1. 问题的提出
伴随新一轮科技革命和产业革命的加速演进，我国愈发重视在推动产业升级、经济转型和治理变革等方面对数字技术的运用。党的二十大报告也提到要加快建设“网络强国”“数字中国”的战略遵循。应数字时代发展之需，城市规划、建设、治理的数字化转型成为重要趋势。习近平总书记在浙江考察时指出，要运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新[1]。国家“十四五”规划也强调要以数字化助推城乡发展和治理模式创新，分级分类推进新型智慧城市建设，提升城市智慧化水平。近年来，全国各地掀起城市治理数字化转型浪潮，上海“一网通办、一网统管”、北京“接诉即办”、杭州“城市大脑”、深圳“数字先锋城市”等实践探索都取得了良好成效。
数字技术的应用为破解城市治理难题提供新手段，为提升城市治理效能提供新机遇，但技术对治理的赋能效果也会因技术与政府组织间的不协调而大打折扣，甚至可能使城市治理效能不增反减[2]。部分城市在开展数字治理实践的过程中出现了“数字形式主义”“数字技术滥用”“数据隐私泄露”等多种问题，由此引发了更多学理上的思考。技术与政府组织之间为什么会存在不协调关系？这种不协调会带来怎样的负面影响？如何避免技术的负面效应？为了回答上述问题，本文选取上海市花木街道“数字孪生城市”的实践案例，从技术与组织的关系入手，分析城市数字治理的内在机制，识别技术–组织错配所引发的风险，进而尝试寻找应对策略。
2. 概念界定与理论基础
2.1. 概念界定：城市数字治理
城市数字治理是一种利用数字技术与工具对城市进行管理和决策的新型治理模式。伴随数字技术的快速迭代升级，政府组织能够通过各类传感器、数据采集设备和可编程逻辑控制器等底层设备，实现数据的实时采集，并将这些数据传入云服务器进行整合、存储、管理、交流和再现[3]。利用人工智能、大数据和云计算等前沿数字化技术，可对城市状况进行细致入微的剖析，并通过可视化方式呈现，以便精确掌握城市的动态变化。城市数字治理不仅显著提高了政府组织的运作效率，还使得政策制定更为科学和精准，推动城市治理朝着智能化、精细化和科学化方向发展[4]。
近些年来，国家对城市治理的数字化转型给予了大力支持。2017年，党的十九大首次将“数字中国”定位为国家战略，为城市数字治理的发展提供了明确的指导和支持。2020年的“十四五”规划进一步为“数字中国”战略的实施指明了具体方向。而在2022年，二十大报告再次强调要“加快建设数字中国”，“更好发挥政府作用”，进一步凸显了城市数字治理在国家发展中的重要地位[5]。
2.2. 理论基础：技术-组织互构论
论及技术与组织的关系，学界内主要形成了“技术决定论”“组织决定论”和“技术–组织互构论”三种具有代表性的理论。20世纪50年代，伍德沃德引领“技术决定论”，这一理论认为技术的发展会推动社会的变革，技术对社会和组织的影响是决定性的。然而，随着研究的深入，“技术决定论”的局限性逐渐显现，拥有先进技术的组织并不一定取得成功，技术和组织结构的关系必须深入到具体情境之中加以讨论，“技术决定论”无法解释技术与组织之间的复杂交互关系[6]。于是，在20世纪80年代，众多学者认为技术是社会的现象，提出“组织决定论”的观点，该理论强调组织自身的结构和特性对技术应用和扩散的决定性作用。然而，它忽略了技术在组织变革中的赋能和催化功能[7]。
在批判反思“技术决定论”和“组织决定论”的基础之上，“技术–组织互构论”逐渐形成。简·芳汀在《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》一书中提出了技术执行理论，该理论强调技术本身仅代表其潜力，只有当人类活动开始使用技术时，技术才会对组织产生实际作用[8]。基于此理论，邱泽奇提出“互构理论”，他认为技术与组织之间存在相互建构的关系，技术应用是否成功与二者之间的“可互构性”密切相关[7]。这一理论强调技术和组织之间存在相互影响、相互塑造的关系。技术不仅对组织的结构和运作方式产生影响，同时也受到组织的制度、文化和规范的制约。技术与组织的互构是一个动态的过程，既有张力和冲突的发生，又存在协调和配合的可能，在建构与调适的互动过程中“互构”机制得以实现。而这种机制又表现为技术嵌入组织的同时以制度加以调适，通过技术与组织的平衡适配驱动组织的变革与优化[9]。
3. 城市数字治理的技术-组织互构机理：基于上海花木街道的实践
3.1. 案例概况
花木街道是隶属于上海市浦东新区的一个超大型社区，总面积约21平方公里，常住人口25万人左右。作为浦东新区的核心地区，花木街道的人口密度高，商业办公楼也高密度集聚，但根据相关规定，仅配备了65名公务员和两个派出所，管理难度较大。为了利用有限的管理力量实现对社区的高效治理，街道从2020年开始探索建设“数字孪生城市”。
目前，花木街道已将辖区内实景按比例缩小构建了数字沙盘模型，涵盖近万幢建筑、十万多个城市部件，在数字孪生沙盘上即可洞察城市各方面的情况，实现对区域的实时监控和可视化管理。同时，在空间数据的基础上，形成10个大类、4个等级、573项居民身份标签，以家庭户为最小管理单元，对街道进行多层级精细化管理。如今在花木街道，数字孪生技术已经广泛应用于垃圾分类、营商环境优化、老旧小区电梯加装、居民水电使用情况分析、用能异常和非法群租情况排查、弱势群体救助帮扶、老年居民爱心关怀等多种方面，并仍在拓展适用范围，推动城市数字治理的持续发展。
3.2. 城市数字治理的技术–组织互构机理
依照全文的叙事逻辑，本文的研究重点不在于详细阐明“数字孪生城市”的技术原理和全景再现花木街道数字治理的实践样貌，而是结合理论框架与治理实践，分析城市数字治理过程中技术与组织相互建构的作用机制，探讨数字技术与城市组织通过互构破解协同障碍的可能路径。
3.2.1. 数字技术与城市组织结构要素的“互构”
花木街道在建设“数字孪生城市”时采用的数字技术具有明显的外源性特质，城市组织不掌握核心技术，也缺乏调整和改造数字技术的能力，因此需要数字技术在契合城市组织结构的基础上，实现与制度规范、权力结构、条块关系等结构要素的“互构”，缓解结构性阻碍[10]。
第一，通过数字技术与制度规范的“互构”打造技术与规则的平衡态势。花木街道的“数字孪生城市”系统借助大数据、物联网、人工智能、云计算、智能算法等数字技术，将现实场景与虚拟平台有机结合，构建起更加灵活弹性的规范标准。除了在必要的环节设置规则着重监管外，给予数字平台更多的应用功能和使用权限，让数字技术在制度规范下拥有更多弹性拓展空间。不仅围绕城市生活场景开发出电梯日常管理、垃圾监管、志愿者管理、养老服务管理、补贴发放、政企互通、营商环境优化等常态化应用，系统还配备低代码平台开发功能，不会写代码的工作人员也能在紧急状况下抽取系统数据，快速搭建简易平台，帮助解决突发问题。同时，为了长久地将数字技术与管理工作紧密融合，花木街道积极创新自身制度规则以调节技术在组织内的适配度。针对数据隐私安全问题，花木街道与相关公务人员和第三方技术辅助人员签订保密协议，严格划分等级权限，不同岗位和级别的用户在使用系统时呈现出的界面和内容有所差异，违反规定越级查看数据会受到处罚，由此尽可能大限度地保障数据安全。
第二，通过数字技术与权力结构的“互构”促进多元主体协同参与。智慧平台、移动终端等数字应用对组织结构的嵌入，在一定程度上能够消解传统科层体制中由政府“一元主导”的治理边界，缩小政府与社会主体之间的政治权力势能位差，增强多元主体参与城市治理的意愿和能力[9]。依托“数字孪生城市”平台，花木街道打通线上治理空间，推动城管、居委、物业、楼组长、普通居民、志愿者及企业等多元力量对社区治理过程的共同参与。例如“电梯加装”“自治共治”等居民共建端口用于收集市民意愿，督促街道职能部门高效提供服务。线上平台信息公开透明，办事流程清晰明确，能自下而上反向监督权力的运行，有效提高了政府部门的办事效率。再加上花木街道采取“积分累积”“云上报”等宣传激励方式，居民们更加主动地运用数字工具来行使自身权力并参与到治理过程中。
第三，通过数字技术与条块关系的“互构”构建整体性治理格局。“数字孪生城市”系统具有虚实相映、整体联动的优势，利用数字平台整合和共享多种类型的数据，统筹协调多部门资源，缩短组织内部沟通链条，在一定程度上有效破解了条块关系不顺引发的治理碎片化问题[11]，城市公共事务从原来的“部门治理”转向“整体性治理”模式[12]，治理效率大大提升。同时，为了解决多种场景下的各类复杂问题，系统内融入了更多的智能算法，能对待处理事项进行分级分类，并自动上报给相关联的所有部门，进一步推动了城市治理的整体性物联、数联及智联，实现多层级多部门对街道事项的快速沟通和高效处置[13]，破除治理过程中面临的条线阻碍，解决“看得见的管不了，管得了的看不见”等治理难题。
3.2.2. 数字技术与城市组织行为要素的“互构”
花木街道“数字孪生城市”实践将数字技术融入管理者的思维理念、行动方式和治理能力这三大行为要素中，凝聚起引发城市治理模式变革的可能性力量。
第一，通过数字技术与管理者思维理念的“互构”培养数字治理思维。自从花木街道探索建设“数字孪生城市”以来，相关数字技术和产品不断展现出其独特的魅力，行政人员在线上虚拟空间内即可指导解决多种类型的现实问题。体验过数字系统的便利性后，街道管理人员慢慢减少对运用新型数字工具的抵触情绪，转而产生“主动用、爱使用”的治理思维。此外，整体大环境对数字治理的重视以及考核评价体系对街道工作的要求，更加督促了管理者积极拥抱时代变化，响应数字时代需求，自发主动地培养数字治理思维。不过，花木街道的数字治理实践并非是对技术算法的过度依赖，管理者在培养数字治理思维时也没有忘记“以人民为中心”的价值导向，从公民利益出发供给公共服务才是其思维理念中的根本价值遵循[14]。
第二，通过数字技术与管理者行动方式的“互构”激发技术工具价值。“数字孪生城市”系统等数字化应用为管理者提供了新的治理工具及治理手段，在日常执法过程中，花木街道的城管会借助智慧感知设备，实现对街道中违法停车、乱扔垃圾等情况的自动识别。在传统的城市治理模式中，往往需要依靠大量的人力开展巡查和执法活动，不仅效率低下、浪费资源，而且缺少对公务执行过程的追踪、分析和留档。伴随数字技术的迭代升级与运用，管理者的工作方式由“全线下、多跑腿、人巡查”的纯人力形式逐渐向“线上线下相结合、数字代替人跑路”的混合形式转型，不仅提高了街道的管理效率，还有助于管理者更加快速精准地发现问题并做出及时反应。
第三，通过数字技术与管理者治理能力的“互构”提升城市治理效能。花木街道“数字孪生城市”系统依托智能探头及电子眼等智慧化感知设备，实时采集数据并将其上传至云端服务器，经智能算法计算处理后，以可视化形式向管理者提供全景展示，全面感知街道、小区等区域的多场景问题，累计智能报警超5000多次。这些数字设备提高了管理者对城市运行状况的实时监控能力和对突发意外的前瞻研判，帮助管理者高效发现问题，提升治理效率。此外，花木街道还借助全覆盖、全量化的数据实现了对特定群体的精准识别与标签化，通过数据分析，街道工作人员能够准确识别出高龄老人、独居老人、残疾人等需要重点关注的人群，从而为其提供更加针对化、个性化的服务，提高服务质量。
4. 城市数字治理的风险识别及应对
根据前文的机理分析，数字技术与城市组织“互构”的客观结构要素可细分为制度规范、权力结构及条块关系等维度，数字技术与城市组织管理者“互构”的主观行为要素可细分为思维理念、行动方式及治理能力等维度。在推进城市数字治理的过程中，如果不能协调好这六大维度的互构关系，则极有可能引发技术-组织错配风险，严重阻碍城市治理体系的升级与城市治理能力的现代化。
4.1. 城市数字治理的风险识别
具体而言，技术–组织错配的风险主要体现在以下三个方面。
第一，制度的改革调整落后于技术的更新迭代，可能出现制度弹性缺失和技术僭越异化的风险。数字技术的更新速度快，城市组织如果不能及时调整原有的规范标准，同步完善组织的制度保障，则会导致技术被禁锢于一系列程序和规则之中，难以发挥其快速响应的能力，无法达到敏捷、灵活、弹性的治理效果。刚性过度的制度规范引起数字治理的弹性缺失，但虚化的治理规则也会让技术无法恰当赋权，权力机构不是为了切实解决群众问题，而是为了绩效考核滥用技术，一些不适宜线上处理的事务也被要求进行数字生产，技术僭越异化为统治工具，导致技术内卷化和数字悬浮化[13]。此外，推行城市数字治理的过程中需要收集大量的个人信息数据，如果从法律和制度层面没有对规范要求和管理标准适时地进行创新与改革，还会衍生出数据风险、隐私安全等多种问题，居民身份信息存在泄露风险，社会多元主体对公共部门组织缺乏信任，更遑论对数字治理的配合及参与。
第二，数字技术嵌入城市治理时难免会遭遇刚性权力结构和组织壁垒的约束，可能出现条块统筹不畅的风险。当治理问题涉及到条线边界较强的管理部门时，受到长期的官僚思想影响，各部门之间的协作意愿明显不足，缺乏主动交流与合作互惠的意识和能力，不愿意将自身所属的资源与其他部门和机构共享，推进工作时需要“靠面子”或是“打感情牌”。虽然数字技术为部门链接及互动提供了载体，但若是无法改变城市治理权力结构配置，“权小责大”“推诿扯皮”“消极行动”的治理状况就难以得到改善，城市治理的“数据共享壁垒”“统筹协调障碍”“资源凝聚较难”等问题就不能得到实质解决。
第三，技术赋能与管理者能力之间存在矛盾，可能出现治理能力不足的风险。要想数字技术真正发挥其赋能治理的作用，还需要城市组织的管理者具备足够的数字素养与数字治理能力。由于数字技术发展迅速，很多管理者尚未及时培养数字素养和数字能力，还处于数字化转型的初步阶段，缺乏对城市数字治理的认识和理解，不具备用数据决策、治理、服务、创新的能力[15]。虽然数字技术已经嵌入到城市治理的各个方面，数字化工具也在不断增加，但对于数字素养有所欠缺的管理者来说，在实际的管理实践中使用智能平台等数字化工具常常令他们感到力不从心，呈现“心有余而力不足”的状态。这不仅导致数字技术无法有效赋能城市治理，还增加了“数字形式主义”“减能增负”等负面效应存在的可能。
4.2. 城市数字治理的风险应对
为了应对上述风险，我们可以从以下三点入手。
第一，推动技术更新与制度变革的协同发展。为了充分发挥数字技术的潜力，需要技术和制度的共同发展与进步。一方面，要坚定不移地推进数字技术嵌入于城市治理过程，通过数字技术重新审视现有权力架构，优化政府组织结构、职能设置和政务流程，制定新的标准作业流程，建立更为科学、高效和透明的数字化城市治理模式。另一方面，制度规范是城市数字治理不可或缺的要素之一，政府需要对相关法规制度进行适应性创新与优化，让技术的发展及迭代始终处于制度规范之下。在这个过程中，政府需要规范权力结构上各个节点在数字治理中的标准、流程和责任，加强纵向部门管理、强化横向部门协调，确保数字技术的合理应用，避免无序、滥用和形式化的情况发生。同时，政府也需要避免数字技术被制度机制过度约束，应建立灵活的弹性标准，使得制度介入可以有效保障数字治理灵活科学地应用于不同的场景实践中，以避免制度僵化带来的不良影响[16]。
第二，促进技术嵌入与条块关系的耦合互动。在科层体制下，条块分割的结构往往引发部门资源共享壁垒，这是导致治理低效的重要原因。为了规避这种问题，需要实现数字技术与条块关系的双向耦合互动。首先，要充分发挥数字技术的赋能作用。政府需要对平台硬件和系统软件进行统一规划，并制定统一标准，确保各个硬件、系统都具备标准的数据接口[2]。通过这些措施，可以将各系统关联起来，从技术层面打破不同系统之间的数据壁垒，拓宽部门之间的交流载体，为打通条块部门壁垒、实现部门间的链接和联通提供有力支撑[12]。其次，各业务职能部门也需要进一步加强交流协同与资源共享。一方面，条线职能部门应以包容审慎为原则，打破现有治理格局和边界，通过交流合作、开放共治的方式加强政府治理的透明化和多元化程度，构建协同共享的体制机制。另一方面，各部门也应积极主动地突破各自为政的固化思维，打破城市治理中原有点对点连接及层层递进的部门交流关系，构建起相互依赖、互动共生的交互关系网络。
第三，确保技术赋能与管理者能力的相互匹配。一方面，从技术角度出发，我国地方政府在推行数字治理时大多采购成型的数字化应用，在规划数字化系统建设时应确保这些应用具备低代码和无代码平台功能。低代码和无代码平台可以大大降低管理者的使用门槛，让不熟悉编程的管理者也能通过系统平台轻松定制所需应用、分析需求数据。这极大地缩短了管理者数字能力与数字化技术应用门槛之间的距离，助推数字技术在应用过程中及时发挥效用。另一方面，政府也需要着力提升管理团队的数字素养和数字能力。通过定期培训和实践锻炼，切实提高管理者的数字技能和知识水平，帮助他们有能力更好地应对数字化转型带来的各种挑战。与此同时，政府还可以积极引进具备数字化专业背景的人才，加强人才队伍培养和组建，为城市数字治理提供更为专业和有力的支持[17]。
5. 结语
本文主要研究在城市数字治理过程中技术与组织相互建构的作用机制，识别因技术与组织之间的不协调关系而引发的治理风险，在明晰城市数字治理的概念和梳理技术–组织互构论的基础之上，选取上海市花木街道“数字孪生城市”的实践案例，厘清技术–组织互构机理的六大要素，针对四个技术-组织错配风险提出了相应的解决策略。城市组织往往缺乏调整和改造数字技术的能力，因此需要数字技术实现与制度规范、权力结构、条块关系等结构要素的“互构”，打造技术与规则的平衡态势，促进多元主体的协同参与，进而构建整体性治理格局。城市组织中管理者的思维理念、行动方式和治理能力这三大行为要素也对数字治理的效果产生很大影响，因此需要培养管理者的数字治理思维，激发数字技术的工具价值，进而提升城市治理的整体效能。
在推进城市数字治理的过程中，如果制度的改革调整落后于技术的更新迭代，则可能出现制度弹性缺失和技术僭越异化的风险；在数字技术嵌入城市治理时，如果遭遇了刚性权力结构和组织壁垒的约束，则可能出现条块统筹不畅的风险；如果技术赋能与管理者能力之间存在矛盾，则可能出现治理能力不足的风险。为了应对上述风险，未来需要推动技术更新与制度变革的协同发展、促进技术嵌入与条块关系的耦合互动、确保技术赋能与管理者能力的相互匹配。