1. 引言
当今世界60岁以上老年人口剧增，尤其是一些发达国家的老龄化程度越来越深，养老形势逐渐严峻。在老龄化、高龄化、空巢化等因素的叠加影响下，建立健全养老保障制度，改善民生工作是缓解老年人养老难题及其家庭沉重负担的现实之需。城乡居民基本养老保险作为我国社会养老保险制度的主要组成部分，于2014年由城镇居民养老保险制度和新型农村养老保险制度合并而来，经过十年的发展，我国城乡居民养老保险已实现“从无到有”，在调节收入分配、缓解城乡老年贫困、提高城乡公共服务水平等方面发挥着重要作用，对于实现全体居民老有所养和社会公平正义具有里程碑的意义，同时也体现出党和国家对民生问题高度重视。截至2023年底，我国社会养老保险覆盖10.66亿人，其中参加城乡居民基本养老保险人数达到5.45亿人，占我国社会养老保险参保人数的51.13%，我国城乡居民基本养老保险成为全世界覆盖人口最多的社会养老保险制度[1]。
河南省作为典型的农业大省，农村与城镇之间的城乡二元状态十分明显。作为一个农业大省，要解决占全省农村人口60%的养老问题，必须需要强有力的政策作为支撑，保障制度的实施。本文从城乡居民基本养老保险制度的现实背景出发，结合国内外学者对于城乡居民基本养老保险制度的研究，通过了解河南省现状以及收集政府部门发布的官方数据，探讨河南省城乡居民基本养老保险制度现存的问题，并结合本省情况对现存问题将进行原因分析，找出问题的关键所在，鉴于此，为完善城乡居民基本养老保险制度献计献策。
2. 研究综述
随着城乡居民基本养老保险制度在全国范围内展开，围绕以城乡居民基本养老保险制度为代表的研究近年来逐渐增多。研究发现，城乡居民基本养老保险制度的建立打破了公共服务城乡二元制，节约了制度运行成本，拉开了我国养老保险制度革命性变革的大幕，但在执行过程中仍存在一些问题。高传胜指出，我国社会养老保障缺乏权威性的法律法规，法律实施与监督机制不强，城乡居民基本养老保险制度实施过程中出现制度碎片化与地域差异化等问题。虽然《社会保险法》明确要求建立健全完善的养老保险制度，但是对养老金替代率、分担比例等针对性条款没有涉及，政府与参保个体之间权利义务关系不明晰，缺乏持久稳定的契约关系，为地方实施城乡居民基本养老保险制度增加了难度[2]。李琼、李湘玲指出，城乡居民基本养老保险制度在运行过程中存在不少问题, 主要包括居民对政策的不了解、参保意识淡薄，财政激励机制的激励效果有限，部分缴费标准间的补贴标准不具有收入再分配效应，城乡居民保险基金的抗风险能力较弱，缴费水平低、待遇保障水平低，无法满足城乡居民老年的基本生活需要[3]。张金荣、朱颖指出，由于各地制度差异、标准不一，城乡居民基本养老保险制度在实施过程中存在着一定程度上的衔接障碍。不管是养老保险资金的缴费的标准、统筹层次还是养老金的给付，各类养老保险制度间的参数及指标值都有着明显不同，导致城乡居民基本养老保险制度之间转接与转换化产生分歧[4]。
城乡居民基本养老保险制度到现在暴露出了一些问题，可是任何制度的产生最开始都不是完美的，学者们针对制度衔接、法律规范、基金监管、政府职责、基金保值增值等方面提出了改善城乡居民基本养老保险制度的对策建议。待遇保障方面，桂世勋提出，对高档次缴费者取消绝对补贴，把补贴政策倾向低档次缴费者；对累计缴费达到15年以上的，建议每满一年在原基础养老金的基础上再加发2%；在实现个人账户保值增值方面应该提升统筹层次，最好由省级经办机构或者国家统一运营[5]。王国辉指出，在制度衔接方面，养老保险转移接续陷入成本困境和激励困境的制度根源是财政政策的制度碎片化和“分灶吃饭”，“新统账结合”模式与现有法律体系兼容，各方易接受且能承受，中央财政也有能力承担国民基础养老金的全部财政责任[6]。在基金管理与保值增值方面，丁怡、邓大松指出，构建最低收益担保制度，力求最大限度地提高基金的抗风险能力，保证基金平稳增值[7]。
3. 河南省城乡居民基本养老保险制度的现状
3.1. 河南省城乡居民基本养老保险制度的发展
2011年河南省开始建立符合本省省情的城乡居民基本养老保险制度，城乡居民基本养老保险制度的参保对象不同于新型农村养老保险和城镇居民养老保险，参保对象范围扩大了不少，尤其是未参加职工基本养老保险的农村居民和城镇非从业居民都被纳入参保范围之中。参保对象范围的扩大使得更多人的养老权力得到了保障，并且从200~5000一共十六个缴费档次可供参保人员选择。政府对于养老金的补贴主要是分为缴费补贴和基础养老金补贴两个部分，河南省政府承担缴费补贴，共计30元，规定各县(区)对于基础养老金的补贴不低于5元，中央财政对符合领取条件的参保人员补助基础养老金每人每月55元，人均养老金不低于60元。经过长达三年的试点工作，国务院于2014年发布了8号文件，该文件明确规定要在全国范围内建立“城乡居保”制度。河南省结合自己的实际情况对比该意见提出的11个方面的新要求出台了豫发84号。紧随其后，河南省98个县(市、区)均出台了具体实施办法，城乡居民基本养老保险制度由部分试点开始向覆盖全民转变。河南省结合其他省份和自身的工作经验，剖析现有社会保障体系存在问题，进一步完善城乡居民基本养老保险制度，体现政府的责任感和对民生问题的重视及关注。从2011年河南省开始试点工作到现在，城乡居民基本养老保险制度已经成为一项利民惠民的伟大工程，使居民的“老有所依”得到了充分保障。
3.2. 河南省城乡居民基本养老保险制度取得的成绩
自2009年开展新型农村养老保险试点工作以来，河南省的城乡居民养老保险制度建设已经走过了6年历程。河南省城乡居民养老保险实现了“制度从无到有、人群由窄到宽、待遇从低到高、统筹从分到合、服务从强到弱”的转变。
3.2.1. 实现了四个“率先”
一是率先将新农保和城居保两项制度合并实施。2011年，河南省以领先国家进度2年的成绩，整合新农保和城乡居保两项制度的资源，并将其合并实施，建立了统一的城乡居保制度，极大程度地推动了社会保障体系城乡一体化的建设进程。二是率先建成应用全省统一的信息化系统。河南省坚持研究政策和信息化需求同步考虑，在制度实施的同时率先建成并应用全省统一的信息系统和数据库，实现了参保人员信息提取、待遇领取资格认证、养老金标准核算、养老金发放、养老保险关系转移等业务全程网上办理。三是率先将基层平台建设纳入制度规范。河南省在全国范围内率先将基层平台建设纳入制度范围；同时，河南省人民政府明确在乡镇基层服务平台每万名参保对象配备一名专职工作人员，确保养老保险经办服务能力能够满足6000多万农民的需求。四是率先实现制度和服务对行政区域的全覆盖。河南省不断总结工作经验，积极扩大试点范围，比国家要求提前了5个月实现了制度全覆盖。
3.2.2. 做到了“四个统筹”
一是统筹当前和长远，合理制定缴费档次。河南省在按照国家要求的同时，从实际出发，经过大量调研和测算，在全省统一增设了2500、3000、4000和5000元四个缴费档次，增设后缴费档次达到了16个，有利于引导群众选择合适的档次逐步提高缴费水平，满足绝大多数人的需求。二是统筹愿望和财力，努力提高待遇标准。2009年新农保试点工作启动之初，河南省就已经将最低基础养老金在国家标准(每人每月55元)的基础上增加了5元，达到了60元。2014年，在经济下行压力比较大的形势下又在国家标准(每人每月提高15元)的基础上提高了3元，使最低基础养老金标准达到了78元，实际发放基础养老金的平均标准达到了87.5元。三是统筹入口和出口，形成责任分担和风险防范机制。河南省城乡居民养老保险制度有一个显著特色，即河南省所有参保的“入口”补贴、统一提高基础养老金标准所需的资金均由省、市两级承担；所有的县(市、区)都必修补“出口”，基础养老金补贴每人每月不低于5元，所需资金由县(市、区)承担；形成了补入口和补出口的责任分担机制。四是统筹需要和可能，探索建立丧葬补助金制度。河南省在政策安排上没有“一刀切”，而是授权县(市、区)结合当地情况确定。目前，河南省共有28个县(市、区)设立丧葬补助金制度。从制度运行情况来看，设立丧葬补助金，可以形成防冒领机制，减少群众的预期支出，减轻去世老人子女的丧葬费负担。
3.2.3. 实现了“四个不出村”
河南省是个农业大省，农村人口众多，农村地区公共服务基础薄弱，特别是偏远山区，居住分散、交通不便，群众办理业务尤其不便，为此，河南省努力将服务网络向下延伸，打通服务终端的“最后一公里”，实现了群众办事“四个不出村”。一是实现了参保登记不出村。在设立村级协办员的基础上，分新型社区、较大的村和较小的村3个类别，设立人力资源社会保障服务站。统筹劳动就业和社会保障服务，统一配备工作和服务设施，统一工作制度和值班代办要求，使群众不出村就能办理参保登记。二是实现了缴纳保费不出村。协调金融服务几乎覆盖了所有村庄，打造了“1.5公里服务圆”，使群众不出1.5公里就能办理缴费。三是实现了领取待遇不出村。河南省紧紧围绕着“发一张，用一张，用好一张”的目标，通过发行应用社会保障“一卡通”，使群众可以直接持卡在村里的金融业务终端领取待遇或者购买日常用品。四是实现了查询权益不出村。河南省参保群众如需查询权益信息，可前往村里的人力资源社会保障服务站，利用电脑数据进行查询，这种不出村查询信息和办理业务的方式为参保群众提供了便利。
4. 河南省城乡居民基本养老保险制度现存问题及原因分析
4.1. 财政投入力度不够
城乡居民基本养老保险保的缴费群体大部分是农民和城镇非就业人员，虽然他们具有较高的参保积极性，但是由于本身无可靠的经济来源，日常收入只够维持基本生活，所以没有能力选择较高的缴费档次。另外，集体补助作用没有得到充分体现，因为村集体组织和社区主要依靠国家财政拨款，并没有多余的资金对参保人员进行补助，对提高城乡居民的基础养老金发挥的作用太小，可以说是微乎其微。同时，就目前来看，政府的投入只是资金方面，这远远不能满足现实的需要。尤其是在硬件设施建设、经办机构服务能力和政策推行等投入的缺失是河南省乃至全国养老保险存在诸多问题的原因。
4.2. 居民参保积极性不高
一部分参保居民存在受教育程度较低、盲目跟风、对政策理解和判断不足等情况，导致参保率有待提高、个人选择较低缴费档次等现象。一些居民过于注重眼前利益，缺乏长远的眼光，对制度缺乏正确的认识和了解，最后只是盲从，选择不缴或者最低的缴费档次。同时，因为担心今后政策发生变化，一些群众还存在观望思想，同时也因为政策本身吸引力不足，致使部分群众在心理上拒绝参保。河南省是个人口大省，外出务工人员较多，而城乡居民基本养老保险制度在不同地区间的转移续接又存在一定制度上的衔接问题，这不仅制约了人口的流动，而且进一步导致了群众的参保积极性不高或者选择较低的缴费档次。由于缴费时间跨度大、个人账户养老保险基金的保值增值存在风险，政府宣传不到位，也导致了中青年群体参保缴费信心不足、积极性不高。
4.3. 管理体制不顺
管理体制是城乡居民基本养老保险保制度建设的重要制约因素，通畅的管理体制决定着城乡居民基本养老保险制度的运行方式与发展方向。在我国，尽管地方政府依据国务院统一发布的《意见》开展城乡居民基本养老保险建设，但是受限于地区的经济发展程度及教育资源等诸多因素的影响，各省市在社保机构建设以及人才储备等多个方面存在较大差异。
由于我国城乡居民基本养老保险制度建设开展时间较短，管理体制尚不成熟，专业人才的培养速度无法满足实际建设的需要。尤其是像河南省这样不发达的省份表现尤为突出，人才队伍及配套的设施都严重不足，即使有政策上的优惠也无法吸引到人才，城乡居民基本养老保险制度的管理服务水平也一直没有提升上去，很多政策无法在基层地区得到落实发展。同时，由于管理体制的不健全，政府部门既是制度的建立者与执行者，又是制度运行的监督者。政府手中掌握着绝对的权力，必然会造成权力的滥用甚至贪污腐败等问题的出现，就会制约城乡居民基本养老保险制度的发展。
此外，经济发达地区由于自身所具有的经济优势，有能力并且有条件配备完善的基础设施和组建充沛的人才队伍，城乡居民基本养老保险制度的发展也得到了保障。而那些经济欠发达地区则恰恰相反，经办机构欠缺、人才储备不足、配套设施缺乏，严重阻碍了制度的健康运行。河南省内地区经济发展不平衡，管理体制建设尚有欠缺，再加上人口众多且以农业为主的省情，为城乡居民基本养老保险制度运行增添困难。河南省城乡居民基本养老保险的业务办理需要经过复杂的流程。由区县(部分地区由市)至乡镇再到村级，业务办理效率低下，特别是在一些偏远的地区并没有基层社保经办机构，参保人员业务的办理只能去乡镇或者区县级单位办理，因此又增加了乡镇或区县经办机构的工作负担，必然会影响到工作的效率。
4.4. 基金运营效率较低
基金运营和管理是城乡居民基本养老保险制度实施过程中十分重要的一项举措，并且也是最具有挑战的一项。能否有效地实现基金运营的保值增值不仅取决于资金的有效投入，更需要从整体上提高河南省基金运营模式的统筹层次。首先，河南省现行的基金投资渠道有限，还没有完全对金融市场开放，在基金的运营管理模式上还比较僵化，导致养老基金的保值增值得不到保证，也不能妥善的解决养老基金沉淀的问题。就目前来看，河南省对于基金的管理办法只是存入银行和购买国债，这种方法虽然降低了养老金经营的风险，但是回报率太低，无法达到基金保值增值的目标，甚至会有贬值的风险。其次，实现养老基金的保值增值，基金运营的监督机制也很重要。河南省城乡居民养老保险制度普遍采用县(区)为单位的经办机构，这种统筹模式有两方面弊端，一方面养老保险基金多在县(区)范围内流转，由于河南省各地区经济发展水平不同，会造成城乡居民养老保险经办能力较弱和投资渠道单一；另一方面，市与市，县与县的监管机构相对独立，再加上县(区)级经办机构基金运营管理能力本身较弱。不可避免的就会出现跨区域的城乡居民养老保险信息难以及时共享，配合不默契，再加上缺少相关法律法规的监督，容易出现监管不力的情况。
5. 改善河南省城乡居民基本养老保险制度的建议
5.1. 提升基金增值保值能力
随着银行利率的降低，我国养老金运营收益想要通过这一途径提高具有一定难度，因此走多元化道路是解决我国基金保值增值难的唯一办法。针对这一现象，虽然收益与风险成正比，但是可以选择逐渐减少在银行中储存的养老金，用来向省内国有大型建设项目进行投资，这一来既可使在建项目有了资金保障，又能为养老金的增值提供途径。况且，现在养老金是有结余的，依据经验看，虽然老年人口数量持续增长，但是短时间之内不会将结余资金全部用完，针对这部分资金，可将其投资到收益较好的大型私营企业，省内或者省外知名度较高的企业，收益高的并不少，政府对这些企业可以进行必要的政策倾斜，将其向农村地区引导，在这些企业中选择几个，将结余的资金合理、高效的投放出去[8]。同时，也可以合理计算出所需资金的多少，将余额部分中的一些用于购买国债与股票，以提高保值能力。
5.2. 提高城乡居保的统筹层次
鉴于城乡居民基本养老保险制度实行县级统筹，但县级统筹却存在着制度不公平、基金安全难保证、阻碍劳动力合理流动、基金保险增值难等诸多问题，因此，必须提高城乡居民基本养老保险制度的统筹层次，由县级统筹上升为省级统筹，实现各地区之间的互联互通，协调地区之间的财政分担和利益关系，实现制度的有效衔接。城乡居民基本养老保险制度的省级统筹，主要包括以下五个方面的内容：全省统一的养老保险制度和有关政策、全省统一的养老金计发办法、全省统一的基金预算管理制度、全省统一管理养老保险基金、全省统一养老保险经办业务流程和信息系统[9]。另外，省级统筹还要明确市、县(区)各级政府责任，在公开、兼顾效率和公平的原则下又能充分调动基层地方政府的积极性，共同推动“城乡居保”持续协调发展。
5.3. 提高养老金的待遇水平
5.3.1. 加大财政投入力度
根据国际劳工组织的规定，如果人们想要在年老时满足自己的生活需求，养老金的替代率必须高于50%。据测算，虽然农村地区的消费水平较低，养老金的替代率也应该保持在55%左右，而当前，即使在我国选择最高的缴费档次，养老金的替代率也不会超过30%，所以中央政府应该继续提高对基础养老金的补贴力度，提升保障水平。此外，地方政府也应该发挥自己的职能，进行一些财政的倾斜，努力使养老金的替代率达到农村地区最低生活水平的60%以上。
政府补贴由中央政府补贴和地方政府补贴组成，随着中央政府财政收入的不断增加，中央政府补助不存在问题。但是对于地方财政仍处于“吃财政饭”状态的河南省来说存在较大的困难，解决这一问题根本的办法就是增加地方财政的收入，提高河南省的经济实力。因此，要通过多渠道、多方面来提高政府的收入。首先，从国家层面来说，最直接的办法就是增加财政补助，间接的办法就是加大对河南地区的扶持和投资，进行一些政策上的优惠和支持。其次就是河南省应该发展自己的特色产业，例如乡村发展自己的养殖业、种植业和旅游业，城市跟随时代的脚步发展互联网产业和金融产业，吸引外资对城市进行投资。此外，地方政府也可以向地方一些稳定发展的、有保障的企业进行投资，这样可以保证政府获得稳定、持续的财政收入[10]。
5.3.2. 提高居民的收入水平
参保人员的缴费档次和居民的收入水平息息相关，收入水平的提高可以提升居民的缴费能力和缴费档次。因此，应该采取措施提高居民的收入水平，既可以提升居民的参保积极性又可以体现社会保障制度的公平和正义。当前，国家鼓励支持农村居民创业创新，对此，河南省应积极规划本地区的产业发展方向，对于城乡居民在技术、知识和创业平台等方面的短板，向创业者提供专业的技术支持和市场需求信息，给予创业者一些政策上的优惠，鼓励农民由创业向产业转变，实现收入的可持续增长，各地区应该根据自身情况，发展特色产业，走适合自身发展的致富道路[11]。同时，加快推动小城镇建设，实现土地流转，发展现代农业合作社，增加集体收入和居民收入。
5.4. 健全相关法律保障
5.4.1. 加强相关立法
我国城乡居民基本养老保险制度并不是一开始就有法律作为支撑，《宪法》作为根本法，为社会保障制度和社会养老制度的建设和发展提供了最根本的法律支持。但是目前我国的社会保障制度立法和城乡基本养老保险立法上普遍存在立法层次不高的问题，我国截至现在一共出台了三个和养老保险相关的法律，《社会保险法》和《城乡养老保险制度衔接暂行办法》都是由国务院出台的专门针对养老保险的行政法规，目前立法层次最高的是由人大常委制定颁布的《基本养老保险基金投资管理办法》。虽然国务院出台的养老保险的政策同样具有法律的效力，包括“新农保”“城居保”和“城乡居保”等制度文本，但是从整体上看，立法层次都不够高，大多是以“意见”和“办法”的形式存在，立法层次太低。因此，需要出台更加规范细化的法律法典[12]。
5.4.2. 完善法律体系
我国《社会保险法》存在过于迁就现实，维持着城乡“分割”的问题、不具体也不规范，覆盖面太窄，并没有针对具体的情况提出具体的办法，《社会保险法》更多是框架性、原则性的规定，需要健全和完善养老保险制度法律体系，以确保制度的可持续性发展。因此，国务院和人力资源社会保障部应当推动健全和完善城乡居民社会养老保险制度的立法，对现存的《社会保险法》《基本养老保险基金投资管理办法》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》等进行修改完善，立法层次应该由国务院上升到人大，人大针对“城乡居保”制度制定专门的法律，健全社会养老保险法律体系。同时，河南省应该根据自身的情况，针对性地发布一些政策性文件或者部门规章。