1. 问题的提出
教育评价事关教育发展方向，有什么样的评价，就有什么样的办学导向；要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题，扭转教育功利化倾向[1]。2020年10月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》(以下简称《总体方案》)，这是新中国第一个关于教育评价系统性改革的文件，为推进新时代教育评价综合改革和建设具有中国特色的教育评价体系提供了行动指南，自此，我国高校的教育评价工作有了明确的发展方向。《总体方案》坚持以立德树人为主线，以破“五唯”为导向，提出改进高等学校评价，推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平。我国高校长期受“五唯”影响，短视行为和功利化倾向愈发严重，教育评价改革在高校的正确执行对于高校破“五唯”、落实立德树人根本任务、实现教育高质量内涵式发展具有十分重要的意义。
《总体方案》明确了教育评价改革“破”的范畴，从政府、学校、社会等方面综合剖析教育评价问题的根源，注重改革的“全面、科学、系统、客观”，彻底改变过去教育评价局部改革难以奏效的局面，力图兼顾多方利益，联动多个部门，配套多种政策，为推动高等教育评价综合改革打出一套组合拳；同时也为高等教育评价改革的“立”开出药方，连贯“横”“纵”，结合“点”“面”，对如何构建现代化、高水平的教育评价体系进行了全方位、整体性的阐述，对高等教育评价改革起到提纲挈领的作用，并形成“标准健全、目标分层、多级评价、多元参与”的高等教育评价体系性的综合改革思路。《总体方案》的出台实施，对于全面贯彻党的教育方针，引导全党全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观具有重大意义，必将有利于“加快推进教育现代化和教育强国建设”，也必将有利于不断提高大学治理水平和能力，建成更多的一流大学，培养更多的一流人才[2]。
公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。政策执行与政策制定、政策评估共同构成了政策的完备体系和周期活动，政策执行甚至比政策制定和政策评估更能影响政策目标的达成，有学者认为政策目标的达成有70%受政策执行的影响。然而在现实中，公共政策在执行过程中往往会受到来自内外部的诸多阻碍，影响政策过程，导致无法达到最终理想目标。
高校作为教育评价改革的主战场，在政策执行过程中存在许多阻碍，甚至出现了背离政策初衷和目标的现象，“唯论文”、“唯帽子”等顽瘴痼疾仍然存在，如何保证《总体方案》在高校得以顺利贯彻执行，以促进高校教育评价改革，落实立德树人根本任务，是亟待解决的问题。
2. 文献综述
在中国知网输入检索词“教育评价改革”可得期刊文献8000余篇，可见学术界对于教育评价改革的关注和探讨颇多，尤其在2020年《总体方案》出台后，文献数量激增，目前学术界对于教育评价改革多集中于路径研究。杨磊(2022)认为高校深化教育评价改革面临着多元评价主体参与度不均衡化、评价方法及标准不够科学、评价结果运用功利化等现实困境，并提出要遵循实践范式逻辑、实证逻辑、开放式逻辑，明晰探索改革的实践路向，坚持正确高等教育价值观和导向，推动教育评价的多元化与专业化，创新评价办法，科学使用评价工具，克服评价的形式化、功利化[3]；阳荣威、刘伟豪(2023)认为在实践中，教育评价改革政策执行遭遇政策设计不完善限制执行效力、执行主体缺位和管理机制缺陷延滞执行进程、目标群体认同迷失与观照匮乏增大执行阻力、消极文化和条件滞后弱化执行基础等多重阻滞因素，在不同程度上制约着改革的实施效果，并就上述因素提出了针对性的纾解路径[4]；杨聚鹏发现，《总体方案》执行效果不理想的主要原因在于新教育评价政策与已有教育评价机制不相容，传统量化评价观念深入人心、基于行政管理的部门化评价大规模存在、以高考为核心的升学评价体系并未打破、传统教育评价的社会支持机制还在存续，为此，他提出通过加强宣传教育、改进政府管理方式、引入市场评价机制、重塑社会支持系统等举措来推动新教育评价政策发展[5]。还有较多学者将立德树人作为高等教育评价的落脚点和归宿，认为高等教育评价必须系统地考虑全面性和整体性，始终围绕立德树人的根本任务开展教育实践[6]。
总体而言，为回应《总体方案》的出台，学界对教育评价改革进行了多视角、多层面的探讨和研究，为教育评价改革的顺利推行奠定了丰富的理论基础。但将新时代教育评价改革作为一项公共政策，特别是在高校的视角下进行研究的文献数量不多。对于高校来说，教育评价改革是迫在眉睫、必须深入贯彻执行的工作，现有研究鲜有梳理教育评价改革政策执行的现状及问题，并针对该政策在高校执行提出具有借鉴意义的对策建议，因此，研究新时代教育评价改革在高校执行的阻碍与对策兼有理论创新与现实紧迫的“双重意义”。
3. 理论框架
1973年，美国学者托马斯·史密斯发表了《政策执行过程》，该文章中较早提出了政策执行过程模型，即“史密斯模型”(图1所示)。史密斯认为，政策执行涉及很多影响因素，其中核心变量包括四个：1)理想化的政策，即正确、合理、科学的政策；2) 目标群体，即受政策影响最大的组织或组织内的人；3) 执行机构，主要负责政策的执行；4) 环境因素，是那些可能影响或受政策执行影响的因素。史密斯政策执行模型最大的贡献就在于提出目标群体、执行机构与环境因素之间的互动关系。他认为，政策可以被界定为由政府在旧的机构内，设立新的处理公共事务的模式或机构，或改变原来的处理模式的复杂行动。政策发布以后即在社会上产生一种“张力”。政策付诸实施以后，政策执行者和受政策影响者，就会感受到一种张力或压力，以及由此带来的冲突。政策执行所产生的张力可能会引起激烈的抗议，因此可能需要采取相应的措施以实现政策目标，也可能带来一些其他变革。如果在对张力进行处理以后，运作顺畅，就实现某种制度化，在必要的时候才给予回馈。
Figure 1. Smith policy implementation process model
图1. 史密斯政策执行过程模型
新时代教育评价改革是一场规模巨大、涉及众多主体的教育领域的改革活动，教育评价改革在高校执行过程中不仅要面临执行机构(政府、高校、学生和社会)和目标群体(政府、高校、学生和社会)的配合度以及复杂的政策环境是否能助推改革进行等现实问题，还要考虑到教育评价改革政策本身是否合理、明晰，可见，史密斯政策执行过程模型与新时代教育评价改革政策在高校执行之间有很强的适配性。本文根据史密斯政策执行过程模型构建了新时代教育评价改革政策在高校执行过程的分析框架，如图2所示。
Figure 2. A framework for analyzing the implementation process of educational evaluation reform policies in colleges and universities in the new era
图2. 新时代教育评价改革政策在高校执行过程分析框架
4. 新时代教育评价改革政策执行的阻碍
政策在执行过程中会受到主观、客观制约，每个环节和主体都可以通过影响政策的执行，进而对政策目标产生影响。《总体方案》在高校执行过程中同样受到政策本体、执行机构、目标群体及政策环境的影响，通过史密斯模型对这四大因素进行分析，可知《总体方案》在高校执行过程中存在哪些阻碍。
4.1. 政策本体层面
政策本身在内容、形式、范围、类型等方面是否符合理想化政策的要求，政策目标是否切合实际、政策内容是否妥当、政策规定是否明确可行是政策执行环节中首先必须明确的，是实现政策目标的核心影响因素。教育评价改革是一项系统性工程，不仅需要《总体方案》本身具有很强的明确性和可操作性，还需要与之配套的横向及纵向政策的支持，但《总体方案》本身存在的不足掣肘了政策执行效力的发挥。
一是政策内容模糊。《总体方案》作为教育评价改革方面的顶层设计，其引领价值不言而喻。该政策围绕政府、学校、教师、学生以及社会五类主体，重点设计了五个方面二十二项改革任务，但其部分内容表述非常模糊，这样就导致政策执行者难以准确把握政策精神和政策重点，进而影响政策执行的效率和效果。如《总体方案》主要原则指出，“改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”，但对于如何具体操作并没有说明。不同的专家学者根据自身经验、学识以及对政策的把握可能产生不同的理解，给出不同甚至差异较大的具体执行方案，无法保证政策执行的科学性和合理性，这样也难以实现提高教育评价的科学性、专业性、客观性的目的。
二是配套政策欠缺。《总体方案》是一个具有指导性的政策文本，一个政策的最终落地需要很多配套政策的支持，需要打好推进落实的“组合拳”。首先，政策的执行必须有法律的保障，与教育评价相关的法律法规建设目前较为薄弱，也没有形成完备的体系。我国法律法规体系中对教育评价的法律地位并未作出明确说明，《教育法》中与教育评价相关的条款仅有一条。没有法律法规配套政策的支持，就会弱化教育评价改革的合法性和强制性。其次，中共中央、国务院印发的《总体方案》中明确指出，“中央和国家机关有关部门要结合职责，及时制定配套制度。”同时强调各级党委和政府要加强组织领导，把深化教育评价改革列入重要议事日程，结合实际明确落实举措[7]。各省市依据政策精神印发了本省市教育评价改革的政策文件，但通过阅读不难发现，这些政策文件大都是对《总体方案》的“照搬”，只有几条会结合本省市实际情况进行细化说明。高校在面对《总体方案》时，并不能第一时间做出反应，还需要高校自身吸收政策精神，转化为适合高校自身的改革性文件，目前仍然处于探索阶段。这样就难以形成上下贯通的政策体系，一定程度上影响了政策执行的完整性。
三是政策供给力不足。政策需求与政策供给达到平衡时，政策才能达到平衡状态。当新的政策需求产生时，现有的平衡状态就会被打破。当新的政策需求可以被政策供给充分满足时，新的政策平衡就会出现，即政策的变革达成。因此，政策的供给是完成政策改革的必要条件。新时代教育评价改革是新中国成立以来高等教育评价方面的一次巨大改革，从“破”和“立”两个方面展开，必然要求有充足的政策供给作为政策执行的保障和支撑。尤其是在破“五唯”方面，破除“五唯”易，新的评价机制难以建立，这也是阻碍政策在高校执行的重要因素。《总体方案》中在教师评价方面指出，要完善同行专家评议机制，然而我国“人情社会”的影响太深，社会诚信体系尚不完备，同行之间在评价时总是受到地缘、亲缘、学缘等关系的影响[7]，是否真正做到公平公正有待商榷。《总体方案》还指出要“通过信息化等手段，探索学生、家长、教师以及社区等参与评价的有效方式。”但目前信息化手段在教育评价中运用并不广泛，同时，多元参与评价机制也并未形成，学生很少参与到评价工作中，更不用说家长和社区的参与。
4.2. 执行机构层面
政策执行主体是政策执行的具体承担者，政策执行主体的素质、能力及组织结构等因素的不同会导致政策执行的效率甚至是结果的不同。新时代教育评价改革政策在高校的执行机构主要包含政府、高校、学生及社会。
一是政策执行主体相互割裂。教育评价改革是一项系统性工程，需要多元主体参与进来，形成合力，共同推动改革。目前我国教育评价主体主要由政府、学校和社会三方面构成，但受我国体制影响，政府始终是教育评价中的核心主体，教育评价政策制定、标准制定、评价实施、评价反馈等全过程几乎由政府部门包揽，其他主体参与评价的频率和程度不高，各类评价主体没有形成有机的整体。一方面，即便是以政府为主导的评价机制，其内部也存在部门化评价严重的问题。由于教育评价是一个涉及到很多方面的评价工作，每个方面的责任主体和评价重点又不尽相同，就出现了不同部门评价不同内容的多头评价、多次评价、多类评价现象，学校为应对评价工作往往焦头烂额，这对学校造成了严重负担。另一方面，教育评价改革在高校推行时所涉及的主体众多，且彼此存在一定差异性，未形成多元主体参与教育评价改革意识，这样就导致不同主体参与政策执行的程度不同，难以推进改革。
二是受政策执行主体影响，政策往往很难执行到位。《总体方案》中提到的很多内容十分需要政策执行主体具有较强的理解力和执行力，否则难以达到预期目标，甚至有背离目标的风险。如《总体方案》中指出，要树立正确用人导向，扭转“唯名校”、“唯学历”的用人导向，建立以品德和能力为导向、以岗位需求为目标的人才使用机制。但目前有很多用人单位仍然是以名校和学历为标准来筛选人才。教育评价改革的重点之一是破“五唯”，但以学历、论文、帽子、职称和奖项来评价的方式实行了很长一段时间，高等教育在这些方面的评价体系已十分完整成熟，破“五唯”就意味着要建立新的评价体系，这时就会有不少政策执行者成为阻碍。首先表现为他们自身推动改革的意愿较低，可能是因为触及自身利益，也可能是因为懒政怠政；其次，执行者自身素质和能力是否足以推动改革也是一个很重要的因素。政策执行者对教育评价改革的意识不到位，他们往往会从自身立场和制度惯例角度出发，选择性的执行政策或者象征性的配合政策，对于政策目标的达成极其不利。
4.3. 目标群体层面
目标群体是政策直接影响和作用的对象，教育评价改革内容包括了政府、学校、教师、学生等群体，他们既是教育评价改革政策的客体，也是政策执行的主体，具有双重属性，既需要将政策精神贯彻执行，又要受到政策的调节和约束。教育评价改革是一场规模巨大、关涉多个相关主体利益诉求的集体行动，教育评价改革政策目标的有效达成需要目标群体的全力配合，若相关主体都只考虑自身的利益诉求和价值偏好，摒弃公共利益和集体功能，就会导致政策本身蕴含的理念和规范在具体实施中在性质、程度和方向上的偏差。
不同目标群体所追求的利益不同，对于教育评价改革的响应度就不同。高校关注自身排名和评价结果，以便获得更多的优质生源和经费支持；教师关注科研评价改革内容，以便自己获得职务和职称上的晋升；家长和学生关注于绩点和就业情况，当改革内容可能对自己产生影响时，大家的第一反应往往是观望，若政策理念与所求价值矛盾时甚至会抵触改革。如学校为规避改革的风险和减少改革成本，可能不会花费心思设计新的评价体系，只是将旧的体系冠以新的名字；家长只关注孩子的成绩，对教育评价改革的实施情况不予置理；政府为推动政策执行，可能会不顾其他利益群体的现实情况，强行推动政策抑或是象征性执行。
4.4. 政策环境层面
政策环境与政策执行之间存在很强的相关性，政策受环境的制约与影响。当政策环境较好时，会促进政策执行的效率和效果，当政策环境存在一定消极影响因素时，政策执行便会受到阻碍。教育评价改革是一场影响范围较大的改革，与之对应的政策环境范围也很大，不仅包括学校内部，还包括整个社会的风气、氛围与条件等。
一是科层制的行政管理导致短视、功利主义难以消除。教育评价制度由来已久，如汉代的考举制度，魏晋的九品制度，隋唐的科举制度等等。尽管这些评价制度在当时对于促进教育发展、人才选拔等方面起到了积极作用，但其主要的目的并不是为了促进学生的发展，而是为统治者选择官员。我国长期以来实行的科层制管理体制导致社会中的官僚主义、等级观念、功利主义、短视行为十分严重，在教育领域同样如此，“官本位”思想带来的等级制观念及对权威的服从现象在教育评价方面表现十分显著。曾经的唯分数、唯帽子、唯论文就是教育评价中功利主义、官僚主义的反映。我国高等教育体系实施的是学术和行政双轨并行制度，行政力量掌握着核心权力，导致教育评价往往受到官僚权威的影响，使评价失去了初衷，成为一种控制手段。新时代教育评价改革是牵一发而动全身的工作，受客观环境影响严重。
二是政策执行所需理论与技术尚未成熟。《总体方案》提出了许多兼具创新性和独特性的内容，需要有相关理论与技术给予支持。但目前缺乏完备、成熟的教育评价理论及技术的支撑，阻碍了教育评价改革。《总体方案》中多次强调要建立评价体系、评价标准，但一个完整、科学、具有可操作性的评价体系需要在理论指导下才能形成，目前我国教育评价方面的理论十分薄弱。《总体方案》中提出“要形成富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系”，我国坚定不移走中国特色社会主义教育发展道路，究竟什么是中国特色的教育评价体系，目前还处于探索阶段。我国教育评价理论聚焦在指导原则、制度架构等宏观层面，具体的教育评价理论不足以支撑改革落实。此外，大数据、人工智能、云计算等现代信息技术的席卷，对新时代教育评价改革也提出了新的要求。目前信息化手段在教育评价方面的运用不多，比如相关的数据库、监测和反馈平台的建立还处于起步阶段，尚不能全面应用。
5. 新时代教育评价改革政策执行的对策
5.1. 完善顶层设计，加强政策配套支持
首先，明确政策内容，科学解读政策。国家应就《总体方案》进行进一步阐释，细化其中模糊内容的内涵、原则、标准、方法、具体措施等，使政策执行更具可操作性。其次，加快配套政策供给，保障政策体系完整。一是健全教育评价相关的法律法规体系。全面审查《教育法》等法律法规的相关条款，根据教育发展规律和改革要求修订相关条款，对教育评价的领导体制、法定地位、主体、性质和内部关系等作出明确规定，以增强政策执行的合法性。二是完善下位配套政策体系。中央和国家机关有关部门要结合职责，聚焦改革中的堵点、难点和痛点，深入调研、准确研判，尽快完善顶层设计的配套政策。各省市要依据中央政策精神，结合地方实际，坚持问题导向，杜绝“照搬式执行”现象，及时出台可行、合理的配套方案和落实措施。高校要认真组织学习落实《总体方案》，研究部署全面清理不符合《总体方案》精神规章制度的工作方案，加强顶层设计，以更积极的姿态，更超前的行动落实新时代教育评价改革方案，全面深化新时代教育评价改革，大力推进学校内涵式发展。通过深化教育评价改革，健全高校教师育人评价、学生成才评价的制度与办法，树立科学的选人用人观，形成与高质量内涵式发展相适应的，彰显学校特色的教育评价体系。
5.2. 形成多元主体执行格局，强化执行主体意识
首先，健全多元主体共治参与评价机制，夯实政策执行的制度逻辑。政府要树立“有限政府”的观念，持续推进管办评分离与放管服改革，减少行政权力、管理主义等传统惯性对教育评价的羁绊，重视不同主体的意见诉求和能力建设，扩大参与口径和监督渠道，健全多元共治的评价机制，打造多方参与教育评价的新格局。加强学生参与教育评价的广度和深度，保障教师参与科研评价的权利与公正。其次，强化执行主体意识，树立正确的政策执行观。一是有组织地推进教育测量、教育评价专业布局和学科建设，扩大教育评价专业化人才供给。二是建立长效化评价者培训制度，加强国家教育考试工作队伍建设，积极组织政府有关职员、校长、教师等开展学习培训，引导他们正确贯彻改革理念，提升评价素养和能力。三是引入兼具独立性、权威性与专业性的第三方评价机构，提升社会评价的科学性与权威性，由政府主导制定第三方机构参与教育评价的资质标准和准入制度等，监督第三方评价过程公正科学，确保评价结果客观可信。
5.3. 提高目标群体认同度，整合目标群体诉求
构建目标群体利益协商和合作机制，增进目标群体对政策的认同。面对不同目标群体分散的利益诉求，如何获得集体层面最大限度的政策认同和支持是改革的关键，这就要求政策执行应综合考虑多元目标群体的利益诉求。为此，可从以下两方面着手：一是建立开放包容的利益协商机制。改革要以开放包容的态度尊重多元利益诉求，通过听证、调查、咨询等方式拓展利益协商渠道，鼓励多元评价主体参与到政策的制定和实施过程中，以改革公共利益为原则综合考虑合理诉求和建议，直面利益交锋，及时化解价值冲突，并引导短期利益受损群体从长远、整体视角审思改革意义，呼唤目标群体的大局观念、责任意识和自觉理性[8]，各目标群体应在保证改革的顺利推行下，追求自身价值取向。二是构建目标群体协同合作机制。政策执行需要获得群体整体层面的配合，不同目标群体之间不应是分离甚至敌对关系，应该探索群体之间的共同利益诉求，找寻不同目标群体之间可以相互衔接、相互配合之处。构建出以政府为核心，学校为主体，教师、学生和社会为重要推动者的目标群体协同合作机制，调整政策执行过程中的合作与非合作成本，进而优化博弈支付结构，增进政策价值认同[9]。
5.4. 优化政策执行环境，消除政策执行阻碍
首先，坚持正确思想引领，优化政策执行环境。一是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以教育评价改革引领教育领域综合改革，持续推动评价改革的落实落细，为加快推进中国式教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育、建设高质量教育体系增添动力与活力；要始终围绕立德树人的根本任务，引导全党全社会树立科学的教育发展观、人才成长观、选人用人观，遵循教育发展规律和人才成长规律；要坚持教育评价的专业特质和规律，不断提高教育评价的科学性、专业性、客观性，以建立富有时代特征、彰显中国特色、体现世界水平的教育评价体系为总体目标和动力引擎，不断增强改革信心和定力。二是要以“立德树人”为改革的根本理念和价值导向。即要摒弃违背“立德树人”目标以及与改革相冲突的文化理念，挖掘和吸收与改革相适应的积极正向文化元素，推动高校“去行政化”改革，使教育评价改革蔚然成风。
其次，加快发展教育评价理论和技术方法，夯实改革的实践基础。一是加强教育评价理论研究，优化研究体系与学术范式。要立足本土，深化中国特色教育评价理论研究。即通过资金、人才、信息、技术等要素的高水平配置，创造良好的理论自主创新条件，引导学界深化教育评价理论的概念、论题、规律、价值取向、学术话语等研究，鼓励开展长周期、原创性的评价理论研究，培植中国特色、世界水平的教育评价理论；二是大力发展教育评价技术与方法，推动测评工具研制创新。即利用大数据、人工智能、云计算等新兴技术推进评价技术与方法革新，打造智能化、数字化、交互立体的教育评价数据平台，推动建立科学高效的教育评价技术体系。例如，利用智能识别技术、行为跟踪技术等采集评价对象在不同学习场景中的全过程、多模态的数据，掌握评价动态情况，为过程性评价和增值评价提供逼近真实状态的数据。
6. 结语
教育评价改革是一项十分复杂、牵涉众多的系统性工程，《总体方案》在高校执行时要遵循科学合理的逻辑导向，坚持正确的思想引领，坚持立德树人根本任务。政府、高校、师生和社会作为改革的执行主体与客体，既要树立正确的改革意识，积极推行改革，又要相互配合，形成合力，此外，要创新评价办法，科学使用评价工具，克服评价的形式化、功利化，扭转不科学评价导向，建立符合新时代中国特色社会主义现代化建设需要的、科学的高等教育评价体系，助力高等教育治理体系和治理能力现代化不断向前推进。
NOTES
*通讯作者。