摘要: 企业突发环境事件应急预案旨在通过管理手段预防、控制突发环境事件和环境风险；减缓和控制环境影响后果的最主要管理工具。随着《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》(环发﹝2015﹞4号)的印发施行，全面规范了企业突发环境事件应急预案的编制、备案、演练等工作，但在实际工作过程中，企业突发环境事件应急预案编制质量参差不齐，环境风险防控措施缺乏针对性，因此，为摸清企业突发环境事件应急预案质量，进一步指导和规范企业突发环境事件应急预案，本次共抽取了52家涉危涉重企业环境应急预案，采取专家评审、集中讨论的方式发现存在的问题，分析成因和提出建议。本次抽查工作可为后续指导企业编制和实施突发环境事件应急预案提供问题案例和工作建议。
Abstract:
The emergency plan for sudden environmental incidents in enterprises aims to prevent and control sudden environmental incidents and environmental risks through management methods; The primary management tool for mitigating and controlling the consequences of environmental impacts. With the issuance and implementation of the “Management Measures for the Filing of Emergency Plans for Sudden Environmental Incidents in Enterprises and Institutions (Trial)” (Huan Fa [2015] No. 4), the preparation, filing, and drills of emergency plans for sudden environmental incidents in enterprises have been comprehensively standardized. However, in the actual work process, the quality of emergency plans for sudden environmental incidents in enterprises varies, and environmental risk prevention and control measures lack specificity. Therefore, in order to understand the quality of emergency plans for sudden environmental incidents in enterprises, further guide and standardize the emergency plans for sudden environmental incidents in enterprises, a total of 52 environmental emergency plans for hazardous and heavy enterprises were selected. Expert review and centralized discussion were used to identify existing problems, analyze causes, and propose suggestions. This spot check can provide problem cases and work suggestions for guiding enterprises to prepare and implement emergency plans for sudden environmental incidents in the future.
1. 引言
生产企业是经济发展、人员就业的主要载体，但涉及有毒有害、易燃易爆企业也是区域环境、人群健康的最大危险源，如何有效防止企业突发环境事件的发生和有效及时处置其突发环境事件，是生态环境部门、企业共同关心关注的重点问题[1]。因此，为加强对企业事业单位突发环境事件应急预案的备案管理，夯实政府和部门环境应急预案编制基础，根据《环境保护法》《突发事件应对法》等法律法规以及国务院办公厅印发的《突发事件应急预案管理办法》等文件，原环境保护部于2015年印发了《企业事业单位突发环境事件应急预案备案管理办法(试行)》(环发﹝2015﹞4号) (以下简称管理办法)，其中明确了需制定突发环境事件应急预案的行业类型、备案程序、备案实施及备案监管等。
随着管理办法的实施，可能发生突发环境事件的污染物排放等企业基本落实了突发环境事件应急预案的编制及备案，在形式上满足了管理要求，但在实际的检查抽查过程中发现，部分企业对突发环境事件应急预案的认识仍停留在应对检查，应急指挥体系流于形式，突发事件情景设置及预防、应急措施与企业实际“两张皮”等问题突出[2] [3] [4] [5] [6]，加重了对区域生态环境、企业周边人群健康的危害风险。
因此，为进一步摸清重点区域、重点行业和重点环保设施企业突发环境事件应急预案质量，本次开展了52家涉危涉重企业环境应急预案备案质量抽查工作，对预案要素完整性、风险识别全面性、评估准确性、应急处置可操作性、应急保障有效性等进行检查。旨在发现存在的共性问题，提出下一阶段工作建议，指导企业规范突发环境事件应急预案的编制及备案。
2. 抽查工作过程
本次共抽查52家涉危涉重企业环境应急预案，其中，环境风险等级为重大的19家，环境风险等级为较大的27家，环境风险等级为一般的6家。
本次抽查质量核查方法主要采取专家打分和集中研判的方法，即聘请相关行业专家对抽取企业的应急预案备案文件编制质量进行打分，并对反馈结果进行集中研判，形成问题类型清单。
3. 抽查结果
3.1. 总体情况
在抽查的52家企业中，应急预案编制基本规范的有22家，应急预案存在不同程度问题的有30家，问题率58%。按照应急预案要素不全、风险识别遗漏、风险评估不科学、敏感目标识别错误、应急情景设置针对性差、应急措施针对性差、超期未修订等问题分类，共识别出问题72个。其中，应急预案要素不全19个、风险识别遗漏12个、风险评估不科学13个、敏感目标识别错误3个、应急情景设置针对性差9个、应急措施针对性差11个、超期未修订5个。具体详见图1。
Figure 1. Statistical chart of main problem types
图1. 主要问题类型统计图
3.2. 具体问题情形
3.2.1. 应急预案要素及备案方面
在本次调查中，共19家企业未按照管理办法要求完善备案表(加盖生态环境部门公章)、签署发布文件、预案文本、风险评估报告、应急资源调查报告、评审意见、编制说明等要件，此外，企业应急预案附图图集缺失严重，3家未见环境应急设施分布图、事故废水走向图、污水收集和排放管网图、雨水及清净下水收集和排放管网图、所有排水最终去向图等。
按照管理办法要求，企业至少每三年对环境应急预案进行一次回顾性评估。在本次抽查的企业中，仍有5家企业未落实回顾性评估的要求。从成因上看，主要是企业和第三方咨询服务单位对具体要求不清，编制过程中的重视程度不够，未能认真对照要求逐一梳理和完善。
3.2.2. 风险评估方面
风险评估是确定企业风险等级、全面识别风险物质和风险类型的主要保障措施，是应急预案体系中非常重要的一个环节，而风险评估又涉及风险物质和敏感目标识别、风险类型确定及泄露、爆炸等泄露量的计算。但在本次抽查中发现，在风险评估中，对风险物质识别遗留较为普遍，未严格按照要求开展废气、废水等风险物质的识别。
在敏感目标识别中，部分企业未按照技术规范要求选取大气周边5 km范围内、地表水下游10 km范围内敏感目标情况，造成环境敏感目标识别中存在较大的错误。如一家企业周边2 km范围内涉及县城，但在风险评估报告中，未严格按照要求核实5 km范围内的常住人口数量，从而造成大气敏感等级降低。
3.2.3. 应急情景及应急措施方面
应急情景是基于风险物质、风险设施而设定的企业可能发生的风险事故类型，应急情景设置的合理与否，直接关系应急措施、应急物资的配置，应急情景设置错误或设置不全，将造成应急措施和应急物资的缺失，从而在真正发生事故条件下的无法应对。因此，在企业突发环境事件应急预案的编制中，应急情景设置的合理性尤为重要。但在本次抽查中，仍涉及9家企业应急情景设置针对性差，甚至有1家企业紧邻敏感水体，但未考虑渗滤液、生产性废水泄露对水体的影响。
在应急措施方面，在本次抽查的52家企业中，仍发现11家未结合应急情景设置相应的应急措施，未设置快速查询目录或应急处置卡、应急处置措施对照表，无法快捷查询对应应急处置措施。未完全结合企业厂区生产工艺和工程措施布置设置应急处置措施。在应急保障方面，环境应急物资及应急装备的种类和数量未结合环境风险源和突发环境事件应急情景需求，应急资源保障不充分，应急组织保障体系不切合企业实际。
4. 成因分析及工作建议
4.1. 成因分析
重视不够。管理层对企业突发环境事件应急预案作用的重视不够，认识不足，仍停留在应付交差的层面，未能深刻认识企业突发环境事件预案在企业发生突发环境事件中的指导作用，缺乏对员工培训、应急演练、经费保障等方面的重视。
要求不清。对企业突发环境事件应急预案组成要素、备案程序、回顾性评估等要求不清，在编制过程中要件缺失明显，应急疏散图、平面布置图等必要的附图缺失。
技术力量薄弱。企业或第三方协助单位对应急预案编制技术要求，对风险物质、风险设施识别受专业能力限制缺失普遍，风险评估中的临界值计算、生产设施风险识别及敏感性识别技术要求理解不清，风险评估结果与实际情况差距较大。
4.2. 工作建议
为进一步规范全省突发环境事件应急预案管理，切实提高编制质量，下一步请重点做好以下工作：
(一) 提高认识。党的二十大报告指出，要严密防控环境风险。各地要高度重视应急预案管理工作，切实加强组织领导，安排专门的部门和人员负责，不断完善应急预案管理机制，建立健全备案审查制度，对于备案资料不齐或者预案文本未按照专家意见修改到位的，一律不予备案；对于重大风险项目，要及时深入现场检查各项风险防范措施整改落实情况；对于未及时修编的单位，要依法责令限期改正，情节严重的进行行政处罚。
(二) 细化工作。企业是落实突发环境事件应急预案管理的责任主体，要切实加强自编预案编制水平，组织有关人员对企业各个生产环节的环境隐患进行排查，分析潜在的风险，制定相应的整改措施和应急处置措施。对于委托第三方机构编制的应急预案，企业应进行严格把关，组织厂内技术人员开展内审，及时发现问题并解决问题。各地要督促企业按照管理办法有关规定，履行突发环境事件应急预案编制、修编、备案、演练、培训等主体责任，定期开展生态环境风险隐患排查治理，严格落实应急预案提出的各项风险防范措施。
(三) 强化督导。省级生态环境部门应出台相应的地方管理办法，进一步规范突发环境事件应急预案管理，并加大对应急预案的抽查评查和现场核查力度，营造第三方参与的企业突发环境事件应急预案技术培训、问题通报、问题解答的工作氛围，全面提升企业及第三方咨询单位技术力量。地方生态环境部门要抓好应急预案编制单位的管理，对于编制质量较差的第三方咨询机构，要进一步强化内部管理，严格按照相关导则、技术评估指南要求编制环境应急预案，切实提高环境应急预案的编制质量。
5. 结论
为全面了解当前企业突发环境事件应急预案编制质量，识别存在的问题，进一步规范企业突发环境事件应急预案的编制及备案，本次共抽取了52家企业应急预案材料进行质量核查，经核查发现，共30家出现不同程度问题，涉及具体问题72个，其中，应急预案要素不全类占问题企业数的63%，就成因分析看，主要与企业重视不够、要求理解不清和技术力量不足有关，因此，为规范企业突发环境事件应急预案编制及备案质量，需提高认识，并加强专业基础知识的学习和培训。