的一大课题。早在2005年，我国便在国有金融企业领域着手探索合规机制的构建。实践表明，能够成功实施合规计划的企业多为获得政府支持或具备雄厚实力的大型企业，这部分企业仅构成我国企业的少数群体。然而，在广阔的市场中，检察机关推进企业合规改革的重心，应聚焦于众多单凭自身力量难以构建合规体系的中小微企业和民营企业。鉴于我国企业类型多样、规模不一的现实状况，企业合规改革的根本方向和发展趋势应致力于实现合规管理的常态化和义务化。然而，无论是大型企业还是中小型企业，当前司法机关和行政监管部门在推动企业合规制度建设时，往往以企业涉嫌违法犯罪为触发点，这本质上仍属于“事后补救型合规”的范畴。对于未进入刑事诉讼程序或缺乏行业监管的企业而言，它们无需承担被动合规的义务，这导致在成本等考量因素作用下，合规管理难以直接发挥其推动和监管作用。因此，检察机关在推进企业合规改革时，应更加注重合规程序的前端治理，即便在合规力度和效力上可以适当调整，也应以预防性合规为主导，从而更有效地促进企业合规文化的形成与发展。
自最高检启动行政检察护航法治化营商环境“小专项”活动以来，行政检察在积极履行监督职责的同时，不断探寻参与社会治理的新途径和新方法。在保障各类市场主体，特别是小微企业和个体工商户的合法权益方面，行政检察发挥了重要作用。同时，行政检察还致力于完善执法司法衔接机制，以进一步优化营商环境，取得了具有针对性的显著成果。通过与相关职能部门单位建立规章制度，如与市场工商联、城市管理执法局、生态环境保护局等与市场主体紧密相关的部门，实现线索双向移送，从而拓展监督范围，多方面覆盖市场主体。此举有效解决了基层院所在地区市场主体数量庞大、规模各异，难以全面推进企业合规改革工作的难题。以高检院“八号检察建议”为例，检察机关积极履行职责，联合行政监管部门解决安全生产领域存在的“苗头性”问题。通过深入调研分析生产安全事故类案件和安全生产监管工作情况，检察机关发现了安全生产监管工作中存在的突出共性问题，并针对性地提出了解决问题的措施和建议，从而在安全生产领域实现了溯源治理。“八号检察建议”本身具有合规预防的性质，如最高检发布的“随州市Z公司康某某等人重大责任事故案”，即在涉企危害生产安全犯罪案件中适用了企业合规。安全生产领域作为企业合规经营的重要领域，检察机关与相关行政监管部门及行业组织共同成立预防中心，将合规工作拓展至非涉案企业，通过推广安全生产领域合规案例及合规建设指南至具体的生产企业行业，确保检察建议得以深入落实的同时，达到合规预防的效果。
其次，合规管理作为以企业为主体的治理方式，其执行必须因企制宜，尽管检察机关合规改革工作已经具备模式化的流程。检察机关在参与社会治理时，可通过制发类案检察建议(或社会治理类检察建议)来发挥其职能[3]。然而，必须明确的是，一个行业自主开展的合规治理并不等同于检察机关的社会治理职能。为构建更为完善的合规治理体系，应积极探索检察机关、行政监管部门及行业组织之间的协作机制。通过搭建合作平台，形成检察机关推动、行政部门主导、行业组织协助的合规关系，确保检察机关以推动者的角色为非涉罪企业提供办案经验和司法政策指导。而具体的合规计划及其针对性措施，应由监管部门联合行业组织在对企业进行实地考察后，根据企业实际情况量身定制。此举旨在实现检察机关办理一案，行业组织形成类案经验的预防效果，进而推动行业的充分自治。
3) 遵循成本规律的必然选择。从“成本－收益”角度看，对中小微企业或者简单合规案件来说，贸然启动第三方监管人模式可能会对企业营运带来不利影响。因此，我们提倡将监管引导环节前置，即由检察机关牵头，协同相关责任单位，对涉事市场主体进行精准化的合规教育及支持性整改工作。在此过程中，第三方监管人的介入将以必要性为前提，即仅限于那些已进入刑事司法领域且确实需要引入第三方监管的情形。行政检察部门将肩负起涉案企业预防性合规的主要责任，通过深入实地走访调查，针对涉市场主体存在的具体违法情节，在向行政机关发出的检察建议中附带具体的整改要求和指导意见。此举旨在降低企业整改成本，同时实现事前犯罪预防，从而有效节约司法资源。
从合规成本的另一个角度审视，中小微企业的合规改革主流观点倾向于推行“专项合规”。片面追求全面合规，无视企业规模差异，可能会给企业带来沉重的成本压力，甚至成为压垮企业的“最后一根稻草”。因此，应避免矫枉过正，确保合规改革与企业实际承受能力相协调。然而，在司法实践中，企业一旦启动合规计划，就必须构建相应的合规管理体系。同时，企业合规的核心目标是通过构建这一体系实现犯罪预防。但单项专项合规仅能针对某一类犯罪进行预防，企业的整体犯罪风险并未得到有效降低。因此，我们应深刻认识到，健全的合规体系是合规改革工作的核心所在。只有将全面合规与专项合规有机结合，才能切实降低企业违法犯罪的风险。将专项合规作为起点，对于检察机关而言，通过履行预防职能即可实现。正如前文所述，高检院发布的“八号检察建议”为检察机关启动“专项合规”提供了契机和载体。借此机会，检察机关应督促行政监管部门在安全生产领域积极推广合规指南，开展专项合规工作。首先，将合规理念深植于企业行业的生产环境中；其次，由监管部门和行业组织结合企业意愿，针对其实际经营状况和所涉及领域的风险状况进行深入分析；最后，构建与企业业务规模和风险需求相匹配的合规管理体系，从而确保合规改革工作取得实效。
(二) 行政检察作为合规预防管控抓手的优势
1) 从介入方式的角度审视，行政检察履职具有间接性。检察机关通过制发检察建议，旨在督促行政机关依法履行职责。例如，检察机关向市场监督管理局提出社会治理类的检察建议，以此推动行政机关对农贸市场违法销售活禽行为进行监督。在这一过程中，检察机关并非直接作用于市场主体，而是通过督促责任单位依法履职，进而引导市场主体有针对性地实施整改。这既是行政检察监督的核心职能体现，也在一定程度上实现了对中小微市场主体的合规监管效果。这种以行政主管单位为桥梁的模式在保持一定约束力的同时，也彰显了其谦抑性。若能将企业合规理念正式引入除“涉罪”企业刑事合规以外的更广泛领域，则检察建议将发挥更为显著的“防微杜渐”功能。通过及时发现并纠正市场主体在日常经营中的违法违规行为，检察机关能够督促行政机关及时查补监管漏洞，进而实现犯罪预防的目的，并推动行业自治的深化发展。
2) 新时代法律监督在行政检察领域表现出独有的“穿透性”。“穿透式”监督本是针对互联网金融风险治理所提出的特定概念，检察机关基于对检务实践的经验总结与前瞻，可将此概念运用到行政检察领域当中[4]。这种穿透性在推动企业合规治理的过程中，体现为检察机关通过监督行政违法行为、实质性化解行政争议等工作，发现并督促行政机关履行职责，进而推动企业加强行政合规建设。检察建议是检察机关参与企业治理的重要抓手[5]。检察机关还通过梳理个案中涉及诉讼行为的违法性问题，提出社会治理检察建议，以开展源头治理工作，从根本上解决问题。
另一方面，行政机关开展活动严格坚持依法行政原则，但企业合规制度在一定程度上突破了这种“行政合法”。行政机关如若坚持传统依法行政观念，则无法在推进企业合规制度中实现实质正义与程序正义的平衡。于是行政机关基于“契约行政处罚”理论，通过与企业达成合规整改契约，从契约中产生行政权力来源、行政处罚的具体内容和程序。企业以按要求完成合规建设换取从轻或免于处罚，在法律制度框架内最大限度地调动了企业内生合规动力，提升合规效率。如前所述，犯罪不是一个企业正常的经营目的和结果。因此，企业行政合规的价值与行政处罚目的预防论的内涵不谋而合，预防论的理论内核为行政监管领域的企业行政合规提供了理论基础，也为行政机关行使行政权力时利用该制度防范企业经营潜在风险、提升行政监管效能提供了新路径。这和“穿透式”行政检察履职要求追求“严格司法检察”与“能动司法检察”之间的平衡，发挥双翼双轮的驱动作用，在价值追求上是共通的，因此，行政检察在推动行政合规制度实践中更能和行政机关在价值目标上达成共识。
如前所述，犯罪并非企业正常的经营目标和结果。因此，企业行政合规的价值与行政处罚目的的预防论内涵高度契合。预防论的理论内核为行政监管领域的企业行政合规提供了坚实的理论基础，同时也为行政机关在行使行政权力时，利用该制度防范企业经营潜在风险、提升行政监管效能提供了新的路径。这与“穿透式”行政检察履职要求所追求的“严格司法检察”与“能动司法检察”之间的平衡目标相契合，通过发挥两者的双翼双轮驱动作用，在价值追求上具有共通性。因此，行政检察在推动行政合规制度实践中，更能与行政机关在价值目标上形成共识。
3) 行刑反向衔接背景下行政检察有参与企业合规的义务。首先，我们明确两个必要环节：一是检察机关对涉案企业作出不起诉决定要依托涉案企业合规考察评估结果；二是针对不起诉案件，刑事检察部门必须移送行政检察部门审查是否移送行政机关作行政处罚才能终结流程。在这两个必要环节中，存在对涉案企业重复评价的情况，在第一个环节刑事检察部门作为合规整改的主导部门，在开展合规整改的过程中即对企业整改进度、效果有了初步审查结论，在对其作出不起诉决定后，行政检察部门需要再次对企业案涉相关行为作出评价。企业则因为案件不同程序需要进行合规“回流”，徒增合规成本，不利于企业及时恢复生产；检察机关也将付出额外的时间成本，倘若行政检察部门从对企业做出合规考察决定时便开始接手整个合规整改流程，一方面既能缓解刑事检察部门“案多人少”的办案压力，也能更好地掌握企业合规整改情况。另一方面，在各地不断推进“府检联动”机制背景下，行政检察与各行政部门之间协同配合机制越来越顺畅，在推进企业合规进程中阻碍较少，从而为案件争取到更加客观全面的考察报告。在获得合规考察评估报告的同时，移送刑事检察部门审查，再由其作出不起诉决定书并推送结案，行政机关则仅需要根据自身前期参与的实际合规考察台账做出是否结案的决定。从而实现司法职权与行政职权的双向延伸、积极配合、不断协同，形成一套高效、统一的企业合规工作流程。
3. 行政检察推动行政合规机制建设的重点
(一) 企业行政合规的法理阐释
企业行政合规作为企业合规制度的一个面向，行政机关目前推进企业合规管理的方式主要有行政合规指导、行政合规强制和行政合规激励等三种方式。行政合规指导，即通过制定和发布相关的合规管理指引或合规办法，为企业建立合规管理体系提供样本和标准；行政合规强制，即在法律对特定领域的企业设定合规管理义务的前提下，责令相关企业履行建立合规管理体系的法定义务，对不履行义务的企业追究行政法律责任；行政合规激励，即对那些涉嫌实施行政违法行为的企业，给予其以合规整改换取宽大行政处理的机会，通过对话、协商并达成协议，责令企业履行合规承诺，进行合规整改，建立合规计划，对通过合规整改验收评估的企业，作出不予行政处罚或者减轻行政处罚的处理[6]。
(二) 行政合规检察监督的方向把握
接上文所述，在行政机关为主导的行政合规制度下，通过发布合规指引、达成合规契约轻罚或免罚、合规政策激励等方式可推动企业自发形成合规体系。行政机关从事前、事中、事后三个维度对企业合规进行了全流程引导支持和监管，借用涉案企业合规改革中已经实践成熟的行政执法和检察机关刑事司法的双向衔接及“合规互认”为手段，则可以进一步扩大合规激励涵涉的范围。目前，针对涉嫌犯罪的企业实施“刑事合规改革”已经形成一套行之有效的制度经验，但其本质上仍然是一种事后整改机制，为了实现多方共治优化营商环境的局面，弥补行政监管漏洞，实现事前预防和事后整改相互协同的合规体系，推动涉案企业行政合规制度对于企业发展、做实行政检察工作、推进服务型执法具有积极意义。
行政检察在推动行政合规制度建设中，应该首先明确“监督者”的职能定位。行政合规的主导者是行政机关，检察机关建议行政机关依照指引等规则开展行政合规也必须依托诉讼监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解等具体案件展开，判断企业是否整改到位也由行政机关决定。因此，检察机关发挥“监督者”角色，应着重关注事前合规预防和事中合规干预，与刑事涉案企业合规事后补救形成一套完整的合规生命周期[7]。
4. 行政合规检察监督制度构建路径
未来，以行政机关为主导的企业行政合规体系的运行，需要进一步通过立法明确企业的强制合规义务，并建立一套行之有效的保障制度和评估体系。尤其是在事后合规阶段，尽管目前在证监等领域探索适用“行政和解制度”，但始终未将其明确引用为合规整改的因素。现阶段，地方性合规激励将合规整改与“首违不罚”相适用，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”规定，将涉案企业开展合规整改适用该条款的“及时整改”中，从而换取宽大处理，但最终要使这种适用合法，只能通过修改《行政处罚法》明确。笔者认为，随着不同面向的企业合规实践总结，法律最终将明确涉案企业合规的适用条件、启动方式、评估体系等操作流程，并明确将“企业合规有效整改”作为行政减轻或免罚的法定依据。
当下，检察机关基于涉案企业刑事合规的成功经验，应当积极能动履职，融入社会治理，充当不同合规面向的调和剂，在企业合规事前、事中、事后三个过程中推动企业行政合规体系建设和探索。
(一) 推动合规指导制度完善
1) 解决合规指引“空泛化”。行政检察在做好行刑反向衔接工作中，例如发现如知识产权侵权、安全防护等领域案件存在多发、易发等隐患，可就案办理同时向行政机关制发社会治理类检察建议，建议其针对该领域开展行政检查监督，制发“风险预防性合规指引”。由此弥补行政机关在制作合规指引时，倾向于制作“一般性合规指引”只搭建管理规范框架，不细化具体合规要求的问题。并且，完善的“领域合规指引细则”能够成为推动“专项合规”的依据指引，符合行政机关对企业日常监管的要求，有利于搭建合规基础单元，从而真正发挥合规指导监控和预防的作用。
2) “检协共建”推动行业自治。检察机关可与各行业组织签署关于共同加强某领域间的监督与协作配合的意见。《意见》以依法保护企业合法权利，防范化解合规风险为目标，建立健全线索移送和信息共享、加强民刑衔接、定期沟通会商、专业队伍建设、推行法治宣传等常态化协作机制，推动行业协会自主健全合规指引规范，检察机关可在法律风险等专业领域提供指导，行业组织结合专业领域需求制作“管理性的合规指引”，进一步细化落实行政机关发布的“风险预防性合规指引”，强化某一特定领域的治理协同，充分融合检察监督功能与协会平台优势。
(二) 落实合规强制制度举措
如前文所述，行政合规的强制性最佳来源只能通过立法确立，那么在制度探索过渡阶段，有效发挥合规强制制度效用一定程度上可以依托检察履职。合规强制是合规指导的手段升级，当指引建议无法对企业产生约束性时，通过合规强制附加给企业强制合规的义务，企业如果无法通过合规整改验收则将面临被处罚的风险。但合规强制主要发生在“事中合规”阶段，此时的企业处于违规违法阶段尚未涉及刑事犯罪即被行政机关监管，且合规强制义务需要根据必要性原则对从事特定领域和达到一定运营规模的中大型企业开展，通过强力监管和严厉处罚使企业产生合规压力从而开展特定领域的合规。检察机关此时必须严格坚守“监督者”定位，依托行政审判监督、执行监督等具体案件，通过制发行政违法行为监督检察建议监督行政机关，再由行政机关对具体的涉案企业开展合规审查。在此阶段，检察机关主要是把握一个角色定位的问题，积极履职的同时谨慎把握触角延伸的界限。
1) 畅通个案监督平台检察机关应发挥主导作用，推动行政机关建立企业合规协作机制。对内加强刑事案件办理与行政检察的横向协作，检察机关在办理涉企业刑事案件中，发现涉案企业存在合规风险的，应及时将线索移交相应行政职能部门对涉案企业进行风险摸排，各地检察机关可在积极推动“府检联动”工作机制中搭建优化营商环境企业合规共同治理平台，优化衔接机制，及时发现和消除各类违规隐患和违法行为，督促企业严格落实法律责任。
2) 推广刑事合规成效机制经验。检察机关可帮助行政机关借用较为成熟的刑事合规第三方考察模式相关经验。例如：关于合规经费，可从应当进行行政处罚的财产金额中抵扣，以此减轻企业合规负担；由于行政机关未依法履职造成的涉市场主体违规违法行为，没有造成严重后果的，可由该责任单位承担整改费用，检察机关进行验收评估。另一方面，畅通检察机关与相关监管部门在优惠政策方面的配合，以正向激励措施督促企业落实整改。给予合规企业可期的利益优惠，以专项合规为起点促进合乎企业体量需求的全面合规，形成体系化的合规激励机制。例如，工商联统计“合规企业红榜”，对积极合规并取得效果的企业，税务单位可以在涉税事项办理、税收政策等方面给予一定优惠，监管部门可以在申请补贴时优先考虑合规企业，行政审批部门可以在行政审批流程、环评等方面为合规企业开通绿色通道。以此形成复合型激励机制，营造企业自主合规、行业主动治理的营商环境。
(三) 调动合规激励制度优越性
保障行政合规与检察刑事合规双赛道在优化营商环境，促进企业良性发展的共同目标，实现合规体系的“一体贯通”。
1) 推动“合规互认”制度，降低企业合规成本，充分调动企业开展合规整改的积极性。通过建立合规协作机制，与行政机关就企业违法或企业内部人员违法犯罪时就事前合规免罚、事中合规免责和事后合规互认争取宽大处理上达成共识，为企业开展合规整改提供制度保障和期待性。充分利用行刑双向衔接机制，着力打造企业刑事合规与行政合规各司其职、相互配合、有效衔接的格局。如按前文所述，行政检察部门接手刑事检察合规考察工作，可减少一次对合规企业评价的过程。但检察机关仍然需要和行政部门就合规互认达成共识，在检察机关作出不起诉决定后，认为行政执法机关仍需对涉案企业进行行政处罚的，检察机关可以向行政执法机关提出从宽处理的意见，并将企业合规计划、合规考察报告等同步移送，确保行政机关自我决定时作出的行政处罚合理适当，保障企业参与合规整改的积极性，确保企业合规的效果。
2) 深化行政争议实质性化解工作，强化激励效果。行政机关可通过合规协作机制平台，邀请检察机关参与争议化解工作。针对违法情节轻微的企业，通过检察听证启动行政争议实质性化解工作，协调行政机关与企业达成“整改和解协议”，以合规整改换取行政免罚或宽大处理，深化行政激励效果，促进企业依法依规经营。安陆市检察院与安陆市人民法院就行政裁判争议实质性化解问题已达成共识，针对有化解可能性的行政裁判案件邀请检察官共同参与化解，一定程度上也拓展了涉市场主体的案件来源。行政裁判案件的当事主体一方多涉及当地的企业，其内容多为环保、安全生产、税收、劳务用工等问题。当企业作为被告时，可以在争议化解过程中将自愿开展专项合规(小体量的举措)作为和解条件；当企业作为原告时，亦可通过释法说理让企业就其管理漏洞自愿开展合规，达到一定溯源治理的预防效果。
5. 结语
企业合规已成为当今时代的必然趋势。对于中国企业而言，为了顺应时代的变革并紧抓“一带一路”的机遇，积极构建一套高效且行之有效的合规体系显得尤为关键。从检察机关的合规改革工作视角来看，企业合规问题具有显著的复杂性，这既体现在检察职能的相互交织上，也表现在实体法与程序法的衔接上，更体现在对前沿理论问题的深入思辨上。然而，企业合规的发展必须紧密结合检察综合履职的实际情况。
本文认为，具有中国特色的企业合规制度应当是一个全面协调、充分发展的体系，它需要多方主体共同参与，形成和谐共进的良好局面。在此过程中，检察机关应充分发挥其监督者的角色定位，积极延伸职能，深入探索合规改革的规则制定和实践经验积累。通过充分发挥检察预防职能，检察机关应引导企业树立“合规并非负担，而是企业生产力”的正确理念，激发企业主动合规的积极意愿。同时，检察机关还应以监管合规为起点，逐步引导企业实现自发合规，推动个案合规向行业合规的拓展，以及事后合规向事前合规的转变。此外，检察机关还应通过专项合规工作，引导企业实现全面合规，这不仅是推动检察机关企业合规改革体系完善的必然要求，更是新时代检察机关积极履职、深度参与社会治理的应有之举。