摘要: 随着2016年美丽乡村建设在淄博市全面展开，环境卫生整治作为美丽乡村建设重要一环，各村一直极为重视。经过近几年的整治，环境卫生整治工作成效显著，乡村整体风貌焕然一新。但成绩斐然并不意味着问题已然解决，在看到成就的同时必须承认有很多村庄环境卫生整治工作中仍存在亟待解决的问题。在立足山东省淄博市S村实际，考察了该村环境卫生整治情况并了解了该村整治的主要方式后，这一系列调查研究发现经过近几年的整治，该村在环境卫生治理方面还存在整治工作开展无序、整治质量有所欠缺等问题。分析认为，问题产生的原因可作整治机制、主体、资源三个因素的归纳，并对此提出改善问题的对策，以期进一步迈进美丽乡村的建设目标。
Abstract:
With the full development of the construction of beautiful villages in Zibo City in 2016, the environmental sanitation improvement work is an important part of the construction of beautiful villages, and the villages have always attached great importance to it. After the renovation in recent years, the environmental sanitation renovation work has achieved remarkable results, and the overall appearance of the village has taken on a new look. However, great achievements do not mean that the problems have been solved. Although many provincial and municipal-level beautiful rural demonstration villages and demonstration projects have been built, while seeing these achievements, it must be acknowledged that there are still many villages with mediocre results in environmental sanitation improvement, and even some model villages are not without problems. Based on the actual situation of S Village, located in Zibo City, Shandong Province, the village’s environmental sanitation remediation has been investigated from garbage collection and disposal, wasteland utilization, toilet remediation and other aspects of comprehensive remediation, and after understanding the main methods of environmental sanitation remediation in the village, the results are as follows: A series of investigations and studies have found that after the environmental sanitation remediation in recent years, there are still problems in the village’s environmental sanitation governance, such as disorderly implementation of remediation work, lack of remediation quality, and lack of available resources. Through careful investigation and analysis, the reasons for the problem are summarized from the three factors of rectification mechanism, subject and resources, and corresponding countermeasures to improve the problem are put forward: perfecting the rectification mechanism, giving full play to the role of the rectification subject, and expanding the channels for obtaining resources, in order to move further towards the goal of building a beautiful countryside.
1. 引言
美丽乡村建设是以农业农村现代化的任务为目标，实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体要求，打造一个政治、经济、社会、文化、生态五位一体协调发展的美丽宜居乡村，推进城乡一体化，使农村居民共享建设成果。农村环境卫生整治是以政府为主导力量，发挥广大村民为主体力量，依据当地的环境卫生现状，解决农村环境卫生方面存在的各种问题，以建成美丽宜居乡村目标，逐步形成农村良好的基础设施环境、居住环境而采取的各种措施和活动。作为美丽乡村建设的重要部分，农村环境卫生整治要达到的基本要求是村容村貌整洁、基础设施完善，弥补城乡环境卫生之间的差距，满足农村居民的环境需求。
2. S村概况
S村隶属山东省淄博市，位于山东省中部内陆地区，共485户，1285人。其中常住人口436户，897人；流动人口49户，388人；60周岁以上的老年人口315人，70周岁以上的老年人口139人。该村有村干部5人，其中4人为男性，1人为女性。村庄地形以丘陵为主，全村现有耕地1512亩，村民收入主要依靠外出务工和种植苹果、樱桃等，村庄内有多个苹果、樱桃采摘园。沂河从村庄内部穿过，村庄山清水秀，景色宜人。
3. S村环境卫生整治现状
(一) 垃圾收集处理现状
垃圾治理是S村环境卫生整治的首要工作，也是改善最为显著的工作。在S村开展环境卫生整治工作以前，村庄垃圾收集处理往往采取堆积焚烧的办法，既会污染空气，招引苍蝇、蚊虫等，也影响村庄整体风貌。自实施美丽乡村建设以来，S村积极响应政府政策，努力按照沂源县“百村整治，千村示范”工程要求标准开展环境卫生整治工作，首先集中进行了生产生活垃圾专项治理工作。按照要求，S村配备了垃圾桶45个，村庄主要道路两旁每隔约50米有一个垃圾桶摆放，新建垃圾分类亭3座，配置专业清运车辆5辆，农村保洁员5人，组成专门的村庄保洁队伍，每天进行村庄垃圾清扫处理，建立起了“户集、镇运、区县处理”的垃圾收运处置体系。此外，为维护村内整洁，S村还进行了“四大堆”(柴草堆、垃圾堆、土石堆、粪堆)整治消除工作并良好完成。从2021年4月起，村庄生活垃圾收集清运率、无害化处理率均达到100%，S村生活垃圾得到有效收集处理。
(二) 厕所整治现状
由于长久延续的落后的生活方式的影响，“如厕难”问题一直是困扰农村环境卫生质量提高的难题，因此厕所改造是农村环境卫生整治的重点工程之一。整治之前S村厕所普遍为简易旱厕，既影响环境卫生，对村民的身体健康也有一定的危害。为改善村庄厕所环境，S村积极进行了厕所改造，将粪便污水进行集中收集科学处理。据调查了解，S村80%的村户配合上级政策进行了厕所改造，整个村庄厕所环境得到极大改善。
(三) 其他方面综合整治现状
除以上几个主要问题的整治外，在能源使用方面，由于能源是日常生活不可或缺的物品，再加上农村烧火做饭的传统，薪柴一直是传统农村使用较多的能源。使用薪柴作为主要生活能源，需要砍伐树木，会对森林资源造成一定的破坏，而且木柴在燃烧过程中散发黑烟对空气质量、环境卫生以及人体健康也会造成一定的危害。为此，农村环境卫生整治也提倡使用清洁能源。根据调查了解，现如今S村使用的生活能源主要有电气、煤气、薪柴，2021年村内安装了天然气管道，但暂时天然气在该村未得到推广使用。此外，S村也根据镇党委政府主要领导部署，积极行动起来发动党员群众打扫卫生，包括清理小广告、清理柴堆、清理道路上覆盖的沙石堆等。
4. 农村环境卫生整治存在的主要问题
(一) 整治工作开展无序
1) 整治工作安排不合理
整治工作有序开展是环境卫生整治工作顺利推进的一个重要特征。但笔者通过对S村环境卫生整治过程的调查发现，该村环境卫生整治工作并没有清晰准确的进展安排。该村环境卫生整治工作存在取得初步整治成效后搁置的现象，这可以看出村庄的整治工作中并未设置明确的阶段目标与长远目标，没有通过阶段性目标的实现达到量变性整治效果的工作设计，过程性步骤缺失，整治的渐进性未体现出来。
2) 整治工作重点不突出
村庄环境卫生整治工作未突出重点。从S村多项整治任务并序推进的过程可以看出，很多时候村庄的环境卫生整治工作没有考虑到任务的轻重缓急，使一些村庄急需整治的工程得不到集中力量建设，反而在一些形象性工程上耗费过多资源。再者，村干部对本村环境卫生整治工作没有进行适宜本村的灵活安排。部分村干部存在完全按照上级指令安排工作，按照一套具有各村共性的模板实施工作，照搬别村经验，整治工作的开展未结合本村特色。
(二) 整治质量有所欠缺
1) 存在建设形象工程现象
随着政府对美丽乡村建设愈加重视，村庄环境卫生整治也被纳入“乡村振兴战略实绩”考核，村庄环境卫生整治工作成为考核村干部政绩的重要指标。在政绩冲击效应的影响下，部分村干部政绩观念不端正，为谋求自身利益而忽视村集体利益，建设了一些不符合村庄实际需要的政绩工程。经调查发现，在S村存在村干部在上级领导前来检查之前临时打扫道路卫生、发动党员群众清理卫生拍照存在摆拍现象等形式主义行为。而且在环境卫生综合整治方面部分村干部过于注重外在村容村貌，将过多资金用于建设美化工程、景观墙以及过度的水泥硬化工程等。这部分建设工程，重表面而轻内在，并不是村庄环境卫生整治工作的重点，只能起到基本的观赏及视觉美化作用，无法最大程度地增进人民福祉、造福群众。S村村民对环境卫生整治过程中最担忧的问题就是整治过程过于注重面子工程，忽视村民切身关切。由此可见，在该村的环境卫生整治过程中过于重视形象工程现象是影响整治工作进展的一大阻碍。
2) 治理反弹现象明显
村庄环境卫生整治是一个长期的过程，整治时间长、任务重，当下整治工作取得的成果需要后续认真维护，才能保障整个工作依序展开。但根据当前的调查显示，S村环境卫生整治工作成果并没有得到良好的维护。49%的被调查者对村庄环境卫生整治后续维护或保持工作表示不满意或者认为该工作做得一般。通过与村民的交流以及对该村的观察可以看出，村干部并没有将村庄环境卫生整治定性为长期工作，很多时候都仅仅是在上级下达检查通知时临时整治，检查过后，村庄环境卫生状况很快又恢复如初。而且村干部对美丽乡村建设以及环境卫生整治的宣传不够，使村民未有效参与到环境卫生整治工作中，对于维护环境卫生的意识不高，暂未彻底改掉随意丢弃垃圾的习惯，使环境卫生整治出现反弹现象。
5. 农村环境卫生整治存在问题的原因分析
(一) 运行机制：设计不足，存在缺漏
1) 前期规划体系不完善
规划是环境卫生整治工作顺利实施的奠基石。当前期规划工作的不到位时，容易导致整治过程中出现的问题没有应对策略，人力、物力资源投入不足或者浪费等情况发生，这样则极易导致工作进展不顺甚至陷入停滞，影响工作效率。经过调查发现，S村环境卫生整治工作没有形成科学合理的规划体系，这严重影响了整治成效，也不符合美丽乡村建设背景下农村环境卫生整治的要求。通过与S村村干部的交流发现，该村村干部对于本村的环境卫生整治工作并没有根据本村情况设计总体安排，几乎完全听从上级安排，缺乏建设的积极性与主动性，使得村庄特色无法体现出来 [1] 。再者，村庄环境卫生整治工作缺乏明确的进度安排，对于上级部门的规划不能认真贯彻执行，整治工作难以循序推进，存在为应对上级检查突击应付工作的现象。缺乏规划或者过于简单的规划使该村的环境卫生整治工作处于一种无序状态，难以如期取得良好的整治成效。
2) 后期监管体制不健全
整治工作取得一定成效后需要健全的监管机制有效发挥作用，持续维护良好的整治效果，当前后续监管机制的不健全导致S村整治工作出现明显的治理反弹现象。当前在后续的监管工作之中，法律法规方面的保障不够完善，没有系统完善的法律规定能够完全覆盖农村环境卫生整治，针对性的法规比较缺乏，对于一些违规行为没有明确的约束与惩罚。而且，目前在监管方面，主要依靠的是外部监管，村民自我监管体系暂未建立完善，不能有效发挥作用。在外部监管发挥主要作用的情况下，依然存在监管不力的情况。监管人员、监管资金不足等导致目前监管机制难以有效发挥作用 [2] 。
(二) 整治主体：作用发挥不到位
1) 政府行为存在缺陷
首先，政策的解读存在些许偏差，上级解读政策时过于粗略，存在忽视村庄实际的情况。在整治政策执行过程中，村庄的差异性没有得到足够的重视，S村所采取的整治方案几乎是套用一个全镇通用的模板，整治过程中村庄的特色与个性被忽视。个别干部在解读政策时也存在不够重视的情况，他们完全听从上级指示，按照一个文件办事，对政策的变通执行、灵活执行情况考虑欠缺，不懂得按照村庄实际情况合理调整部分项目安排，政策执行过程中过于僵化。
其次，政府绩效观念缺乏。政府财政取之于民，应该充分合理利用，造福于民。但经在S村环境卫生整治过程中发现，投入资金之后，政府对于整治效果不理想的情况关注过少，只注重资金投入忽视产出，政府投入资金的效用无法得到有效发挥。再者，政府角色定位出现偏差。近年来政府一直在从全能型政府向服务型政府转变，但在这个过程中难免还会出现一些做得不到位的状况。经过对S村环境卫生整治状况的调查发现，很多时候政府还是更多地扮演了主导者而不是引导者的角色。在S村环境卫生整治的过程中，政府做了绝大部分工作，政府包揽了大部分资金、人力包括策略方面的工作，而没有让村民群众真正参与到整治过程中。再有，部分领导干部政绩观念不够端正。个别领导干部不考虑工作的实际进展情况，急于做出政绩，导致部分整治工程建设仓促，出现质量问题；部分领导干部村庄注重开会、注重总结，而对实际工作缺乏指导的情况。
2) 村干部队伍素质低
村干部队伍整体素质不高。很多村干部只是接受了义务教育，学历水平较低，知识储备不足，文化素养水平较低一定程度上使他们的领导能力受到局限，限制了他们在村庄环境卫生整治中作用的发挥。较低的知识素养使得他们对于村庄环境卫生整治的规划不甚明晰，以及应对整治过程中出现的问题的解决能力比较欠缺，他们的综合素质与环境卫生整治工作的要求不甚匹配，无法为村庄环境卫生整治工作提供满意的服务。根据对S村的调查发现，部分村干部思想认识不足。他们对环境卫生重视程度不够，并未将环境卫生整治看作一件利民惠民的工程，而是当作上级安排的一项任务。他们没有认识到环境卫生整治的重要意义，把环境卫生整治这个复杂又系统的长期工程，仅仅将其看作打扫卫生，建设一些景观工程等，没有真正理解美丽乡村建设背景下环境卫生整治的深刻内涵。
3) 村民积极性未调动
村民是整治的主体力量，但在S村目前的整治工作中，村民作为整治主体是缺位的。根据问卷调查的结果显示，被动参与村民达25%，听说过但从未参与的达38%，从未听说过的村民为2%。导致村民缺席整治工作的一个重要原因是村民未得到充分动员，其参与积极性没有调动起来 [3] 。村民积极性未得到有效调动的因素有以下几点：首先，上级政府以及村干部宣传不到位，他们对村民主体力量的认识不足，很多时候都只是向村民传达工作安排，忽视了对村民参与的鼓励；其次，村民主体意识缺乏，未准确认识自身角色的重要性。通过与部分村民的交流发现，部分村民受传统观念影响较深，他们依然把政府以及村干部看作领导者，而视自己为被领导者，根据这部分村民的认识，他们认为他们需要做的只是配合政府的工作，在村庄的环境卫生整治工作中充当看客。再者，如上所述，政府角色越位。政府包揽工作过多，使村民由“主角”变为“配角” [4] 。
(三) 保障资源：资源短缺，支撑困难
1) 资金投入不足及使用效率低
资金是环境卫生整治工作正常开展必不可少的外部保障。S村可用于环境卫生整治的资金不足的原因之一即来源渠道单一。S村用于环境卫生整治的资金主要来自政府保洁经费补助，但在这笔补助资金的拨付到村一级的过程中还需经过县、镇两级，而S村所在县为了调动乡镇和各村参与环境卫生整治的积极性，抽取了部分经费作为奖励资金，经过与S村村干部的交流得知，S村这几年从未获得过奖励资金。除政府补助资金外，S村用于村庄环境卫生整治的资金来源渠道还有村集体收入，该村村集体收入主要有扶贫产业项目分红、自来水费、公墓补助款等，但经济基础决定上层建筑，该村经济发展水平不高，因此每月村集体收入较少，而且这部分资金需要用于村庄日常支出，而往往支出后几乎没有剩余。在这种情况下，村庄可用于环境卫生整治工作的资金则扣除了一部分，难以支撑村庄的环境卫生整治工作而使村庄环境卫生状况难以得到改善，并由此陷入一种恶性循环之中。
加之，一般说来奖励资金与整治成效名次挂钩，从S村从未获得奖励资金可以发现，该村与其他村庄相比在环境卫生整治上成效一般甚至较差，这说明该村财政资金使用效率不高，财政资金没有得到最大程度地有效使用。资金来源渠道少、总量不足，且利用效率低下导致在整体上该村可用于环境卫生整治的资金紧缺。
2) 基层人才力量薄弱
由于农村与城市经济发展水平的差异，当前很多农村都存在人口老龄化、农村空心化、人才外流等现象。S村经济发展水平较为低下，无法留住当地的年轻人才，更难以吸引外地人才。目前，该村村干部年龄普遍在50岁以上，学历较低，思想比较陈旧，专业知识匮乏，在指导村庄环境卫生整治上能发挥的作用有限 [5] 。从全村角度来看，村民整体素质不高。在S村村民学历普遍较低，本科以上学历者仅仅达到6%，而且这部分人长期不居住在村里，无法在村庄的环境卫生整治工作中发挥作用。在这样的情况下，村庄专业规划设计人才数量较少，能够真正参与村庄环境卫生整治工作的基层人才力量极为薄弱。
6. 加强农村环境卫生整治的对策
(一) 完善整治机制
1) 设计科学完善的规划体系
科学整治，规划先行。科学完善的规划体系是农村环境卫生整治工作有序开展的指向标，要想农村环境卫生整治工作循序渐进地进行下去，必须坚持规划先行。科学合理的规划需要多方参与，汇聚各方力量与智慧 [6] 。从宏观层面来说，政府要做充分发挥顶层设计职能，做好环境卫生整治工作的整体规划设计，明确工作推进机制，制定阶段实现目标，明确权责界定，使各部门和各整治主体既各司其职又共同合作、共同治理。从大局观念出发协调各项工作安排，将村庄环境卫生整治与经济发展统筹推进，坚持以人为本的指导思想，坚持民主决策，以增进人民福祉作为规划的出发点和落脚点 [7] 。从中观层面来看，村委会领导班子成员要因地制宜，坚持创新思维，解放思想，拓展思路，结合本村实际和传统进行特色规划，要使村民代表参与到规划制定中，广泛听取本村村民意见，要进行科学规划，可以聘请专业的设计公司进行规划设计，听取专业人员和学者的建议，要始终坚持实事求是的思想路线，形成符合村庄实际的规划方案。
2) 建立长期有效的监管体制
后续严格的监管是达到长期有效的整治效果的必要保障。要建立长效运行的监管体制，完善相关法律法规为其提供明确的立法保障必不可少。要对已有法律法规的不适宜之处尽快修改，加快制定并颁布暂未出台法律法规，明确各主体职责权限 [8] ，将其责任写入法律法规，加强对整治主体行为的约束，加强执法力度，确保各整治主体依法行使职权，把各项工作落到实处，保证整治工作有法可依、执法必严、违法必究。
同时，环境卫生整治的监督工作也应到位。上级政府应制定严格的考核标准，安排检查工作应坚持定期与随机检查相结合，不提前透露督察任务，做到公正检查，要加强督察力度，使检查工作如实反映工作实际。建立有效反馈机制，发现整治过程中出现的问题，对督察结果及时反馈，将不适当的整治现象及时整改，发挥监督工作对环境卫生整治的查漏补缺的作用。村庄环境卫生整治工作要长期开展下去，整治机制要实现长效运转，必须依靠村民的自我管理、自我监督。要鼓励引导村民参与到管理监督工作中来，为监管机制培育内生动力，使S村的环境卫生整治工作逐步实现由外部监管向内部监管的转变。
(二) 聚合整治主体力量
1) 保障政府职能有效发挥
要推进美丽乡村建设背景下农村环境卫生整治的有效进行，政府作为主要社会管理者，必须优化行为方式，高效发挥职能。政府应该更明确自己的角色定位，从政府直接投资向引入市场竞争机制转变，从政府直接主导整治向使农民成为整治主体转变，改掉农村环境卫生整治过度依赖政府的缺陷，使其实现向借助社会资本参与和村民自治自发良性发展的蜕变 [9] ，使政府为农村环境卫生整治进行“掌舵而非划桨”。
2) 提升村庄干部队伍素质
在美丽乡村建设下的农村环境卫生整治工作中，村干部是核心力量、领导力量，村庄环境卫生整治需要有自己的强有力的引领者，目前农村干部队伍综合素质偏低，因此提高村干部能力是必要的 [10] 。要加强村干部能力可以对村干部进行专项培训，可以开展一些专项工作的培训会，一定程度上增加村干部的知识储备、经验积累。必须强化村干部责任意识。要加强对村干部的思想教育，提高村干部对村庄环境卫生整治工作重要性的认识，使村干部意识到自身角色的重要性，摆脱“等靠要”等消极思想的影响，真正为村庄整治工作服务。再者，要加强基层党组织建设 [11] 。要严格高质量开展基层党建活动，规范党员发展工作，吸纳更多优秀人才加入党组织，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，提升基层党组织在农村环境卫生整治工作中的政治引领作用和服务能力。
3) 动员村民主体主动参与
村民是村庄的主人，是村庄环境卫生整治工作中最重要的主体，农村环境卫生整治必须让广大村民参与其中 [12] 。提升群众参与积极性，加强宣传教育是一条有效途径。可以通过村里的一些宣传栏、广播站、分发宣传小册子等方式积极向村民宣传美丽乡村建设下环境卫生整治工作。要增强创新意识，宣传工作也要做到与时俱进 [13] 。除了这些传统的宣传方式外，还可以通过微信公众号、抖音平台等新兴网络传播平台和媒介丰富宣传方式，使村民在娱乐的同时更生动更充分了解环境卫生整治的科学内涵，宣扬其可为村民带来的福利，使村民意识到其重要意义，自发地参与到整治工作中来。其次，村干部可以组织群众代表参观邻村或者一些有代表性的村庄的环境卫生整治示范工程，通过让村民亲身参与感受到整治成效，以激励村民投身到本村环境卫生整治工作中去。
(三) 拓展资源获取渠道
1) 优化资金保障功能
为保证农村环境卫生整治工作有效开展下去，政府应该为其提供充分的资金保障，并做好财政资源的合理分配 [14] 。政府应为一些村庄专项特色项目以及重难点项目提供特别资金扶持，使村庄环境卫生整治的一些特色项目可以顺利建设，整治过程中减少资金方面的阻碍，可以更顺利解决攻克整治过程中的难关。其次，政府需要提高对资金使用效率的重视度，更多关注资金使用成效。政府应完善整治惩戒机制，既要有对优秀项目、示范村的奖补，也应对整治成效较差的村庄进行批评处罚，发挥对村庄环境卫生整治工作的鼓励与督促作用 [15] 。此外，拓展资金融资渠道也是获取更多整治资金的有效方式。要发挥市场机制作用，吸引企业投资，鼓励社会资本参与，动员各种社会组织为美丽乡村建设下农村环境卫生整治提供支持，要争取吸引外来资金，实现融资渠道多元化。
2) 培育乡村整治力量
人才缺乏是美丽乡村建设背景下农村环境卫生整治工作的一大短板，村庄环境卫生整治工作要想做到整治有效必须培养乡土人才，凝聚乡村治理力量，弥补这一人才缺口。乡村留不住人才归根到底是因为乡村经济薄弱，基础设施建设落后，要破解这一难题，必须始终把发展摆在各项工作的第一位置，缩小城乡差距，通过经济发展从根本上吸引人才。要推进农村公共服务设施建设，使教育资源适当向农村落后地区倾斜，加大对教育以及各种培训工作的投入力度，促进农村教育水平提高，促进农村居民文化素养提高。健全乡村人才培养锻炼机制。加大对大学生村官工作等战略工程建设，培养更多乡村建设骨干人才，为美丽乡村建设背景下的农村环境卫生整治工作持续供给人才。