摘要: 城市收缩是城市化发展到一定阶段的产物，我国在新型城镇化进程中，部分城市也发生了收缩的现象，但囿于幅员辽阔、区域差异明显。本文以具有“结构危机 + 边境偏远”双重特征的根河作为研究对象，分析其主要问题、发展机遇和规划策略，以期为同类收缩城市在制定规划策略过程中，提供借鉴。根河存在人口流失、经济下滑、用地闲置等多重问题，在新时代国土空间规划转型背景下，也迎来了从收缩到复兴新的历史机遇。本文结合现状问题和发展机遇，提出了“做生态、做流量、做品质”的规划策略，制定了打造“小而精、小而美、小而特”特色精品城市的规划发展目标，推动根河从非正常收缩向精明收缩转变。
Abstract:
City contraction is a product of urbanization at a certain stage, and in the process of new urbanization in China, the phenomenon of city contraction has also occurred in some cities, but due to the vastness of the country and the obvious regional differences. This paper takes Genhe, which has the dual characteristics of “structural crisis + border remoteness”, as the research object, and analyzes its main problems, development opportunities and planning strategies, with a view to providing a reference for similar shrinking cities in the process of formulating planning strategies. Genhe has multiple problems such as population loss, economic decline, and unused land, and in the new era of territorial spatial planning transformation, it has also ushered in a new historical opportunity from contraction to rejuvenation. This paper combines the current problems and development opportunities, puts forward the planning strategy of “do ecology, do flow, do quality”, and formulates the planning and development goal of creating a “small but fine, small but beautiful, small but special” featured boutique city, so as to promote the transformation of Genhe from abnormal contraction to smart contraction.
1. 引言
伴随着我国城镇化发展阶段的变化，部分地区出现不同程度不同类型的城市收缩[1]。据统计，全国有180个城市在收缩，占全国城市总量的27%左右[2]。在国家层面，发改委《2019年新型城镇化重点任务》首次提出了“收缩城市”概念，标志着城市收缩得到了国家层面的重视。在学术界层面，城市收缩问题已经引起了学界的关注，吴康等人提出了以人口指标维度定量化识别收缩城市，并从宏观层面探讨了收缩原因[3]。张伟、杜志威、张建波、刘风豹、高舒琦、张宏乔、张学良、刘玉博等人[4]-[11]对珠三角区域、东北地区、黄河中上游地区、成渝地区、武汉都市圈等不同地域进行了规划实践探索。
根河市位于呼伦贝尔市北部，地处祖国东北边疆，是中国纬度最高的城市之一，也是内蒙古唯一的纯林业城市。自2015年全面禁伐以来，根河失去了主要的经济支柱，面临着“结构危机型 + 边境偏远型”的城市整体性收缩，出现了人口减少和流失、产业衰败和就业困难、空间品质下降、公共服务设施使用效率不高等问题。本文结合全国各区对于收缩城市再发展的经验，以典型收缩城市——根河市为例，提出深度根植于内蒙古现状的收缩城市发展策略。
2. 四维视角下根河收缩问题研判
2.1. 人口流失严重，老龄化特征显著
根河市户籍人口连续21年呈现负增长，年均下降1.3%。七普常住人口为71,437人，较之六普减少39,004人，降幅35.3%，是呼伦贝尔降幅最高的城市，人口净流失严重，迁出总人口是迁入总人口的4.7倍，迁出人口与迁入人口的倍数关系逐年拉大。从人口结构来看，60岁及以上人口占比22.69%，远高于国家17.3%的平均水平。其中，65岁以上的老年人占比高达16.69%，标志着进入中度老龄化社会。加之目前根河35~59岁人口占比高达52%，0~17岁年龄段降至5.3%，且减少趋势明显，伴随着向深度老龄化的过渡，养老、医疗等公共服务配套的挑战日益加剧。
2.2. 经济动能不足，产业结构不合理
2012~2021年间生产总值从35亿元下降至34亿元，其中2017年出现断崖式下降，主要受天保工程实施后全面禁伐，林木资源开发受限，二产接续动能不足，工业增加值与增长率呈明显下降趋势，并持续维持在较低水平。2021年，根河市GDP实现349,168万元，三次产业比例为14.9:24.9:60.2，处于低水平的均衡。整体来说，根河市产业总值体量较小，一、二、三产均低于呼伦贝尔市的其他旗区的平均水平，GDP、人均GDP在呼伦贝尔处于末位。
2.3. 用地闲置严重，低效用地较多
伴随着人口流失，根河市中心城区和各乡镇街道的城镇建设用地均存在一定的减幅。其中，中心城区现状建设用地由2012年的12.63平方公里降至2021年的9.38平方公里，减少3.25平方公里。主要是根河2015~2018年间进行棚户区拆迁，已拆净地集中分布但后续建设动力不足，大量城市发展空间出现闲置。
3. 从收缩到复兴：国土空间规划背景下的新时期新机遇研判
3.1. 大生态：生态文明时代生态资源转型发展的历史机遇
根河市作为国家重点生态功能区、全国森林覆盖率最高的县级市、内蒙古自治区内唯一的纯林业城市，林地面积19746.51平方公里，占根河市土地总面积的98.66%。作为中国最大的集中连片国有林区，根河地均生态系统生产总值(GEP)高于内蒙古评估水平近三倍。在大生态背景下，生态资源转型成为生态资产乃至生态资本，实现生态资源价值化，实现资源优势向经济优势转化，是根河未来的发展方向。
3.2. 大开放：双循环新发展格局构建的历史机遇
根河应积极融入中俄蒙经济合作示范区、泛北极圈驯鹿民族文化合作联盟，深化国际交往与合作，努力将其打造成为根河与世界合作的重要纽带。深入落实东北等老工业基地振兴战略、新一轮西部大开发战略，全面加强与黑龙江省、吉林省、辽宁省有关地区的对接协作，充分发挥林区优势发展特色产业。加强与呼伦贝尔的协同，根河发挥呼伦贝尔北部中心城市作用，与其他地区明确分工，协同发展。加强与大兴安岭区域的协同，根河作为呼伦贝尔联系大兴安岭地区的核心纽带，积极主动融入东北腹地，联合漠河，重点打造“根漠名片”。
3.3. 新旅游：流量时代旅游发展注入的新活力
根河文化底蕴深厚，以敖鲁古雅鄂温克族为代表的使鹿文化、北方少数民族为代表的游猎民族文化，展示新中国建设发展的森工文化、特殊气候下形成的冷极文化以及多民族缤纷多彩的民俗文化为基础，使古老而多彩的文化在旅游业中彰显出独特的魅力。其中，敖鲁古雅使鹿部落、伊克萨玛国家森林公园、汗马国家级自然保护区、中国冷极村等具备旅游资源，具有独特性与稀缺性，以此吸引内蒙古自治区及跨省游客。紧紧依托旅游资源和优越的自然环境、文化特色，构建“文旅互动、产城融合、品牌共建”的“文旅城三位一体”旅游景点型城镇发展模式是未来根河发展的趋势。
4. 国土空间规划语境下收缩型规划策略
从人口、经济、用地三个维度可以看出根河市收缩趋势明显，如何巧用收缩之势，实现精准、精明、精致、精巧的健康发展，以高效、集约、紧凑的城市发展模式，建设成为以特色立市的“小而精、小而特、小而美”城市，是国土空间规划语境下需要思考的重要问题。结合新的发展趋势，本文提出了“做生态、做流量、做品质”三大策略，助力根河市瘦身强体，健康发展。
4.1. 做生态：创新“两山转换通道”，发展生态产业
探索生态整体性保护，实现自然资源保值增值。深入贯彻生态文明建设新理念，以保障生态格局的完整性和稳定性为基本前提，严守生态保护红线，采取有效措施保障生态系统稳定性。加强大兴安岭森林生态系统保护力度，保障大兴安岭水源涵养与生物多样性，保护、修复和扩大珍稀濒危野生动植物栖息地，连通生态廊道，促进野外种群复壮，守住自然生态安全边界，筑牢我国北方重要生态安全屏障，实现自然资源保值增值。
转换生态产品价值，利用碳汇交易引领碳汇产业发展。坚持产业发展与生态保护协调共进，依托林区独有的自然资源优势和生态环境优势，积极发展特色生态产业，增强优质生态产品供给能力，促进就业扩大增收，努力健全以生态为主导的现代林区绿色产业体系，强化林区转型发展内生动力，巩固林区转型发展建设成果，实现在保护中发展、在发展中保护。充分发挥生态系统服务价值，推动森林碳汇工作，建立根河市自身及与其他地区之间的碳排放建设交易平台，明确根河市可做林业碳汇的项目种类，量化碳汇排放量相关数据，促进根河市碳汇交易的精准化、市场化，使生态保护者通过生态产品交易获得利益。
推进森林产业综合体建设，实现一二三产深度融合发展。以旅游业为主导方式，融合林下产业、现代服务业、文化产业、碳汇产业等产业，形成现代主导型第三产业集群、工业升级型第二产业集群、林下特色型第一产业集群和战略低碳型碳汇产业集群共同发展的产业融合体系。围绕培育生态文化旅游业、林下特色种植产业、林下资源养殖产业、木材深加工及延伸产业、绿色食品精深加工产业、有色矿产资源开发业、消费性服务业、现代公共服务业、特色产品集散配送物流业九大类型产业门类进行高速发展，并保障计算碳足迹、减少碳排放、实现碳中和的多种碳汇产业门类的相关产业发展，推动根河市经济发展系统格局发展。
4.2. 做流量：塑造“中华泛北极富丽胜景”，营造特色魅力空间
促进文旅融合，多措并举发展旅游。解决人口流失问题的关键在于城市经济的发展，根河应充分发挥其文化、旅游资源丰富的优势，大力推进有发展潜力且可持续的旅游业，共同创造“旅游+”的全产业融合旅游业态模式。以品牌为引领，重点依托泛北极圈的区位优势，以冷极冰雪、驯鹿文化、森林养生等资源为核心，围绕敖鲁古雅、森林养生、冰雪体验等主题，打造根河市“敖鲁古雅”、“中国冷极”核心大品牌，实现文旅产业的绿色转型和高速融合，形成全年体验民俗文化，四季分别以春季“生态旅游、科普研学”，夏季“森林休闲、康养避暑”，秋季“创意文化、生态运动”，冬季“冰雪旅游、文化娱乐”的旅游主题，打造自然休闲生态游、多元文化科普游、参观展销体验游、极地运动健康游四大游览体验项目。
整体提升城镇景观风貌，打造极具特色的魅力空间。新时期以旅游驱动城镇化发展，根据根河市独有的生态自然及文化资源，促进“景观资源”向“景观资产”转变，形成历史文脉与生态环境和谐交融的城乡魅力空间格局。通过文化与旅游融合实现文旅互动，旅游与城镇融合实现产城融合，配合城镇景观风貌整体提升，构建以旅游为主导产业的小城镇建设，将旅游开发与城镇经营全面结合起来，提供特色旅游发展的项目空间和设施空间，实现小城镇景区化发展。
4.3. 做品质：集约高效提升利用率，建立特色精品小城市
建立具有现代林区特色的宜居宜游城市。围绕构建森林城市、旅游城市、生态城市的基本目标，以大兴安岭、激流河流域、根河流域作为根河市山水格局的主要脉络和依托，维护山体、水体、森林生态风貌，以优势点带动争取区域发展，将根河打造成为宜游城市。中心城区重点突出根河“隐于密林深处、卧于山水之间”的城市特点，以五峰山、月亮山作为城市生态背景，以根河生态湿地作为山水格局的主要脉络和依托，以城市独特文化为灵魂活化，联动主城区、敖鲁古雅、好里堡三大片区组团。主城区以“小而精”为目标，体现宜居的小尺度城市风貌，与周边的山体、水系、森林景观背景相协调，盘活城市存量土地，用微改造的“绣花针”手法，营造安全、健康、舒适、便利的人居环境，打造功能完备、生活方便、生态宜居的综合片区。好里堡片区以完善基础设施建设、构建城市产业支撑体系为重点，促进产业园区与城市服务功能相融合；敖鲁古雅以居民生活质量改善和旅游服务配套设施提级完善为重点，塑造城市旅游形象窗口，最后将中心城区打造城小而美、小而精、小而特的特色精品城市。
精明重构总体格局，有序优化空间布局。根据根河现状特征，通过资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价，科学划定永久基本农田红线、生态保护红线及城镇开发边界。始终坚持“面上保护、点上开发”原则，严控建设用地总量，盘活存量。结合根河市域的地域资源、交通区位、区域社会劳动分工，结合城镇化和工业化快速发展下城镇职能多元化发展思路，引导中心城区、满归镇、得耳布尔镇等重点乡镇“强心提质”。
加强存量空间利用，注重城市微更新。按照“保证底线、控制总量、用好增量、盘活存量”的方式，深入推进城镇闲置低效建设用地再开发，充分对根河市中心城区中闲置未利用、利用不合理及不充分、产出低效的用地进行清查摸底。整合碎片化资源，通过优化国土空间布局、节约集约用地、促进产业转型升级等多种形式进行城镇低效用地再开发，提高土地利用效率。以城市的内生增长为依托，发展核心重新回归到人本身，以社会治理为手段，关注美好生活和品质提升。引导城市微更新分类推进，更加注重环境承载力、环境整治、功能优化、生态修复、城市修补等方面，不断提升城市功能、激发城市活力、改善人居环境、提高生活质量、增强城市竞争力与城市魅力。
5. 结语
作为边境偏远城市的根河，受制于自然地理、经济发展及交通区位条件，加之国家政策调整，面临着收缩发展的困境，是结构危机型和边境偏远型收缩城市双重类型的典型代表。对于这类城市，我们应该理智、客观地接受城市收缩的现实，地方政府应调整城市发展的价值取向，尤其是在国土空间规划的新时期背景下抓住生态文明建设、区域协同发展、旅游带动的新机遇，因地制宜采取主动的策略性收缩，做好生态，探索生态产业化、产业生态化的实施路径；做大流量，促进文旅融合，营造特色魅力空间。做优品质，盘活闲置用地，优化空间布局，为集聚收缩服务。需要注意的是，收缩是一个极其复杂的问题，不同城市存在差异性，各地应结合自身情况探索适宜的发展路径。
基金项目
收缩城市发展路径研究——以根河市为例(20211201331030037)。