城市更新语境下城镇低效用地再开发理论探究

A Theoretical Study of Redevelopment of Inefficient Land in Cities and Towns Base on Context of Urban Renewal

摘要: 随着我国经济转向高质量发展阶段，城市更新被视作推动城市空间结构优化和品质提升的重要策略。本文将城市更新理念融入城镇低效用地再开发中，通过重新界定城镇低效用地内涵，尝试建构一套系统的低效用地再开发理论体系，为推进低效用地再开发理论深入研究提供一定启发和借鉴。

Abstract: As China’s economy transitions to a high-quality development stage, urban renewal is viewed as an important strategy for promoting the optimization of urban spatial structure and quality enhancement. This paper incorporates the concept of urban renewal into the redevelopment of urban inefficient land use. This paper attempts to build a systematic theoretical system of inefficient land use redevelopment by redefining its connotation in cities and towns. The objective is to provide some inspiration and reference for promoting in-depth research on the theory of inefficient land redevelopment.

1. 引言

城市更新是城市发展历程的必经阶段[1]，所谓城市更新，即通过更新或改变现有物业功能及用途以适应当前及未来城市发展需要，是推动我国城市高质量、可持续发展的重要手段[2]-[4]。我国的城市更新先后经历了“城市重建”、“城市复兴”、“城市再生”等阶段，至2021年，城市更新被首次写入国务院政府工作报告，并上升为国家战略[5] [6]，现已成为推动城市空间结构优化和品质提升的重要策略。

当前，随着我国经济已迈入高质量发展阶段，未来的城市规划中，以城镇低效用地再开发为主导的存量用地规划，被认为是一种有效提升土地价值有效方法[7]-[9]，可促进产业结构优化转型，提升人居环境质量[10]，已成为推动城市可持续发展和实现国土空间合理高效利用的有效路径和必然选择[7] [11]-[16]。现有的研究多集中在低效用地内涵界定、低效用地成因及评价、再开发模式及对策等方面[17]-[22]，鲜见低效用地再开发相关理论研究，且理论研究明显滞后于实践，因此，亟需总结相关理论来阐释和指导实践，以填补理论与实践的脱节。为此，本文将城市更新的理念融入城镇低效用地再开发中，通过重新界定城镇低效用地内涵，尝试建构一套系统科学的低效用地再开发理论体系，以期更好地推进低效用地再开发理论深入研究，为再开发实践提供理论依据和借鉴。

2. 城镇低效用地内涵界定

2.1. 城镇低效用地内涵研究

2.1.1. 国外研究现状

不同国家对低效用地的界定大相径庭，与此相近的有棕地、废弃地等[23]。最早可追溯到美国的棕地治理研究，其含义为已开发但目前仍未使用的土地[24]-[26]，其初衷为最大程度的降低污染对人体健康造成的威胁，此后，受城市化、工业化等因素影响，棕地的内涵不断丰富和延伸[27] [28]。

2.1.2. 国内研究现状

2013年，原国土资源部印发开展城镇低效用地再开发试点的文件中，首次提出城镇低效用地概念，将其定义为城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地[29]；2016年，原国土资源部再次印发147号文件，将城镇低效用地进一步定义为经第二次全国土地调查已确定为建设用地范围内的城镇存量建设用地，且权属清晰、不存在争议。除国家层面外，上海、广东、浙江等省份相继出台了多项低效用地再开发政策[17]，针对城镇低效用地的内涵认定，因区域经济发展水平，低效用地起因，以及再开发实现目标的分歧，试点地区通常结合自身情况综合确定，低效用地的内涵与外延呈现地域差异。

国内学界通常从经济、社会和环境等三个方面，采用定性定量相结合的方法界定城镇低效用地，对于城镇低效用地内涵认识也尚未统一(见表1)，低效用地内涵研究呈现逐步由最初提高土地节约集约利用水平，逐步扩展至追求经济、社会、生态的综合效益的提升，低效用地的内涵不断扩展和外延。

Table 1. Domestic scholars’ definition of the connotation of inefficient land (Source: compiled by the author)

表1. 国内学者对于低效用地内涵的界定(资料来源：作者整理)

作者	低效用地内涵界定	年份
赖玉莹[30]	土地利用不充分、不合理、土地利用低效的已开发建设用地， 或是与土地利用规划不适应的需要调整的土地。	2013
洪惠坤[31]	低效工业用地分为以下五类：一是已使用或开发过的工业用地或建筑； 二是目前处于闲置、遗弃或未完全利用的工业用地；三是不符合安全生产和环保要求； 四是经整治可再次利用；五是效益低，有再开发潜力的。	2015
王先君[32]	在城镇扩展边界范围内，不符合现行规划、利用粗放、布局散乱和不符合安全生产、 环保要求等的存量建设用地，包括旧村庄、旧厂矿、旧城镇、已拆或违章建设用地等	2015
张梦迪[33]	利用途径不合理、投资强度弱、土地容积率小、建筑物密度低、土地均产效益不高等。	2016
何芳[34]	低效用地主要分为6种，即闲置关停型低效、开发利用型低效、投入产出型低效、 产业导向型低效、合同契约型低效、用途配置型低效等	2017
张勇[35]	将低效用地区分为绝对低效和相对低效两个方面。	2018
甘宇锋[36]	布局散乱、利用粗放、用途不合理、建设危旧的城镇存量建设用地， 权属清晰且不存在争议的建设用地。	2019
何明婵[37]	遵循上级认定的低效用地标准的基础上，还应该综合考虑经济、文化、生态等各方面因素	2019
杨少敏[38]	把城镇低效用地分为低效城镇产业用地、低效城镇村庄用地、低效城镇生活用地、 其他低效用地四种类型，并根据其再开发的客观原因细分小类。	2020
钟婷[39]	在国土空间规划的背景下，城镇低效用地应扩大为所有不符合国家高质量发展要求的用地。	2020

2.2. 城镇低效用地再开发与城市更新的关系

城市更新的概念滥觞于1958年荷兰海牙召开的首次城市更新研讨会[4]，广义来说，自二战结束以来一切的城市建设皆可称之为城市更新[40]，从西方城市更新发展历程来看，随着实践的不断深入，城市更新概念不断扩充和丰富。当前的城市更新，已由最初的形体主义为规划思想转向以人本主义为内核，逐步由单一的物质环境改造走向城市功能多样性、多维度治理城市问题的综合更新[41] [42]。我国的城市更新，随着存量时代到来，存量规划理念已成共识，城市更新实践已跨越整体大拆大建，转而步入内涵渐进式、小规模城市更新挖潜存量用地。在此阶段，城镇低效用地作为城市土地的重要来源，即城镇低效用地是城市更新的对象和载体，同时城市更新也是城镇低效用地再开发的重要手段之一[15] [42] [43]。

土地资源是城市发展的基础，城市更新是以提升城市的发展质量、提高人民的生活水平，适应城市发展新形势为目标，换言之，就是将城市土地合理高效的利用起来，达到“地尽其所用，用尽得其所”[44]。这与城镇低效用地再开发最终目标不谋而合。因此，有必要将两者进行有机融合，协同发展(见图1)。

2.3. 城镇低效用地内涵确定

综上所述，将城镇低效用地内涵界定分为两大类，细分为七小类(见图2)。其中，低效用地包括低效商服用地、低效居住用地、低效工矿仓储用地和其他低效用地等四类，其他存量用地包括闲置土地、批而未供土地¹、空闲地三类。

Figure 1. Relationship between urban renewal and redevelopment of inefficient urban land (Source: Author’s own drawing)

图1. 城市更新与城镇低效用地再开发关系图(资料来源：作者自绘)

Figure 2. Connotation of urban inefficient land use in the context of urban renewal (Source: adapted from [7])

图2. 城市更新语境下城镇低效用地的内涵(资料来源：根据文献[7]改绘)

3. 城市更新语境下的低效用地再开发理论探究

我国的城镇低效用地再开发实践，肇始于2009年广东“三旧改造”，再开发实践逐步走向精细化，注重开发改造后经济、社会和生态等综合效益的提升[4]。城镇低效用地再开发可以看做一项特殊的城市规划，隶属于公共政策范畴[45]，其理论大体来源于两类：一是计划经济时期和市场化转型期，分别借鉴和吸收苏联城市规划模式、欧美现代城市规划思想[46] [47]；二是新形势下社会主要矛盾的改变，强调以人为中心的城市规划理念。据此，在剖析归纳相关理论的基础上，以城市更新规划理论为基础，试图构建城镇低效用地再开发基础理论体系，以阐释城镇低效用地再开发内在逻辑，推动形成可复制推广的再开发政策体系和制度机制。

3.1. 再开发理论体系构建

城镇低效用地再开发可视作一种特殊的城市规划，而城市规划作为一门应用性学科，其核心理论受地域、时代和经济发展的制约，即不同时期的低效用地再开发出现不同的理论[48]。因而城镇低效用地再开发理论体系也会随着社会经济发展而不断吸纳新的理论，即再开发理论具备动态开放性的特性。通过吸纳融合国内外旧城改造、城市更新、低效用地再开发等基础理论，按理论等级的架构搭建再开发理论体系(见图3)。

Figure 3. Theoretical system of urban low-efficiency land redevelopment in the context of urban renewal (Source: Author’s own drawing)

图3. 城市更新语境下城镇低效用地再开发理论体系(资料来源：作者自绘)

3.2. 城镇低效用地再开发理论体系

囿于学识所限，本文重点推介体系中的博弈论、新制度经济学、城市政体理论、系统论、土地集约利用理论、可持续发展理论、城市规划相关理论，以及新技术在城镇低效用地再开发中的应用和创新。

3.2.1. 数学

博弈论，作为现代数学的一个分支，是研究理性决策者主体发生冲突时的决策均衡问题，也探讨理性主体的决策者之间的冲突与合作[49]。低效用地再开发是在多方主体参与下共同推进的，各主体的利益诉求存在差异。因此，再开发过程中会伴随多方主体的博弈[50] [51]，其博弈过程可参考图4。

Figure 4. Game diagram of relevant stakeholders in the process of urban low-efficiency land redevelopment (Source: adapted from [51])

图4. 城镇低效用地再开发过程中相关利益主体博弈图(资料来源：根据文献[51]改绘)

在博弈体系的各方力量中，政府是行政策略的监管者，开发商是资本的提供者，原土地使用权人是政策执行被动承担者，再开发过程中如何实现增值收益合理分配是再开发顺利推进的关键，博弈论可以为解决该问题提供了理论依据，低效用地再开发过程中的相关利益者可以根据博弈理论协调各方主体之间的利益以确保公平公正，确保再开发的顺利实施[52]。

3.2.2. 经济学

在低效用地再开发理论体系中，涉及较多的经济学理论，譬如新古典经济学、新马克思主义经济学等，本文重点讨论新制度经济学理论中的两个核心内容，即交易成本理论和产权理论。

新制度经济学兴起于20世纪中叶，是研究社会制度、社会中个体行为，以及行为结果间的相关性的学科[53]。新制度经济学中有三个关键要点，即交易成本、产权、个体有限理性的选择行为[54]。目前，在低效用地再开发中重点探讨交易成本和产权。

所谓交易即产权的交换，产权的成功交易则产生交易费用，交易费用即执行产权交换本身发生的成本[55] [56] (见图5)。实际上经济活动中，交易费用为零的无摩擦交易并不存在，但清晰的产权制度可以降低交易费用，促使交易达成以实现资源配置的最优化。对于低效用地再开发而言，清晰的土地产权不仅可以减少因信息不对称带来的交易费用，还可以保障交易后相关权利行使的平稳。交易成本除了交易费用外，还存在制度成本，即作为政府干预市场一项制度安排的，低效用地再开发规划过程中存在再开发规划制定、执行和监督的成本[54]。出于此考虑，自然资源部在发文中多次强调低效用地“权属清晰”的要求。

产权是一种社会工具，具有节约交易成本的效用。城镇低效用地再开发不仅仅是物质空间上的再利用，更是以特定产权关系为纽带实现利益再分配的过程。因此，产权作为理解低效用地再开发的新视角逐渐被引入到学界，关注产权主体的利益共享已成共识[57]-[61]。本质上，低效用地再开发是产权交易的

Figure 5. Transaction cost graph during property rights transaction (Source: [56])

图5. 产权交易过程中交易成本图(资料来源：文献[56])

过程，但由于我国特殊的制度体系下，产权交易受法律干预和具体政策制约，并不是纯粹意义上的市场选择。现阶段，我国国有建设用地形成了土地所有权、土地使用权、土地发展权相互分离的产权格局。土地所有权归国家所有；土地使用权为使用权人购买的出让条件具象化的有限产权，且不足以支持出让条件限制外的土地再开发行为；土地发展权在我国的法律体系中，未被明确提及，却切实隐匿于中央政府赋予地方政府的行政许可权中，并在学界形成了多种内涵相近的概念中[61]-[64]。

在低效用地再开发实践中，从产权变更来看，土地产权系统带来变化体现在产权主体和产权结构两个方面，可概括为产权重组、产权调和和产权延续三种类型[56] (见图6)。可以说土地发展权是低效用地再开发最直接的产权依据，再开发实践中，需统筹原土地使用权和土地发展权，通过产权交易将两种产权重组。政府主导的再开发模式中，以土地使用权为交易对象，通过土地收储或回购的方式取得土地使用权；政府、原使用权人及市场联合主导的再开发模式，在使用权的处置方面虽有差异，但均需获得由地方政府垄断的土地发展权为前提[61]，从而实施低效用地的再开发。

Figure 6. Schematic diagram of property rights change in inefficient land redevelopment model (Source: [56])

图6. 低效用地再开发模式中产权变化示意图(资料来源：文献[56])

3.2.3. 政治学

城市政体理论是城市政治学中居支配地位的研究范式，是指城市政府、商业机构及社会组织在充分利用各自资源优势的基础上，形成的一种非正式的稳定的公私合作关系[65]。它诞生于20世纪80年代的美国，至90年代逐渐在世界范围内被广泛应用于城市社会、经济和环境治理问题[66]。城市政体理论指出，现代城市管制的复杂性要求非政府部门参与到城市发展中来。在低效用地再开发实践中，再开发主体不仅仅局限于政府层面，更多地需要原产权人和开发商参与进来，政府以城市政体理论为指导，统筹协调好政府、原产权人和开发商三者之间的关系，以契约精神为纽带，构建“利益共享，风险共担，通力合作”的低效用地再开发工作机制(图7)。

Figure 7. Form of property rights transaction in the process of inefficient land redevelopment (Source: [61])

图7. 低效用地再开发过程中产权交易形式图(资料来源：文献[61])

3.2.4. 社会学

系统论思想源远流长，但作为一门科学理论，其公认代表人物为美籍理论生物学家贝塔朗菲，被称为一般系统论，简称系统论[67]，系统论认为系统不是各部分的机械组合或简单相加，孤立条件下的各要素无法体现系统的整体功能。基于系统理论，可将影响城镇低效用地的要素进行耦合，并区分为内部性质(如容积率、建筑密度等)和外部特征(如道路通达度、设施完备度等)，以内部性衡量低效用地再开发的紧迫程度，外部性评价低效用地再开发适宜程度[8] [68]。

3.2.5. 地理学

土地集约利用理论源于英国政治经济学家大卫·李嘉图的地租理论[69]，2015，后经马尔萨斯的土地规模报酬递减理论演变而独立出来[70]。随后在城市发展中，特别是在城市建设用地利用方面得到广泛关注[71]。在我国，土地集约利用理论主要体现在三个方面(见图8)，分别是土地资源的最优化配置、土地资源的合理化配置和生态化配置[13]。从城市高质量发展来看，土地集约利用不仅仅指高投入、高产出，还需兼顾经济效益、社会效益和生态效益的协调统一，从而实现土地资源的可持续利用。可以说，土地集约利用理论既是城镇低效用地再开发的理论基础，又是低效用地再开发的最终目标，而低效用地再开发则是土地集约利用理论的实践成果[52] [72]。

3.2.6. 环境科学

作为一个经典的理论，可持续发展理论随着社会发展而不断更新演化，但其核心理念并不会改变[73]。尽管可持续发展是由环境问题衍生出来，但现阶段的可持续发展理论已超出纯粹意义上的环境保护范畴[74]。可持续发展理念已成为一种全新的发展理念，是集环境问题和发展问题于一体，成为关乎经济社会发展全面性策略。

Figure 8. Schematic diagram of intensive land use (Source: [13])

图8. 土地集约利用示意图(资料来源：文献[13])

城镇低效用地再开发工作是以低效存量建设用地为更新改造的对象，其工作本身就是一个追求可持续发展的过程[75]。改革开放以来，由于片面追求经济增长，导致城市建设中存在大量的低效土地，生态环境压力也日益加大，人地矛盾问题凸出，亟需对城镇低效用地挖潜改造，优化城镇用地结构和空间布局，提高存量建设用地利用效率，促进经济社会持续健康发展[7]。

3.2.7. 城市规划

1) 灰色用地理论

2007年，灰色用地理念在苏州工业园区规划中首次提出并应用[76]，主要针对因土地价值提升而需逐步进行“退二进三”的工业用地，即狭义上的灰色用地[77]。作为一种弹性用地，在用途转换过程中的过渡性质的用地，应该适用于所有城市用地。当城市用地不能适应城市发展需要时，应将其转换为城市发展所需的用途，即将无法通过一次规划确定用地性质的土地，可先规划为易于置换的用途，待时机成熟时，再把它转换成其他用途，此类具有置换功能的用地统称为灰色用地[78]。

当前，关于灰色用地的研究主要集中在灰色用地分类选区，灰色用地分步规划，以及土地出让年限的研究。灰色用地可分为主动灰色用地和被动灰色用地[79]，前者的以苏州工业园区为典型案例，后者以深圳华强北商业区转型为例(先后历经工业街区–电子产品交易市场–综合商业区三个阶段)。在城市精明增长、产业遗产保护及城乡接合区域，灰色用地理论的提出，可有效协调规划实施过程中出现的长远目标与近期目标冲突，总体利益与局部利益矛盾等问题[80]。

2) 城市更新理论

近现代城市更新理论源自西方国家的更新实践，经历了“清除贫民窟—福利色彩邻里重建—市场导向的旧城开发–社区综合复兴”等阶段[41]，城市更新理论可分为四个时期，从国外城市更新经验来看，城市更新的价值内涵、核心理念、研究范式也日渐丰富[56]。城市更新演进过程首先是从形体主义向人本主义转变，从过渡注重静态的形态塑造，以致产生社会问题到强调“人本主义”在城市更新中的核心地位[41]；其次，城市更新是城市问题导向下的理念演变，使得更新过程中更加关注经济、社会和文化保护等方面；最后，城市更新机制随着更新理念转变而变化，更新模式从政府主导向公–私–社区多方参与的转变[56] [81]。

我国城市更新理论发展研究起步较晚但发展较快，更新改造已形成由“集中成片”向“小规模、微循环”的转变，其间运用较成熟的理论包括有机更新理论、系统更新理论等[4]。有机更新理论要求应依托城市发展内在规律，注重城市原有的社会、经济、文化，顺应城市原有肌理，整体更新[82]。系统更新理论则认为城市更新是涵盖社会、经济、文化和物质空间的系统工程，规划工作对象不再是增量用地，而是由功能、空间、权属等层叠交织的现状城市空间系统[83]。

在低效用地再开发过程中，借鉴城市更新理论，遵循城市发展规律，注重城市社会、经济、文化等协调统一，深刻认识低效用地再开发工作的复杂性的基础上，构建政府、市场和社会三者之间良好协作关系，加强职能部门联动，稳步推进低效用地再开发工作，促进城市更新的持续、健康与和谐发展。

3) 精明增长理论

1997年马里兰州州长首先提出了精明增长理念，其初衷是通过政府干涉和政策引导的手段，以政府财政支出带动城市空间的优化，达到遏制城市的无序扩张的目的[84]。精明增长作为一种新的城市发展理念，主要遏制城市的无序蔓延，其内容包括优化城市存量用地、降低无序扩张，更新改造城区居住区，对现状低效废弃用地重开发，集约发展，改善居住与就业配置，提高公共服务设施服务效率，降低基础设施营运成本等，旨在合理控制向外扩张，创造一个更加紧凑、高效和可持续的城市空间[81] [85]。精明增长可以指导城市发展，确保城市的有效扩张，促进城市紧凑发展，以提高城市综合效益为目标[86]。

3.2.8. 新技术的应用

进入21世纪以来，以大数据、人工智能为代表的数字技术得到迅猛发展，大数据、人工智能、物联网、云计算等各类新技术的集成应用与创新正在推动国土空间规划体系朝着数字化、智能化方向快速跃迁[87]，使得低效用地再开发规划中运用新技术变得可行而有效[88]。基于大数据、人工智能等感知人类行为，以更加精细化的手段挖掘物质空间与真实社会经济活动之间的交互关系，充分发挥新技术的强分析能力，在低效用地调查中归纳主要问题，辅助公共形成再开发目标共识。同时，还可运用新技术(如人工智能)高度逻辑性，襄助制定各种规划方案并据此提出政策建议，利用其自我学习的能力，演绎解析相关历史问题并探究原因，以推测未来不同规划方案实现的可能性及方案实施利益分配[89]。可见，大数据、人工智能等新技术的应用创新为以人为本为核心的规划理念转变提供了充分的技术支撑，为规划领域中探究复杂的城市空间与人类活动间的动态交互关系提供了新的途径[87]。

在新时期的背景下，新技术的应用于城市规划进行智慧城市规划，为城市规划注入了新的活力。譬如基于云计算、大数据、空间地理信息集成等技术形成的智慧城市。在此背景下通过信息技术支撑的智能化决策，引导低效存量用地精细化改造开发，促进人地关系协调发展，实现城市高质量高水平发展。

4. 结论

当前，在城市更新语境下进一步高水平推进城城镇低效用地再开发，已成为城市高质量发展题中之义[90]。本文的核心论题，就是从客观认识城镇低效用地内涵开始，探索建立城镇低效用地再开发理论体系架构，依照内涵界定–理论探究两个层次展开。实施城镇低效用地再开发行动，必须建立在厘清城镇低效用地内涵的基础之上，将城镇低效用地归为两大类，七小类。根据我国城镇低效用地再开发实践和学界研究，构建了一个涵盖哲学、数学、经济学、社会学、城市规划等理论于一体的低效用地再开发理论框架，并重点阐述博弈论，新制度经济学理论，城市政体理论，城市规划中的灰色用地、城市更新及精明增长理论等在低效用地再开发中的运用。

5. 讨论

城镇低效用地再开发规划作为一项公共政策，涉及到社会、经济、生态、文化、物质空间等诸多方面，是一项综合性、全局性和战略性很强的系统工程[83]，本文通过吸纳融合国内外旧城改造、城市更新、低效用地再开发等基础理论，探索建构城镇低效用地再开发的理论框架体系，但仍存在诸多不足，未来至少可以从以下方面补充和改进：一是低效用地再开发理论体系庞杂且各基础理论可能会交织层叠现象，同时作为一种公共政策必然也受国情制约[45]，而本文并未对此探讨，也缺少具体的再开发案例佐证相关理论；二是，随着经济社会发展、相关基础理论的革新，低效用地再开发理论体系应体现出作为一项公共政策开放性的特征，探索和研究的理论体系也应把握与时俱进的脉络；三是，城市更新背景下，城镇低效用地再开发规划应结合新技术的应用，更加重视以人为本为核心的规划理念的转变，借助于新技术，通过低效用地再开发解决城市发展问题，满足人民多样化需求，助推城市高质量可持续发展。这也将是未来学界和业界研究的焦点。

NOTES

¹批而不征土地指农用地转用及土地征收批准未满两年，但因规划、政策调整等原因已不具备供地条件、不再实施征地的土地；批而未征土地指农用地转用及土地征收批准已满两年，但未实施征地补偿安置方案的土地；征而未供土地指已实施征地补偿安置方案，但因规划、政策调整、不具备供地条件的土地。