1. 引言
环境问题是当今世界面临的共同挑战，也是我国社会主义现代化建设的重要内容。我国《宪法》第九条规定：“自然资源属于国家所有，即属于全民所有。”第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第一条规定：“为了保护和改善人民生活环境，防治环境污染和生态破坏，促进人与自然和谐发展，制定本法。”可见，我国对于环境保护的重要性有着明确的法律规定和政策导向。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第一条的规定，环境公益诉讼分为两种类型：一是针对已经发生的危害社会公共利益的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼；二是针对可能对社会公共利益造成重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起的诉讼。前者称为救济性环境民事公益诉讼，后者称为预防性环境民事公益诉讼。
预防性环境民事公益诉讼是我国环境保护法律制度的一大创新，它以预防原则为指导，旨在制止可能对社会公共利益造成重大风险的污染环境、破坏生态的行为，从而实现对环境公共利益的保护。预防性环境民事公益诉讼的核心要素是具有重大风险，重大风险是指对环境可能造成损害危险的一系列行为及行为可能带来的损害后果，其本质为生态环境风险，受案范围为具有损害社会公共利益重大风险的污染环境和破坏生态的行为。对“重大风险”认定标准进行界定的前提是要区分不同类型的环境风险，基于保护对象的不同，有学者把环境风险类型化为人体健康风险和生态环境风险[1]。由于重大风险是由人类活动引起的，因此本文主要讨论生态环境风险。然而，目前我国对于“重大风险”的认定缺乏明确的标准，导致司法实践中存在诸多困难和争议。如何认定“重大风险”，是预防性环境民事公益诉讼制度的核心问题，也是本文的主要研究内容。
本文从实证案例分析入手，以我国近年来典型的预防性环境民事公益诉讼案例为参考，对司法实践中“重大风险”认定的不足之处进行分析，从环境污染和生态破坏两个角度探讨了“重大风险”的认定标准，最后融入大数据技术，提出了完善预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认定路径，以期为我国环境保护法律制度的发展提供参考。
2. 我国预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的实证检视
自《环境民事公益诉讼解释》出台以来，预防性环境公益诉讼开始进入公众视野，但是由于存在法律规范不完善、配套制度不健全等问题，目前环境司法实践中预防性民事公益诉讼案件数量极少，加之预防性环境民事公益诉讼的法律规范仅为原则性规定，地方法院适用法律时困难重重，法院裁判对于“重大风险”的判断没有明确的法律标准(见表1)。
Table 1. Typical cases of preventive environmental civil public interest litigation
表1. 预防性环境民事公益诉讼典型案例
案件 |
法院裁判要旨 |
结果 |
重大风险认定 |
云南绿孔雀栖息地保护案1 |
法院生效裁判认为“重大风险”是指对环境可能造成重大损害危险的一系列行为。本案中，自然之友研究所已举证证明戛洒江一级水电站如果继续建设，则案涉工程淹没区势必导致国家一级保护动物绿孔雀的栖息地及国家一级保护植物陈氏苏铁等生物生境可能面临重大风险。此外，从损害后果的严重性来看，戛洒江一级水电站下游淹没区动植物种类丰富，生物多样性价值及遗传资源价值可观，若水电站继续建设所产生的损害将是可以直观估计预测且不可逆转的。 |
法院支持原告诉求 |
法院从生物面临的重大风险的可能性和损害后果的严重性两方面进行评估判断。 |
五小叶槭案2 |
法院审理认为，鉴于五小叶槭在生物多样性红色名录中的等级及案涉牙根梯级电站建成后可能存在对案涉地五小叶槭原生存环境造成破坏、影响其生存的潜在风险，从而可能损害社会公共利益。绿发会作为符合条件的社会组织在牙根梯级电站建设可能存在损害环境公共利益重大风险的情况下，提出“依法判令被告立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏珍贵濒危野生植物五小叶槭的生存”的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。 |
法院部分支持原告诉求 |
法院从生物生存环境造成破坏、影响其生存的潜在风险，从而可能损害社会公共利益的方面进行总体性评估。 |
中石油云 南炼油案3 |
原告认为被告未批先建行为和新增迟延焦化技术均会给大气、固体废物污染防治和人体健康安全造成显著的现实风险，但被告案涉项目环评文件后续又被批准，一审法院云南省昆明市中级人民法院认为重大风险标准不明，因此作出不予受理裁定；终审法院云南省高院也认为现有证据材料不能说明被告的行为有损害社会公共利益的重大风险，因此驳回上诉，维持原审裁定。 |
不予受理，诉讼终结 |
无明确判断标准 |
“五小叶槭案”是全国首例濒危植物预防性公益诉讼，“云南绿孔雀栖息地保护案”是中国首例濒危野生动物保护预防性公益诉讼，两个案件针对的是生态环境破坏问题，“中石油云南炼油案”是全国首例针对大型在建工程的预防性公益诉讼，针对环境污染问题。三起典型案件标志着我国生态环境保护领域预防性司法的兴起和发展，于诉讼实践和理论研究均具有重要意义。从表1可以看出，当下预防性环境公益诉讼的主要争议焦点是被告的行为是否构成《环境民事公益诉讼解释》所规定的具有“重大风险”的行为，但纵观以上三个案例，都没有关于司法机关对所涉案件的环境风险进行实地调查的描述，也未直接展示其是否具有“重大风险”的详细推论过程，一定程度上反映出“重大风险”认定过程的规范性缺失。目前已有许多学者对“重大风险”的司法认定进行研究，主要体现在“重大风险”的认定标准和认定程序，对预防性环境公益诉讼的制度建构提供了有益支撑，值得立法机关和司法机关认真对待。
3. 我国预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的适用困境
3.1. 对“重大风险”认定标准不明
《环境民事公益诉讼解释》第一条虽然规定了可以对“具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼”，但是并未具体规定“重大风险”的内涵和外延、具体的认定标准等涉及实务操作层面的具体事项。
第一，对于“重大风险”的内涵不明。“重大风险”的内涵是指用于判断何种状态可被界定为“重大风险”的标尺[2]。在云南炼油案一案中，原告认为被告的建设行为会给大气、固体废物污染防治和人体健康安全造成显著的现实风险，认为人身和环境本身均为“重大风险”的基础对象，而在绿孔雀栖息地保护案和五小叶槭案认为针对濒危野生动植物的威胁为“重大风险”。由于内涵不明确，从而造成司法实践中对“重大风险”的识别困境。
第二，对于“重大风险”认定主体不明。有典型案例将行政机关对环境影响评价报告的批复作为重要认定依据，“重大风险”的认定依赖行政机关。在云南炼油案一案中，原告提交多项证据材料来证明“重大风险”的存在，但法院认为原告要求全面停止案涉项目建设的环境影响评价报告已经取得国家环境保护主管部门的批复同意，不能说明被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险，此案潜在地将行政机关作为“重大风险”决定性认定主体。但是在绿孔雀栖息地保护案和五小叶槭案中，被诉行为不具有行政违法性并没有成为阻拒法院受理的原因，因此存在着“重大风险”的认定主体混乱。
第三，对于“重大风险”的程度标准模糊。环境风险具有不确定性、潜伏性和隐性等特征[3]，环境民事公益诉讼中的“重大风险”面向的是更多的不确定性，而我国现有的环境立法及相关司法解释，对潜在环境损害程度的认定缺乏统一明确的标准和指引规则，而环境污染和生态破坏本身就是两种不同的概念，判断标准也不一样，因此实践中对于达到何种风险程度才不被社会所接受很难衡量和判断，只能由法官行使自由裁量权对相关问题作出判断。在绿孔雀栖息地保护案中，法院从生物面临的重大风险的可能性和损害后果的严重性两方面进行评估判断，但也未说明可能性和严重性分别达到了何种程度而认定被告的行为存在了重大风险。
3.2. 对于行为和环境风险之间的因果关系认定模糊
与一般的民事侵权的因果关系认定不同，预防性环境民事公益诉讼突破了“无损害即无救济”的诉讼救济理念，是在尚未造成实际损害的情况下提起诉讼，贯彻了环境保护法的预防原则。由于环境风险的不确定性、人类认知的有限性、科技的局限性等因素[3]，人们无法根据一般的经验法则准确地认知风险，也很难证明行为与环境风险之前存在必然的因果联系。例如在绿孔雀栖息地保护案中，原告在庭审过程中提供了大量的证据证明水电站的建设会破坏绿孔雀的生存空间，但被告认为水电站即将淹没的区域并不是绿孔雀的主要栖息地，因此认为水电站的建设和破坏绿孔雀的栖息地之间不存在因果关系。
3.3. 对“重大风险”认定专业性不足
“重大风险”的认定需要对科学技术和专业知识进行综合运用，涉及对环境重大风险的范围和程度进行评估，需要司法的综合判断。企业、行政机关、司法机关对于“重大风险”的判断往往具有不同的视角，而法院作为风险认定的主体，需要综合各方面的因素，这对于专擅法律知识的法官来说，环保专业知识和技能无疑是缺乏的。目前，我国环境公益诉讼仍然存在“鉴定难、鉴定贵”的问题，鉴定机构在鉴定技术、设备等方面都存在较大差距，导致对环境诉讼中“重大风险”的认定专业性不足[4]。在五小叶槭案中，虽然原被告都搜集了大量的看似专业的学术研究以及相关新闻报道来证明各自的观点，但仍然缺乏充分的科学定论，因此法院也很难认定被告的雅砻江水电梯级开发计划存在“重大风险”。在绿孔雀栖息地保护案庭审过程中，双方各执己见，均对对方的专家意见产生质疑，法院也未指定专家或鉴定机构进行中立的认定，缺乏全面客观的评估。
4. 完善预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认定路径
4.1. 明确“重大风险”的认定标准
4.1.1. 厘清“重大风险”的内涵
从世界环境法的发展进程来看，世界各国的环境法要么把保障民众健康作为唯一的追求目标(即目标一元论)，要么在满足保障民众健康的基础上实现经济社会的发展(即目标二元论) [5]。不管是何种目标轮，首先都强调了保障民众健康。但在预防性环境民事公益诉讼中，存在着对“重大风险”的单一基础对象(仅指环境本身)和双重基础对象(包括环境本身和人身财产权益)之争[6]。“重大风险”的基础对象，本质上即为对预防性环境民事公益诉讼救济客体“环境公共利益”的理解。本文探讨的生态环境风险无论是环境污染抑或是生态破坏，两者首先直接产生“对环境的损害”不可否认，之后可能会产生“对人的损害”，但此之间存在一个时间差，由于预防性环境公益诉讼重在预防，在实际损害产生之前通过提起诉讼的方式防止损害的产生，因此如果过度延长环境风险的描述，不但会增加举证上的困难，也不利于“重大风险”内涵的确定。故对“重大风险”的认定应当仅从环境本身考虑。
4.1.2. 矫正“重大风险”的认定主体
首先，“重大风险”是在司法解释中提出，是否构成“重大风险”属于司法认定范畴，审判机关对“重大风险”的认定并不是直接对期中的科学事项进行判断，而是依据科学证据，通过审查证据的合法性、真实性、关联性以及证明力等做出法律上的判断。而审判权由法院独立行使，故法院是当然的决定性认定主体[6]。但对“重大风险”的认定涉及环境科学、经济学等多种学科领域，相较于司法系统专擅于法律知识，环境保护行政机关和环保专家具有专业技术优势，因此，法院需要借助外部力量即行政机关和专家进行辅助认定。值得注意的是，在专家辅助认定过程中，可能会面临一定的主观倾向风险从而影响司法公正，因此需要法官谨慎行使自由裁量权，保证司法公正。
4.1.3. 明晰因果关系及举证责任
《中华人民共和国民法典》在法律层面规定了污染环境及破坏生态案件适用举证责任倒置规则，但是在预防性环境民事公益诉讼中“一刀切”地适用举证责任倒置规则不能体现其独有价值。在环境公益诉讼中，起诉主体一般为法律规定的机关和有关组织，具备丰富的专业知识和技能，相较于被告企业，其更具收集证据、分析证据的能力。因果关系推定规则更能平衡该诉讼中原被告双方的举证责任，原告“需要负担一定程度的因果关系证明责任，只不过此时证明其因果关系只需达到低度盖然性标准即可”[7]，被告则要以达到高度盖然性的标准来反证因果关系不存在，否则将要承担相应责任。
行为与环境风险的因果关系判断除了需要遵循因果关系推定规则和举证责任倒置规则外，法官还应当适当引入价值判断[3]。预防性诉讼不同于一般侵权损害救济诉讼，环境风险极具不确定性和复杂性，如果仅进行事实判断而忽略价值判断，司法裁判将变成一场科学辩论[8]。法官在司法裁判中，在面对“可能引发灾难性后果的风险和其他可能引发严重的和不可恢复损害的风险”[9]时，既要平衡环境可持续与经济发展可持续，也要兼顾法律的稳定性和可预测性，充分考虑社会公共利益。
4.2. 从环境污染和生态破坏两个角度明确“重大风险”的认定标准
4.2.1. 环境污染风险和生态破坏风险的概念及特征
环境污染风险和生态破坏风险是两种不同类型的环境风险，它们在概念和特征上有所差异。环境污染风险是指由于人为的污染物排放或者自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或者放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，造成或者可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全的一种不利事件的可能性和严重性。生态破坏风险是指由于人为因素或者自然因素，导致生态系统的结构、功能、服务和价值发生变化，造成生态系统的退化、丧失或不可恢复性损害的一种不利事件的可能性和严重性。
这两种环境风险的主要区别在于，环境污染风险的主要对象是环境介质，即大气、水体、土壤等，主要影响是污染物或者放射性物质等有毒有害物质对环境介质和生物造成的不利影响，包括对环境功能、服务和价值的损失，以及对人类生命、健康和财产的损害；而生态破坏风险的主要对象是生态系统，即由相互作用的生物群落和非生物环境组成的动态整体，主要影响是生态系统的退化、丧失或不可恢复性损害，即生态系统的结构、功能、服务和价值发生变化，导致生态系统的稳定性、复原力、多样性和生产力等方面的下降，以及对人类福祉和社会发展的影响。
相较于生态破坏，环境污染更容易监测和量化，针对环境污染人们可以使用已知技术，通过污染物排放标准、鉴定评估等判断是否存在污染行为以及可能造成环境公共利益损害的范围、程度等[10]。但是生态破坏风险更具有复杂性与不确定性，由于“破坏生态是针对环境要素组成的有机统一体的环境生态功能的破坏”[11]，结果一旦发生事后补救的难度大、历时长、效果不理想甚至收效甚微，给环境公共利益可能造成的损失也难以确定和量化。
4.2.2. 环境污染“重大风险”之认定路径
首先，完善环境质量标准，保障公众健康。环境质量标准，是指以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，对环境中各类有害物质(或因素)在一定时间和空间内的容许含量所作的规定[12]。是人类生存和可持续发展的基本要求，超过环境质量标准就可能对公众健康造成损害。环境质量标准不仅是技术规范，也具有一定的法律属性，在实践中用于相关法律法规的援引以及司法行政机关的分析采纳。我国目前的环境质量标准主要包括水质量标准、大气质量标准、土壤质量标准、声环境质量标准等，也在不同的功能区制定了不同的标准，都只规定了一些主要污染物。从科学性的维度来说，随着科学技术的发展以及全球变暖等问题，环境问题变幻莫测，污染物种类也层出不穷，环境质量标准也应当定期调整，作出精确评估，使环境质量标准的设定更符合科学依据。但由于在预防性诉讼中，环境污染并未造成实质损害，很难根据现有环境质量标准进行判断将来行为是否会超过标准线而构成“重大风险”。笔者认为，环境保护工作的很大一个目标就是保障公众健康，应当在环境质量标准设计中融入公众参与，增强公众对于环境问题的接受性，从而增强环境质量标准的民主性。
其次，完善环境基准研究。环境基准是制定环境质量标准的基础，我国在环境基准研究方面起步较晚，尚且存在一些问题。第一，我国的环境基准没有根据不同区域不同功能区不同的差异因地制宜进行设定，一刀切地采用了全国统一标准，导致保护不平衡。第二，我国的环境基准没有很好地与我国具体实际相结合，很多数据都依据国外研究成果[8]。因此，需要从我国具体国情出发，在不同区域强化环境基准研究，从而为制定环境质量标准提供更加客观、科学的依据，更有助于实践中环境污染风险的认定。
4.2.3. 生态破坏“重大风险”之认定路径
首先，将生态保护红线区作为认定“重大风险”的依据。2017年《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《意见》)明确生态保护红线的范围包括两类区域：第一类是水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能重要区域；第二类是水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。目前，我国的生态保护红线划定工作基本完成，基本建立了生态保护红线制度，国土生态空间得到有效保护，但还需进一步优化。生态保护红线包括最低安全需求限度、最低可恢复限度、最低可容忍限度三个方面[13]。根据三个最低限度要求，生态保护红线区域内应当严令禁止各类开发活动，强化执法监督。红线边界也应当严格管控，通过全国土地调查、地理国情普查等方式明确地块边界，优化生态保护红线。在边界地块，也要实行严格的管理和评估，加强生态保护，降低人类活动强度，减小生态压力。在绿孔雀栖息地保护案中，原告自然之友申请法院向环境保护部调取《云南省生态保护红线划定方案》，以确认淹没区域的绿孔雀和苏铁等国家保护动植物的栖息地及生境是否划入到云南省生态保护红线范围内[4]。如果有相关文件能够证明某一开发建设行为部分或全部处于生态保护红线范围内，或者处于生态保护边界将会对生态保护红线区域产生较大影响，则能为“重大风险”的认定提供可靠的参考。
其次，及时更新国家重点保护野生动植物名录。2022年新修订的《野生动物保护法》第10条规定，对于规定的名录应当每五年组织科学论证评估并及时调整。然我国的《国家重点保护野生动物名录》(以下简称《动物名录》)自1989年正式出台以来，经过了五次调整，但是长久以来没有进行过全面、系统的更新。我国的《国家重点保护野生植物名录》(以下简称《植物名录》)自1999年第一批发布之后，一直到2021年才更新调整。随着环境的急剧变化，长时间不进行科学的调查平时，一些新出现的濒危物种就未能被及时收录，这给相关保护工作的落实带来了一定的制约。我国在《动物名录》和《植物名录》中分别规定了一级和二级保护对象，在对不同保护级别的动植物可能造成损害时，认定风险的标准程度应有所差别。总之，相关行政主管部门应依法根据评估状况，及时更新、调整国家重点保护野生动植物名录，从而使得“重大风险”的认定更科学、更具时效性。
4.3. 完善重大风险认定的保障制度
4.3.1. 改进专家参与机制
由于环境风险本身极具不确定性和复杂性，需要依赖专业可靠的科学数据和严谨的逻辑说理，因此在预防性环境民事公益诉讼中离不开环境专家学者的解释说明。但由于专家自身能力的局限性差异以及无法避免的对利益的追求，使得其对“重大风险”的认定存在一定的偏向性。因此在鼓励专家学者参与重大风险认定的同时，需要对专家参与程序进行规制。
首先，对专家参与的资格进行严格规定。通过考核或者学术等级评估等方式来设定专家参与的标准线，保证参与专家的专业水平。其次，规范专家证人庭审参与程序，在充分尊重当事人选择专家证人自主权的基础上，法院应当适当介入以保证专家证人的客观、中立。例如，为避免专家证人违规收取财物，破坏司法公正，应当明确要求当事人与委托的专家证人订立委托合同，当事人申请专家证人出庭的费用由其自理，但是在程序上应当向法院预缴，再由法院支付给专家证人，当事人不得直接向专家证人直接支付报酬等[14]。最后，加强对环境专家参与的监督。专家应当接受公民、社会组织的监督，可以建立“重大风险”鉴定结果公式制度[15]，包括向社会公开专家资质信息、专家实地调查记录、专家意见形成过程等，在法院裁判文书中也应当写明专家意见采信与否的过程、原因以及合议庭分析后的结论等。司法行政机关也应当加大对专家认定意见的审查力度，使得认定结果更加科学、严谨。
4.3.2. 完善大数据技术在生态环境领域的应用，保障“重大风险”的认定
虽然“重大风险”的认定主体为法院，属于司法认定，但其还是要以环境风险事实为基础，首先还是得进行事实认定，此时就需要借助科学的管理手段和技术分析手段，大数据技术能够有效处理多来源、多类型、多尺度数据，在生态环境领域受到广泛关注，融入大数据技术，能为“重大风险”的识别和认定提供更为便捷、专业的条件。我国生态环境领域大数据研究也经历了近20年的发展历程，从中央到地方在生态环境数据资源整合共享、科学决策、智能监管模式、大数据平台基础建设等方面均有实践并取得初步成效，但尚存在很多需要改进的地方。在环境风险识别上，加强环境感知与监测的数据采集能力，构建生态数据分析，形成生态系统科学数据分析与公共服务平台，针对不同环境问题、环境风险与大数据建设基础，整合技术成果，形成支撑各级各类生态环境监管治理需求的解决方案[16]。
此外，在案件分析等方面也可以利用大数据技术。可以探索建立专为环境公益诉讼服务的数据公开平台。例如预防性环境民事公益诉讼类案数据库、案例典型示范平台、环境风险知识数据库等[15]。在提起预防性环境公益诉讼之前，案件当事人可以进入此类平台参考学习相关案例及知识，避免因为认知差异提起诉讼浪费司法资源。也能让法官能够深入理解诉争环境风险的具体情况，降低法官基于主观直觉策略的有限理性带来的认定风险。此外，基于预防性环境民事公益诉讼具有不确定性和复杂性等特点，相关技术部门可以建立以大数据为基础的环境风险跟踪机制，实现对环境风险的实时监测，帮助法官实时把握环境风险的变动，即时获取关键性数据，并对环境风险进行最具实效性的评估。
5. 结语
由于对预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认定尚未形成统一的认定标准，提起该诉讼也缺乏相关的参考，我国目前预防性环境民事公益诉讼数量极少。前文提及的几例典型案件为该诉讼指明了争议焦点，也为目前存在的问题提供了思路，开辟了探索路径。预防性环境民事公益诉讼“重大风险”的认定应当以环境本身作为基础对象，在合理应用因果关系推定和举证责任倒置规则的基础上，法官应当引入适当的价值判断，可以更好地平衡社会公共利益。作为风险认定的重要参考和依据，需要区分环境污染风险和生态破坏风险，完善环境质量标准和环境基准研究，优化生态保护红线，及时更新国家重点保护动植物名录，使得“重大风险”的认定更具可靠依据。另外，在风险认定过程中改进专家参与机制、融入大数据技术，可以使得“重大风险”的认定更科学、便利。
NOTES
1参见(2020)云民终824号民事判决书。
2参见(2015)甘民初字第45号民事判决书。
3参见(2017)云民终417号民事判决书。