1. 引言
党的十九届四中全会指出要全面推进国家治理体系和治理能力的现代化。长期以来，中国社会治理模式主要为总体支配战略，国家掌握主要资源并指导社会各个领域的发展[1]。自改革开放以来，中国政府的改革实践已经经历了一场深刻的转型，由过去的“总体支配”逐步转向为“技术治理”。这一转变标志着当代国家治理逻辑的重大变革。技术治理的崛起不仅是中国政府治理理念的演进，也是对现代社会复杂性挑战的一种应对方式。在这一新的治理模式下，政府愈加重视采用科学而精细的管理方式，注重运用和优化技术手段，以更好地满足社会发展的需要。这一转变推动着国家治理体系和治理能力向着现代化的方向迈进。
自2004年起，我国国家治理模式由传统政府主导型转变为以公共服务为本的治理体系，自此，社会治理不再以改革开放前的总体支配为主导逻辑，开始呈现以项目制为实践逻辑的新特征[2]。“项目”已经成为中国政府进行“技术治理”的重要手段。数据显示，截至2022年末，全国已落地PPP项目1.4万个，投资总额20.9万亿元。涵盖了市政工程、交通运输、生态建设、公共服务等众多领域，尤其是在社会治理领域[3]。从“新农村建设”到“党群建设”，从“农村教育改革”到“国家环境治理”，项目制无处不在、无时不有，项目制已经渗透到国家治理和社会治理的各个领域。这些项目通常由许多不同的部门或机构共同实施，项目可能会持续数年，并且通常需要大量的资源才能实施。因此，治理项目的规划和执行需要精细的策划和组织能力。项目的成功取决于许多因素，包括资金、人力、资源和技术的支持，以及政策的执行情况。这意味着法制化、标准化、技术化和理性化等原则已成为中国行政建设的核心议题和中国治理现代化的关键议程[4]。本文通过梳理国内外学者相关研究，分析“项目制”的产生原因、其背后的运作机制，研究各行为主体在项目制中所扮演的角色以及行动逻辑，以期理解项目制成为社会治理主要手段的深层原因。在此基础上，结合治理实践，分析项目制在社会治理中的实际效果，进一步认识项目治理的成效与限度。
2. “项目制”的生成机制
社会治理模式演化受诸多因素影响，中国长期“中心–边陲”二元分立的社会结构，需要中央自上而下对基层社会进行权力渗透[5]。而进入后税费时代，项目制逐渐成为当前社会治理的主要手段，在社会各个领域发挥着巨大的作用。
2.1. 项目制产生背景
传统国家治理模式在运行中呈现出公共权力资源配置的单一和公共权力单向运行的特征，而“项目制”摒弃了传统治理模式的两大弊病，在我国近十年来的社会治理体系中显得格外独特[6]。国际项目管理协会将“项目”定义为，根据事物发展逻辑，在有限资源和时间约束下，利用特定组织形式完成具有特定目标的一次性任务[7]。与常规项目不同，国家治理语境中，项目制意为：在高度集中的财政权下，中央政府对地方政府的资源再分配。这种资金被指定固定用途，以项目资金的形式拨付，体现了中央部门的意志[8]。是一种对庞大规模资源的再分配，逐步演变为国家社会体制的整体联动机制，呈现出一种全新的国家治理结构形式。
项目制的产生与当时所处的社会背景与历史情形密不可分。国家政策改革改变了原有的局面。同时，经济发展过程中所暴露的问题需要政府用科学的手段介入加以解决才能保证国家正常运行与发展。在各种因素的相互作用下，项目制产生并成为国家治理新模式，在各个领域中发挥着作用。
国家制度根源与社会历史契机为项目制的产生提供了一定空间，学界普遍认为，分税制改革是项目制产生的重要基石。1994年分税制改革后，国家财政制度从包干制过渡到了分税制，这一变革明确了税收分配方案，分税制改革推进了中央与地方财政关系的规范化[9]。学者周飞舟认为：分税制改革后，一方面，税收占GDP比重上升；另一方面，中央财政收入占财政总体收入比重上升。随着两个比重的提高，地方政府财政的收支缺口依靠着巨大规模的财政转移支付，国家开始以“专项”和“项目”形式向各地下拨各项专项资金。转移支付成为项目资金的主要来源，包括税收返还、专项转移支付(专门用于特定目的的指定资金)以及财政性转移支付(用于补助支出)。项目的分配权力掌握在中央各部门手中，通过项目的方式进行资金分配[10]。因此，国家税收征收能力迅速增强，同时也加强了国家通过财政手段平衡地方财政权力和调控宏观经济的能力，形成了地方政府高度依赖中央政府的集权模式[11]。
分税制改革为项目制形成提供了重要的制度基础，但随着新公共管理主义的盛行，新型治理体系逐渐形成。因此，行政建设更加强调技术与理性，政府机构的理性化进程才是国家政权建设的主要目标[8]。这种理性化主要体现为组织内部决策的科学性、资源动员能力、维护公共秩序的能力以及政策执行的能力。这一转变体现了中国治理实践尝试通过技术治理的创新来解决体制内部长期积累的问题与矛盾，形成“以技术发展行政，以行政吸纳政治”的间接式问题解决路径和政治合法性的现代转换[4]。法治化、规范化、标准化、技术化等极为理性的目标管理与过程控制原则逐渐成为公共部门追求的理想模式，而项目制背后的运行程序能够极大地体现这种理性思想，技术治理理念与项目制运作逻辑的契合使得项目制得以在我国推广[12]。
经济发展的客观要求是项目制产生的社会背景。改革开放后，中国经济从低效率的计划经济转向效率更高的市场经济，中国经济保持着持续增长的动力，但同时也出现了供需失衡、区域发展不均、收入分配差距过大和对外贸易发展不协调等结构性问题。在此背景下，国家采取“扩张性的宏观经济政策”，依靠4万亿的投资、10万亿的贷款来增加总需求。而如此巨大规模的投资需要政府通过项目的方式，资金通过规范化、专业化的方式逐步分解和分配到各个社会经济领域[13]。
项目制的确立不仅是由于经济发展压力的影响，还因为政府需要满足公共产品和服务的需求。经济飞速发展，地区间发展不均衡、城乡差距大等问题日益突出。为维护社会有序发展，国家利用中央财政增加公共服务项目，“反哺”基础社会尤其是中西部地区与农村地区，以此调节和平衡社会分化，保障人民的基本权益[6]。
虽然提供公共服务与公共产品是行政部门的基本职能，但地方政府或基层社会的积极性是项目制得以运行的基本前提。1998年《土地管理法》出台后，城市建设用地规模逐渐扩大，由此，地方政府的经营战略由“工业化建设”变为“土地经营”。为提高土地开发的附加值，获取土地红利，在城市化进程中，地方政府往往将各类项目捆绑增加非预算收入，“项目经济”因此也成为地方政府积极争取项目的激励机制[14]。
社会治理模式演化有其特有的历史背景与社会条件，在既有财政政策形成的支配性结构基础下，项目制所体现的程序理性与制度理性与社会所具有的理性思维模式相契合，从而得以在社会各领域中运行并成为国家治理模式的新形态。
2.2. 项目制的运行机制
项目制度框架涉及中央、地方政府和村庄三个行动主体，它们分别具有不同的利益诉求，需要依靠项目来调节三者间的权力与利益关系。我国学者从不同视角出发，探究项目制的运行逻辑。
折晓叶和陈婴婴通过理论推演和实地考察，将各参与主体分为打包方、发包方、抓包方，生动形象地诠释了从项目形成到项目落地的全过程。认为中央政府是项目重要的主导者，负责项目“发包”，体现“条条”体制自上而下的控制逻辑，但在实践中地方政府和基层政府会根据自身需要灵活运作项目资金，通过项目配套政策赋予的权力来配置项目资源，将各种地方经济建设任务以项目的名义捆绑在一起，重新组织项目，再通过组织机制加以落实。此外，基层政府会考量上级的政府“打包”项目而选择是否“抓包”争取项目[15]。
孙良顺、王理平从博弈论的视角出发，结合实地调研发现，在水库移民后期扶持项目的实施过程中，各级政府呈现出一种委托－代理关系，其本质是中央政府、地方政府和基层政府之间的相互作用和博弈[16]。陈家建通过分析政府间权责关系指出，项目制的实质是专项委托，具有明晰的权责关系以及一整套标准化和技术化的操作程序，下级政府按照基本原则推动项目落地[17]。
周雪光等学者认为，项目制具有市场竞争的特点，其中上级通过项目打包传达政策意图，而下级为了获取项目相互竞争，最终导致科层体制与竞争性的越级运作并存[18]。渠敬东认为，国家采用条线分级发包和管理项目，有利于有效落实转移支付资金，提高财政管理的效率。通过制定专门化、详细化、具体化的指南，可以同时实现国家目标和调动地方资源的双重目标[6]。
杨飞雪等认为，传统治理模式强调权力集中，统治者依靠公共权力对统治者施加影响，由此导致经济和社会资源配置不均，“寻租”、“权力异化”等现象频出[19]，由此造成社会差别与社会矛盾。相反，项目治理结构中权力由不同利益相关者逐渐分解，政府、市场与社会共同参与国家治理。
一些学者从政治学角度出发，专注于研究项目制与科层制之间的联系。据他们观点，项目制作为一种社会管理机制，实际上是嵌入于科层制体系之中的，虽然具有一定区别，但依附于科层制体系。项目制在发挥其治理优势的同时，也不可避免地受到科层制体系的制约[20]。
从上述学者的理论演绎与经验归纳中我们发现：项目制实质是中央政府、地方政府与基层政府等利益主体间的博弈。在项目推进的过程中，各主体间因不同的利益诉求使得项目的最终效果也充满了不确定性。
3. “项目制”的演化机制
项目制深刻影响着中国的“条块关系”，项目制强化了“条条”控制力度；但实践中，地方政府往往根据自身发展，通过项目整合打包重新配置项目资金，以实现自身目标。项目制中各行为主体有着不同的行动逻辑，其中自上而下科层“发包”的控制逻辑与自下而上“打包”和“抓包”的反控制逻辑，使得国家与地方、地方与村庄之间的关系发生了一些微妙的变化。
3.1. 项目治理中各行为主体所扮演的角色
项目制度框架内涉及中央主体、地方政府和村庄三个行动主体。三个行动主体有着不同的利益，需要依靠项目来调节三者间权力与利益关系。具体如下：
中央政府：项目最重要的主导者，项目“发包”。发包项目包括：上级根据政策方针设计的项目、上级与下级共谋的项目。因此项目本身带有不完全市场竞争的性质。具体发包过程：国家部委确定资金以及转移支付重点领域，继而，根据转移支付重点领域设计项目、分配项目资金，项目承载着政策意图。项目部位制定并发布《项目指南》，明确项目意图、立项条件、考核标准等一系列项目规范。
地方政府角色：项目主角。责任大但较为宏观，县(市)级政府的目标较为细致，综合性、独立性强。改革以来，社会转型的基本问题集汇在县(市)，因此项目也大多面向县(市)。一般项目包括：内需外援型与外输型，地方政府有权选择“跑项目”或“躲项目”。地方政府获得项目后，通过项目配套政策赋予的权力来配置项目资源，将各种地方经济建设任务以项目的名义捆绑在一起，重新组织项目。再通过组织机制加以落实。
基层政府(乡村)抓包：基层政府“跑项目”、上级政府“给项目”、村庄内部的动员。
中央政府、地方政府与基层政府主导着项目的成立、建设与落地，各级政府在项目的不同阶段都扮演着不同角色。
3.2. 不同主体的治理逻辑及博弈关系
项目制带有市场化特征，为争取项目既需要由上级政府自上而下进行招标发包，还需要自下而上进行竞争以获取项目，这导致了科层体制与竞争性的越级运作并存的局面。各利益主体在不同的利益诉求下，有着不同的治理逻辑。
1) 上级部门治理逻辑
条线分级发包和管理项目有助于有效执行转移支付资金，提升了财政管理的效率。借助制定针对性和具体化的指南，可以同时实现国家目标并动员地方资源，达成双重目标。中央政府对地方政府在某些特定领域和公共事项上采用项目制等方式进行非科层的竞争性授权，实现了中央政府对基层政府的直接控制，构建了分级治理的制度安排。传统行政科层下，纯粹的纵向权力运作使得基层官员对上级指令十分敏感，网络治理模式给予了地方较大的自主性，容易造成地方保护主义与区域发展不平衡，项目制的运作附加了竞争性的市场运作机制，因此使得在地方拥有一定自主性的同时可对集权、科层制所暴露的问题进行修正。通过项目改善民生，提高各级政府公共服务水平，强化地方动员财力的能力[15]。同时，通过投资拉动保持经济平稳较快增长，将带有指令性的项目合理发包并通过地方间竞争来确定转移支付的重点，并借助项目资金的分配与管理控制地方分权与地方保护主义局面[15]。
2) 中间部门治理逻辑
地方政府“跑项目”的目的不完全在于专项资金，而是项目背后的“隐形福利”即对地方经济发展的规划的合法性与推动经济的手段。通过打包项目从而吸引资本化的大型项目投入，带动地方经济增长，为中间政府创造了展示政绩的舞台，并且也给予了一个合理合法谋求自身发展的契机。随着国家对治理能力和治理体系要求的提高，有研究指出，专项转移支付中提供公共服务的项目比重逐渐增加，在该领域各个项目的考核指标较为模糊，可操作空间大。而且该领域的发展仍处于探索阶段，政策信号具备动态性、多样性等特点，模糊的导向最终形成了一种“印象政绩”[21]。中间政府既是代理方也是委托方，作为项目打包方的中间政府大有可为，除了追求项目带来的资源，更加注重项目带来的合理合法发展自身的机会。同时，项目制是专项委托，不具备剩余控制权，因而也不具有剩余责任，所以县/区级政府只要在项目规则内行事，上级部门会为其兜底[22]。作为具体实施方，中间政府利用信息不对称实现自下而上的反控制，达到项目方案与自身利益相一致的目标，在项目中施加地方发展的意志，通过多项目并行，实现资源整合，一揽子资金的使用既能模糊了目标，又能巧妙地融合地方发展的意图。
3) 基层的“抓包”逻辑
分税制改革后对地方经济影响较大，项目制能够解决基层政府面临的窘境。作为社会治理“最后一公里”，基层政府与公众关系密切，能够切实解决公众急难愁盼问题。项目制已经成为基层获取专项转移支付和供给公共物品的重要途径[23]。基于此，“跑项目”便成为基层政府的主要工作。基层能否争取到项目，争取到多少以及多大项目，取决于基层自有条件，即良好的区位优势、资金条件、丰富资源、乡村精英等，有扎实的基础能够落实上级意图。因此，基层政府根据自身发展条件衡量项目所带来的收益，同时维护乡村资源和财产安全以及乡村内部社区的稳定。
4. “项目制”在实践中的应用
理论上，项目制强化了“条条”控制力度。但实践中，地方政府往往根据自身发展，通过项目整合打包重新配置项目资金，以实现自身目标。这种操作手法虽然有助于资源的优化利用和地方发展的实际需求对接，但也带来了诸多问题。首先，地方政府在项目整合过程中，往往会根据自身利益和需求对项目资金进行灵活调整。这种调整在一定程度上可以促进地方经济的发展和民生的改善，但也容易导致项目资金的分配与中央初衷不一致，甚至背离政策目标。其次，项目发包过程中，设租寻租行为愈发普遍。原本应服务于公共利益的项目资金用于其他地方。这样一来，项目制的初衷和实际效果之间出现了偏差，有损项目治理的公平性和公正性。例如，一些本应用于改善基础教育、医疗卫生等公共服务的项目资金，可能并未使用在实处，导致公共服务质量和覆盖面的下降。“项目发包”正演变成“设租寻租”致使项目最终的受益者不是人民而是资本家[15]。冯猛在总结特拉河镇大鹅产业项目的案例经验时发现，乡镇在争取项目过程中通过美化政绩来包装项目，以提高项目申请的成功率[24]。桂华的研究则通过分析“农地整治”项目，揭示了项目制度所体现的技术理性思想在项目实施过程中能够有效地解决工程质量与项目管理的问题，但无法解决项目实施过程中的基层治理矛盾。同时，下级在落实上级意志的过程中往往会背离项目初衷[25]。陈家建注意到成都市温江区在开展“三社互动”项目的过程中会根据先前项目试点成果，将后期治理工作打包成项目，以创立一个更大的社会管理体系[17]。正如黄宗智等学者所强调的：“项目制度往往受到自身意图之外的逻辑所影响，即使意图良好，也难免导致结果的异化”[26]。此外，规范化、标准化的项目流程可能成为一种“强制”，在面对输入型项目时，基层没有自主选择权，而统一的项目方案忽视了不同地区间的差异，使得基层成为被动受益者，虽然表面看来项目标的物完成了，但是后续问题却需要老百姓承担，同时也破坏了社区秩序。有学者发现，专项化的资金在基层社会的分配和使用过程中存在问题。与上级部门预期的有效率情况不同，实际情况是项目和专项资金的运用并非总是如此顺利[27]。过于依赖项目和专项最终反而使资金难以实际到达农村基层社会[13]。马良灿在考察农村扶贫项目时发现，县级政府在落实项目的过程中以创造政绩为目的，通过扶贫项目获取经济资本和政治资本，将重心放在打造自己的“亮点村”、“示范村”，将自身的晋升机会与项目捆绑在一起，扶贫的实际结果与最初的扶贫目标严重偏离，甚至导致了农村贫困村民负担的加重[28]。项目制在实践中也有过成功案例，陈家建等学者的研究发现与之前的观点截然不同。他们通过对国家妇女小额贷款项目的演变过程进行考察后得出结论，在项目制度下，政府间权责关系的明晰化使得下级政府维护地方政府的利益，并为弱势群体提供了帮助[29]。
5. 结论与讨论
项目制度体现了财政资金的专项化，专项资金更准确地反映了资金拨付部门的意图，引导地方政府的行为和发展方向，项目制度建立了一套标准化和技术化的操作程序。在项目申报、审批、实施、考核、审计等方面都进行了严格的设计，逐步限制了地方政府的自由裁量空间。因此，社会治理中由总体支配逐渐被一种技术化治理理念取代。
值得注意的是，项目制中各行为主体有着不同的行动逻辑，在治理实践中自上而下科层“发包”的控制逻辑与自下而上“打包”和“抓包”的反控制逻辑并行，使得府际关系发生了一些微妙的变化。项目执行过程中，各级政府会根据自身能力与所拥有的资源，将项目视为帮助自身发展的有利途径，使得项目设计初衷发生改变甚至与原目标背道而驰。在实践中，项目制模式集中资源于决策上层，按照领导意志将资源进行划分，然后投入不同的部门，再以科层制形式对项目进行发放。从“打包”到“抓包”的过程来看，地方政府通过目标重置，变通挪用项目资源来矫正自上而下的长官意志，“项目发包”正演变成设租寻租。此外，项目制为项目申报和管理提供了一整套标准化和技术化的操作程序，便于垂直管理，而规范化、标准化的项目流程可能成为一种“强制”。因此，项目制如何在社会治理实践中发挥政策的公益目标是我们需要反思的问题。