摘要: 根据国家统计局最新数据显示，2022年我国全年人口自然增长率实现了61年来人口的首次负增长。目前我国正面临着“人口老龄化”和“少子化”的双重叠加，“全面二孩”、“全面三孩”政策的出台并没能改变生育率不断下降的事实，也未能达到提高生育率的预期。由此可知，我国人民的生育理念已经发生了转变，单一的生育政策调整已无法满足今后我国人口健康持续发展的需要。以提升人口生育水平为导向的家庭政策，已日益成为国家与学界亟待重视和研究的领域。在这样的背景下，我们应当以家庭福利政策入手，借鉴学习国外的家庭政策经验，改善家庭福利配置，只有联合多方主体力量，打造一个福利配套、生育友好的社会环境，才有可能改善现有的生育局面。
Abstract:
According to the latest data from the National Bureau of Statistics, in 2022, China’s annual natural population growth rate achieved the first negative population growth in 61 years. At present, China is facing the double superposition of “aging population” and “fewer children”, and the introduction of “comprehensive two-child” and “comprehensive three-child” policies has failed to change the fact that the fertility rate has been declining, and has failed to meet the expectations of raising the fertility rate. From this, we can see that the fertility concept of our people has changed, and the single birth policy adjustment can no longer meet the needs of the healthy and sustainable development of our population in the future. The family policy, which is oriented to improve the fertility level of the population, has increasingly become the field that the state and academic circles need to pay attention to and study. In this context, we should start with the family welfare policy, learn from the experience of foreign family policy, and improve the allocation of family welfare, only by uniting the forces of multiple subjects, to create a welfare-supporting, childbearing-friendly social environment, it is possible to improve the existing fertility situation.
1. 引言
家庭作为社会细胞和构成人类社会基本的组成单元[1]，无论是对于个体的生存成长，还是对于社会的稳定发展，都发挥着不可取代的作用。从现实来看，家庭与社会息息相关，微观上普遍的家庭决策行动影响着宏观上社会政策的调整；而宏观上社会政策要想要落到实处发挥作用，也常常需要以微观的家庭为落脚点。正因如此，家庭政策自然也成为了社会政策中非常重要的一个部分。
2013年1月17日，在国务院新闻办举办的新闻发布会上，国家统计局公布了2022年的社会运行数据，其中人口数据一经发布，就引起了全社会的热烈讨论和关注。根据数据显示，2022年我国全年出生人口数为956万人，人口出生率为6.77‰；死亡人口数为1041万人，人口死亡率为7.37‰；人口自然增长率为−0.60‰。2022年，我国人口总量有所减少。2022年末，全国人口(包括31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口，不包括居住在31个省、自治区、直辖市的港澳台居民和外籍人员) 141,175万人，比上年末减少85万人，这是61年来我国人口首次出现负增长。
回顾新中国成立以来我国的人口生育政策演变，经历了鼓励生育–限制生育–鼓励生育的动态调整，从上世纪80年代的计划生育政策–2013年的“单独二孩”政策–2016年的“全面二孩”政策–2021年的“全面三孩”政策。然而生育政策的不断放宽并没有改变我国生育率不断下降的事实，与此同时，我国人口老龄化不断加剧，“少子化”和“老龄化”的双重作用叠加对我国的经济发展和市场运行都产生了很大的影响。现有的研究表明我国的生育观念已经发生了转变，沉重的养育成本、不友好的生育环境让许多家庭望而生畏，“想养而不敢养”。在这样的背景下，越来越多的证据表明单纯对生育政策做出调整已无法满足今后我国人口健康持续发展的需要，单一的人口生育政策调整并不能扭转低生育率的社会事实，以提升人口生育水平为导向的家庭政策，已日益成为国家与学界亟待重视和研究的领域。鉴于我国与生育有关的家庭政策研究起步较晚，成果还相对有限[2]，家庭政策体系的建立在我国尚处于探索阶段，借鉴和吸取国际家庭政策的经验与教训就显得非常有意义。我们应当结合家庭福利政策，借鉴国外优秀的家庭政策经验，完善我国现有的家庭福利政策，改进社会配套设施，打造一个“生育友好型”的社会。
2. 家庭福利政策概念及简介
在传统的农业社会，人们需要的服务种类和数量都相对较少，大多数的服务需求都可以通过家庭的自给自足和邻里互助的方式来满足。工业革命之后，工业化和城市化的生产与社会活动方式使人们的服务需求迅速增长，商业化的服务产业迅速发展。然而尽管商业化的服务在满足人们的各种服务需求方面发挥了重要的作用，但商业化服务并不能覆盖满足所有人，尤其是欠缺经济能力购买商业服务的人。因此在当代市场经济条件下，需要政府或其他组织以公共投资和福利性的方式提供各种服务，满足人们对服务的需求[3]；自工业革命之后，社会生产力大大提升，工业社会中生育率的下降已初现端倪[4]，现代性就像一把钥匙，伴随其而来的工业化和城市化浪潮，以始料未及的巨大力量席卷全球，开启了“低生育率”和“少子化”进程的大门。自上世纪七八十年代以来，在世界范围内，尤其是发达经济体的人口生育率下降趋势愈发明显，不但引起了许多国家的重视，同时也促成了各国旨在调整家庭生育、增强家庭功能的一系列现代家庭政策的出现[5]。
对于家庭福利政策的研究，国外开始相对较早。从范围界定上，大体可以从广义和狭义两个方面来对家庭政策展开理解和讨论。广义的家庭支持政策指的是所有涉及家庭关系、家庭问题和家庭发展的政策；而狭义的家庭支持政策，一般被视为针对家庭福利并对家庭资源或家庭行为产生影响的政策，而经济手段则是家庭支持政策的主要政策工具(吕亚军，2009) [6]。与此相似的，美国学者Kamerman和Kahn也从显性和隐性的角度对家庭政策的定义做出了区分。所谓的显性是指明确地将家庭作为政策目标；而隐性是指那些虽然最初的政策目标不是家庭，但是政策实际运行中最终却会对家庭造成间接影响[7]。学者Bogenschneider在此基础上进一步将显性和隐性家庭政策加以区分为显性的家庭政策和在政策制定中隐性的家庭视角。她认为，显性的家庭政策定义强调具有明确的干预对象和范畴的某类政策；而隐性的家庭政策则强调在政策问题中，应将其对家庭的影响考虑在内，侧重分析所有政策对家庭福利的影响。这里提及的家庭福利包括家庭稳定、家庭关系、家庭履行其责任的能力等[8]。
3. 发展家庭福利政策的重要意义
发展家庭福利政策有助于改善我国现有生育局面，促进生育率的回升和人口结构的优化。根据国家统计局发布的第七次全国人口普查数据显示，我国生育率进一步降低，总和生育率达到1.3的历史最低水平，也迈入了极低生育率水平国家行列，而2022年我国更是首次出生率低于死亡率，实现了人口的负增长。近年来，关于“低生育率”、“人口老龄化”、“少子化”的讨论一直是学术热点，而我国的人口转变特点为“人口老龄化”和“少子化”同步进行，由此进一步加剧了人口结构的转变。长期的低生育率和老龄化问题会对我国的劳动力市场、经济市场运行等多方面带来影响，给我国的发展带来很大的问题和挑战。尽管我国从人口生育政策出发，不断提出了“单独二孩”、“全面二孩”乃至“全面三孩”的政策转变，但均未能促进生育率的回升，达到政策预期目标。究其原因，是因为我国的生育观念已经发生了转变，而这种转变是由经济、文化、社会、政治等多方面因素共同作用形成的。因此，生育率的转变决不能单靠生育政策的调整，也需要从家庭福利政策出发，完善有关福利政策，给予家庭支持。
发展家庭福利政策有助于促进家庭发展能力的提升。目前我国正处于高速发展的现代化进程之中，政治、经济、文化、社会等各个层面都面临着急速的发展和变化。在此背景下，传统的家庭结构、功能和规模都发生了很大的变化，在家庭领域也出现了许多新的问题。比如当代家庭大都面临着老年赡养和子代养育的双重责任，在家庭小型化和老龄化加剧的背景下，家庭内部具有可能出现代际资源的竞争和分配难题，面临着巨大的责任和负担；而家庭的小型化和核心化让传统的亲友帮扶互助作用减弱，导致核心家庭原有的风险抵御能力以及福利生产功能发生了弱化甚至逐渐丧失。这些问题的存在，不仅影响着现有家庭的家庭发展能力，也动摇着潜在的家庭建立者的决定。因此，发展构建符合我国国情的家庭福利政策有助于缓解家庭压力，促进家庭的稳定和发展能力的提升。
发展家庭福利政策有助于家庭的平稳运行以及国家和社会的有序治理。恩格斯曾将家庭比作社会的细胞，来说明微观家庭和宏观社会的关系。事实上，一定的家庭和一定的社会相对应，因为家庭往往和社会是同步发生变化的。家庭作为联系个体与错综复杂的社会关系网络的纽带，一方面，社会政策能通过家庭这个中介作用于个体；另一方面，个体的行为选择会影响家庭的决策行动，进而影响社会运行。从国家和社会治理的角度来看，家庭既是国家治理与社会治理的最佳单元和途径，又是国家治理与社会治理的主要对象和基本范围内容[9]。家庭作为一种基本的社会群体，以血缘关系为纽带，通过共同确立的群体规范和成员间持续稳定的互动，使家庭在持续的互动中得以巩固和稳定。正因为家庭与社会特殊的关系以及家庭作为一个初级群体特有的稳定性，家庭往往成为现代社会治理的一个最基本单元和重要介入点。因此，家庭福利政策的发展不仅有利于微观层面家庭的良性运行，而且有利于宏观层面国家和社会的有序治理。
4. 国内家庭福利政策现状及问题
一是，我国缺乏专门的家庭福利政策[10]。正如前文所提到的，家庭福利政策可以分为显性和隐性两类。长期以来，我国缺少显性的，即明确的以家庭作为支持对象的社会政策，更多的是隐性的，即间接包含在其他社会政策之中的家庭支持。由于缺乏明确的政策目标及政策导向，而不同社会政策在实施中也面临着整体性和关联性缺乏的问题，进而影响到家庭政策的实际运行效果。从政策涉及范围来看，我国有许多政策都涉及到了家庭领域，然而这些政策往往分散在不同部门所颁布的规章中，作为隐性的家庭视角，它们往往只能分别作用于部分家庭类型或者家庭的特定领域，政策实施碎片化[11]，缺乏资源的有效整合和联动配合。而针对全民的普惠性政策，例如“低保”制度，由于救助理念偏差、覆盖范围有限、区域发展不平衡、保障水平有限等现实情况[12]，难以从根本上解决弱势家庭的实际困难。总的来说，我国现有的社会政策对家庭支持力度不够，家庭福利政策普及程度低，缺乏专门以家庭福利为目标导向的政策。
二是，家庭福利政策缺乏对妇女权益保障的有效落实，未能建立“家庭友好型”、“生育友好型”社会。虽然诸如《劳动法》《劳动合同法》《妇女权益保障法》以及《女职工劳动保护特别规定》等法律法规都明确规定了妇女所享有的就业平等权利以及各项福利政策。然而在实际的劳动力市场运行中，女性就业歧视的现象仍然存在于就业市场的各个环节，比如部分公司招聘录用阶段有意避开女员工；相同岗位和职责却呈现出收入的性别差异；恶意调岗降薪甚至辞退怀孕女员工；未能兑现相关法律规定的女职工产假、哺乳假、育儿假等。劳动力市场对女性尤其是怀孕女性的就业歧视，让女性往往面临着工作和家庭的零和博弈，生育对于职场女性而言往往成了一种负担。由此可见，尽管存在着众多法律法规，但政策的实际运行中却呈现出了背离政策初衷的效果，现行社会并没有为女性营造出一个平等公正的就业环境，我国社会还未建立起“家庭友好型”、“生育友好型”的社会环境。
三是，家庭福利政策改革具有滞后性，难以适应现实需求。在“计划生育”政策实施的过程中，为了降低人口出生率，鼓励家庭只生育一个孩子，我国制定了许多针对一孩家庭的福利政策例如独生子女父母光荣证、独生子女津贴、独生子女中高考加分等，这些措施对我国有序推进独生子女政策也起到了辅助作用。政策的具体实行应当适应国家的目标导向，那么在如今低生育率，人口负增长的背景下，我们也应当相应地调整鼓励政策。例如可以扩大政策范围，给予多孩家庭更高的育儿补贴、更加完善的生育休假制度、更优惠的住房补贴政策以及相应的税收倾斜等。
5. 国外家庭福利政策经验及启示
美国目前的家庭政策取向基本成型于1996年的福利改革[13]，相比于北欧等传统的福利国家政策，美国的家庭福利政策为了防止“福利依赖”现象的产生，更偏向于设置为有限制的家庭现金支持或补贴。在经济支持方面，美国的福利政策给予了所有子女家庭有条件限制的经济支持，例如：以鼓励就业，防止福利依赖为导向的“贫困家庭临时补助项目”(TANF)，它的领取条件需要满足工作要求(2年内必须工作或者有“找工作的行动”)和时间要求(一生受益时间累计不超过5年)的贫困家庭，或者在家居住并在学或在业的未成年母亲；面向低收入、有孩子且目前有工作家庭的“所得收入赋税返还金法案”(EITC)，这项税收优惠政策根据收入水平和养育子女数量的不同可以返还不同的税收金额，收养特殊儿童家庭可以免税且政府每年会提供500美元的儿童退税；面向低收入个体和家庭的“食品券”，该食品券往往只限于特定商场购买部分食物[7]，作为一项最低收入保障计划，它为低收入有子女家庭稳定收入，减缓儿童贫困起到了积极的作用。
“北欧模式”作为典型的高社会福利代表，他们的社会福利体系相对完善，也给我国的福利发展带来了很多启发。在家庭福利政策领域，北欧国家重视保障妇女权益，促进妇女平等参与劳动力市场[14]。以瑞典为例，他们的家庭政策是基于性别平等，强调女性在劳动力市场的平等参与和男性在育儿方面的作用。到60年代末，瑞典以一种更加中性的性别话语和政策实践取代了传统的家庭政策，他在支持女性平等参与劳动力市场的同时也鼓励男性的家庭回归，近年来，瑞典男性和父亲的社会认同度正在发生变化，以孩子为中心的“男子主义”逐渐盛行，社会认为照料孩子是男性的责任之一。在此理念下，瑞典的家庭政策得到了迅速的扩张，比如以低收费、高质量和易获得性为特征的普遍可靠的公共托儿服务体系；鼓励父母在家照顾孩子或雇佣育儿保姆的照顾者津贴；促进妇女就业和男女平等的产妇收入补贴和长达480天的育婴假；促进男性育儿的“父亲月”和育儿假[15]；补贴父母育儿成本的收入替代补贴和税补贴假等。完善的家庭福利政策、性别平等的社会文化、劳动力市场友好的生育文化等都减缓了瑞典等北欧福利国家的家庭育儿压力。
推动代际照顾，完善支持隔代照顾者的家庭福利政策。随着女性在劳动力市场的广泛参与和双职工家庭的普遍现状，世界上越来越多的家庭选择了隔代照顾的方式来平衡工作与育儿的家庭压力，国内对隔代照顾的研究自“二孩”政策后才相对兴起，但事实上我国许多家庭都存在着隔代育儿的现象，尤其是农村等留守儿童家庭。如何重视隔代照顾的价值、增强福利传递能力，为隔代照顾家庭提供更多的政策福利，我国可以参考国外其他国家的经验[16]。比如美国实行的家庭照顾者支持计划通过居家间歇照料、机构暂托服务、日间照料、接送或陪同就医、夜间喘息服务、社区支援服务等形式，或者由政府承担个人购买的暂托服务费用的喘息服务让照顾者获得暂时休息；向儿童照顾家庭提供经济支持，如澳大利亚实行的儿童照顾补贴以及针对祖父母的儿童照顾额外补贴政策；英国对未到退休年龄，由于子女工作无法照顾孩子而选择自己停止工作以照顾12岁以下的孙子女的，可以申请成年人儿童照顾特别税额抵扣；德国为隔代照顾提供了法定假期，如父母由于患病等原因无法照顾8岁以下子女的，可以将部分亲职假转给祖父母，由祖父母代为照顾孩子[17] [18]。这些措施都有力地缓解了隔代照顾家庭的育儿压力，为隔代照顾者争取到了法定权益。
6. 国内家庭福利政策改进方向
灵活运用政策手段，采用多样化政策工具及组合，调动多元主体参与。参考国外家庭福利政策经验，除了正规立法的保障之外，他们的家庭福利政策呈现出种类丰富，覆盖范围广的特点。我国也应当推动家庭福利政策的法律建构[19]，除了各种儿童津贴，生育补贴的直接现金转移之外，还应当完善调整税收优惠政策、住房倾斜支持、劳动力市场保护、医疗配套服务、公共托儿和儿童照顾的公共服务体系等多领域，以高福利的政策支持覆盖了减缓育儿家庭多的生育成本；从政策主体来看，也应当推动形成政府公共服务、商业购买服务、社会机构、社区资源，家庭内部支持的多元主体参与，构建多层次的福利保障体系[20]。
改善生育社会大环境，推动建设“生育友好型”社会。具体而言，它可以从三个角度作为切入点。第一，推动劳动力市场的性别平等，维护女性平等参与就业的合法权利，严令禁止针对女性尤其是孕妇的就业歧视，加大对违法解除劳动关系的惩处力度；第二，倡导男性的育儿参与和家庭回归，提倡父母双方合作育儿的教育理念，推动育儿责任分；第三，推动建设“生育友好型”社会，落实完善女职工产假、哺乳假，推动男性育儿假的普及和发展，推进劳动力市场和家庭生活的平衡参与。
政策应当具有敏锐的感知力，回应社会民众的现实需求。上文中有提到我国目前对家庭福利政策的研究相对有限，且政策反应滞后，难以回应现实需求。比如以我国目前的双职工家庭现状来说，难以做到工作和压力的平衡，照料孩子成了很大的一个问题，而这也导致了许多家庭推迟或者放弃生育小孩。部分家庭虽然可以通过代际照顾转移或购买商业服务(如请保姆)来平衡压力，但也有很多家庭无法提供家庭内的代际互助或者难以承担高昂的商业购买服务费，那么参考国外家庭福利政策经验，我们可以发展政府参与的公共托儿服务和儿童照料机构，或者为育儿家庭购买商业照顾服务提供育儿补贴，减缓家庭育儿压力。
7. 结语
家庭是国家和社会治理的重要一环，也是社会福利的基本单元，目前我国社会正在发生深刻的变化，家庭功能弱化、压力增加的趋势突出，不断变迁的家庭对家庭政策有着巨大的需求，因此制定完善合理的家庭福利政策不仅对于家庭本身的和谐发展有着重要的作用，也必将影响着社会的发展方向。面对生育率不断走低甚至达到负增长的国情现状，对人口生育率的促进不能只靠生育政策的调整，也需要完善的家庭福利政策予以辅助，缓解民众对于高昂育儿成本的焦虑和顾虑。当然，政策的落地生效也需要特定的社会环境支持，因此，除了政策法律的配套跟进之外，我们也要推动建立“生育友好型社会”，推动性别平等理念，促进劳动力市场的性别平等和规范运行，鼓励家庭内部的隔代参与和父母协作育儿，形成生育友好的社会氛围。与此同时，调动多元主体参与，使用多样化的政策或工具组合，积极回应民众需求，从社会的不同层面和领域给予家庭生育保障和育儿支持，这才是推动生育率回升的可能路径。