1. 引言
与发达国家市场经济条件下私营企业占主导、国企为辅的“局部修补或治理优化”不同，中国的国有企业，是在计划经济和公有制为绝对主体、市场和私人资本缺失的初始条件下起步的。因此，国有企业在实践中遭遇了众多挑战，包括定义不明、法人结构不健全、条文分散、党组织领导地位模糊、脆弱的监督机制等，这些都是我国国有企业治理过程中的“中国问题”，没有既成的外国经验可以直接套用。而在全球化经济视角下，以《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 (CPTPP)为首的许多协议开始逐步引入针对国企的特定章节，更引发了中国学术界对国企的批判性讨论，一些市场经济的支持者，更是提出通过“私有化”或遵循“竞争中立”的国际规则来改革国企 [1] 。
但是，这些方案却忽视了国企在政治经济中的独特地位和全民所有权的背景。国有企业是共和国的“长子”，是政府职能的延伸，是中国共产党执政的重要经济基础和政治基础，是我国经济的稳定器和“顶梁柱”。因此，规模庞大的国企改革，不仅事关国家命脉，而且与每一个人的切身利益息息相关，就其难度、力度和深度而言，完全是一场国家治理革命和社会经济革命。
2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过了新修订的《中华人民共和国公司法》，并自2024年7月1日起正式施行。新法的制定突出了我国始终以“完善中国特色现代企业制度”为立法宗旨，致力于打造具有全球竞争力的国有企业，这标志着我国在法治建设和国有企业改革方面迈出了坚实的步伐。
立良法促善治，新《公司法》是中国特色现代企业制度的一大飞跃，尤其是在国有企业规范体系的构建方面，新增“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，充分展现了我国公司治理法律制度的独特优势。专章深入总结和巩固了国有企业治理改革成果，提出了一系列适应新时代的“中国方案”，涵盖党组织介入国企治理、审计委员会制度、内控合规制度等多项重要制度安排，旨在为国有企业治理提供全面而深入的指导和支持，这对完善现代企业制度，健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构意义深远而重大。
2. 新一轮《公司法》修订概要
公司法作为商法中的头部法，同时又是民法中的特别法，其修订是发展中国特色社会主义市场经济的内在要求，也是深化国有企业改革、完善中国特色现代企业制度的迫切需要 [2] 。因此，自1993年起，公司法已经历经了多次修改，而本次修改可谓是幅度最大的一次。
本次修订呈现出三个显著特点：历时长、内容多、变动大。从修订时间来看，本轮修订自2019年启动，2021年12月全国人大常委会关于公司法修订草案的说明对公司法修改的必要性、起草工作把握的原则、修订草案第一次审议稿的主要内容作了详尽的介绍。2022年12月全国人大常委会进行第二次审议，2023年8月进行第三次审议，2023年12月进行第四次审议，经过社会公众、专家学者、有关部门等多主体多渠道对公司法修改提出意见建议，历时四年、四经审议，最终以总条文数266条的正式文本公布。修订内容包括国有企业中党的领导、国家出资公司特别规定、控股股东和实际控制人及董监高的责任、公司社会责任在内的等七大方面。从实质新增修改与涉及的法律条款的范围来看，本次修订可谓是对《公司法》进行的一次大修大改，是全面性和系统性的调整。
自立法工作启动以来，社会各界都对本次《公司法》修订致以热切的关注，十分重视、期待本次立法工作的成果。从研究会举行的论坛到高校举行的专题讲座，从全国人大的立法评估会到社会各界的反映及评价，可以说本次《公司法》修订工作得到了各方充分的肯定，而新设的第七章“国家出资公司组织机构的特别规定”，则是成功的呼应了法治中国建设的诸多层面要求，以优化营商环境、激发市场活力、完善中国特色现代企业制度的关键一招。
3. 新《公司法》视野下国有企业治理的缺陷与问题
我国国有企业治理制度的演变是一个从政策引导到法律约束，从基层法规到高级法律的过渡过程。在全面实施混合所有制改革之后，国有企业治理遭遇了一系列内外部挑战，导致了宏观和微观层面的多重困境。
宏观层面上，长期的微观效率导向改革导致国有企业广泛分布于各个行业，这在一定程度上限制了民营企业的发展空间，并引发了对国有企业公共性的质疑 [3] 。微观层面上，国有企业内部存在着国有资本利益、社会资本利益和管理人利益的交织和竞争，这些利益的相互作用直接体现在国有企业治理的控制权斗争中，进而影响了治理的效率和效能，违背了国有企业制度建立时集中高效的初衷。具体而言，存在以下问题。
3.1. 国有企业定义缺少明确标准
受历史原因影响，在现行的法律框架内，国有企业的界定及其分类标准呈现出多样性。以财政部和国资委的定义为例，国有企业的划分主要基于三个核心条件：首先是国家持股比例超过50%，确保国家拥有控制权；其次，即便国家持股未过半，但作为最大股东仍掌握公司控制权；最后，根据公司章程或相关协议，国家拥有的实际控制权也能使其对企业进行整合管理。除了上述两部门外，统计、工商、证券监管和司法等部门也各自采用不同的认定标准 [4] 。我国众多法律从各自角度定义国有企业，这不可避免地增加了公众的迷惑。然而，最具说服力的《公司法》却在修订前仅对国有独资企业作出一定的规定，这显示出了在国有企业理论与实践之间的不一致。
在实际操作中，国有企业的分类通常涵盖国有独资、国有控股和国有参股三种形式。其中，原《公司法》64条规定针对国有独资企业规定，指国家单独出资、由国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责的有限责任公司。
同时，原《公司法》仅将“国有资产监督管理机构”定义为国有独资企业的出资人，这一标准意味着财政部等部门被划分在国有独资企业出资人的范围之外。根据国资委的数据，目前国务院国资委直接投资的一级企业仅96家，而这些企业的下属全资子公司并未被纳入统计。这些企业无法归入“国有独资企业”的范畴，也不适合被定义为“一人有限责任公司”，因为这类子公司通常涉及行政因素，受行政领域介入措施影响较大，若作为“一人有限责任公司”对待，可能导致国有资产的流失。
而在国有控股和国有参股的定义方面，虽有《公司法》第216条规定可以参照，即将国有投资占比超过50%的企业视作为国有控股企业，而不足50%的视作国有参股企业，但仍存在问题。例如，从企业外观来看，民营企业混改引入国有资本的情况下，可能出现国有资本虽为第一大股东但持股比例较低的情况。又如，从实质运行来看，具体考察公司运营情况，是否应将虽然未达到上述控股比例要求，但受党的领导和国家政策的执行影响较大的企业视作国有控股企业的问题。
考察国有独资公司的实践不难发现，大量标明国有独资公司的企业，都是地方政府或者财政部门或者地方政府投资平台设立的投资主体单一的企业，例如大理市公共汽车国有独资有限责任公司、杭州信银工贸有限公司(国有独资)、西藏农牧业生产资料集团那曲有限公司(国有独资)。可见，实务中国有独资公司存在泛化现象，国有企业的内涵在我国尚未得到充分考量，对国有企业的思考仍局限于一级企业层面。
3.2. 国有企业法人结构不够健全
在现代公司治理结构中，董事会扮演着至关重要的角色，它是公司内部决策和执行的核心机构。董事会的存在，从经济学的视角来看，是为了应对所有权与控制权分离的问题，它是大型组织内部为适应市场经济而自然形成的组织。管理学则认为，由于现代公司股东众多且分散，董事会成为集中管理和行使股东权利的有效机构，其成员的专业能力也确保了公司业务管理的专业性和复杂性得以妥善处理。然而，实际情况中，国有企业董事的选任程序和履职实践常常与《公司法》的规定不一致。
选任程序方面，由于国有独资公司中缺乏股东会这一机构，董事会成员的产生并不通过股东的选举程序。相反，这些成员是由负责出资人职责的政府机构直接委派的，这种做法意味着董事会成员在职责上更多地向委派它们的政府机构负责。这种任命方式虽然增强了国家对国有企业的控制，但也偏离了现代公司治理的基本原则，这可能导致董事会在决策时更多地考虑政府的意图和目标，而不是公司的商业利益和长远发展。
董事履职方面，董事会的建设和董事履职能力是企业法人治理结构的核心，一般公司的董事往往是董事自身通过多方面的努力及复杂的机制后就任的，以至于往往有强烈的责任感。但在国有企业中，董事的任命程序特殊，委派制度的存在可能会导致董事缺乏对公司利益的责任感，可能会做出不利于公司发展的决策，实践中，国有企业董事也常常采取保守的决策方针。同时，董事个人的职业前景主要仍受机构任免影响，相对而言公司经营是否优秀仅是升职考量要素之一，这可能导致董事更倾向于迎合领导要求，而与正确的经营决策形成偏离。
3.3. 相关法条文分散而重合
在我国的法律体系中，《公司法》对国有企业的管理采取了一种统一的立法方式，但这种方法并未充分考虑国有企业的独特性质。这导致了法律制度中出现了许多空白，需要依靠其他法律如《证券法》和市场监管机构的规章来填补，如公司财务透明度和信息披露等方面。随着资本市场的不断发展和变化，《公司法》的这种一刀切的立法方式日益显示出其局限性。同时，《民法典》中的某些规定与《公司法》存在冲突，尤其是在处理公司决议撤销问题时，《民法典》提出了保护善意第三方的规定，这增加了法律实践中的复杂性。此外，国有企业还同时受到《全民所有制工业企业法》和《公司法》的规制，而《企业国有资产法》则专注于国有资产的监管。这种多层次、多角度的立法方式，虽然从不同侧面对国有企业进行了规范，但也暴露出立法体系的不协调和结构混乱，缺乏一个统一和科学的立法框架来系统地解决国有企业的管理和运营问题 [5] 。
3.4. 国有资本股东能力成本与中小股东股权机制失灵的问题
国有企业混合所有制改革的核心宗旨在于优化治理结构和行政管理，以解决权责不明确、政企不分离、社企界限模糊的问题。改革旨在通过吸纳具备商业洞察的社会资本参与，减少管理能力与决策权不匹配的风险，提升股权决策的活力，促进不同所有制主体间的有效协作。然而，国有股东和市场股东之间存在着本质的利益冲突，这些冲突在利益追求、管理经验等方面表现为长远规划与即时回报、保守态度与进取心态、社会责任与企业增长之间的矛盾，而这种矛盾在争夺企业控制权的过程中产生了显著的成本 [6] 。
此外，国有企业中的中小股东权利往往受到忽视，这一现象或许也源于国资委集中权力的制度安排。国资委通过控制人事、管理事务和资产，削弱了小股东的权利，断裂了股权激励和约束机制，导致无法对管理层进行有效的选拔，从而使得国有企业面临“一股独大”的问题，难以实现有效的治理改革。
3.5. 国有资本股东能力成本与中小股东股权机制失灵的问题
虽然有观点认为发达国家的国有企业并不涉及政党的直接管理，因为它们遵循正常的法人运营模式，但全球范围内，政党与企业的融合关系实际上是一种普遍存在的经济现象，即使没有直接管理，也大量存在隐藏性的间接管理。各国的政党组织在不同程度上参与企业运营，以形式上相对文明的方式介入企业运营。
中国国有企业诞生以来就与党组织形成了高度绑定的关系，但对于广义上的国有企业党组织介入管理的立法却始终存在模糊现象，对于党组织如何参与国家治理的具体方式并没有给出明确的定义 [7] 。
3.6. 国有企业监督机制羸弱的问题
有效的监督机制对于预防管理层不当行为至关重要。国有企业的监督机制之所以脆弱，很大程度上源于监督者的选拔方式。在现行的监督体系中，政府或相关出资机构通常通过行政命令“外派”监督者至国有企业，这种做法往往导致监督功能的空转和企业运营成本的增加。一方面，这样的监督机制更多地基于行政决策而非商业逻辑，从而延长了代理链条，增加了滥权和利益冲突的风险。另一方面，由政府“外派”的监督者通常是行政官员，他们可能缺少对企业管理行为和财务状况的监督能力，这限制了监督者发挥其应有的作用。因此，构建一个既符合公司治理原则又能有效运作的监督机制，对于国有企业的健康发展至关重要。这需要从制度层面进行深入改革，确保监督者既有足够的能力也有必要的独立性，以便能够真正地为股东和企业的长远利益服务。
4. 新《公司法》对国有企业制度内容的优化与完善
随着新《公司法》的颁布，解决国有企业治理中的“中国特色问题”有了新的路径。该法律不仅着眼于减轻国有股东能力不足带来的成本负担，还致力于提升国有企业的公共形象，加强对中小股东的保护措施。这一系列规则的设计，不仅体现了中国的制度自信，也为国有企业治理提供了独具特色的“中国方案”，旨在通过法律手段，优化国有企业的治理结构，推动其在全球经济中的稳健发展。这些措施反映了中国在国有企业治理方面的深思熟虑和创新精神，旨在构建一个更加高效、透明和可持续的企业治理体系。
4.1. 党组织地位法定化基础上国企治理结构的革新
在国有企业的治理结构中，党组织扮演着至关重要的角色。根据新修订的《公司法》第170条，党组织不仅是政治和领导的核心，更是企业重大经营管理决策的参与者。这种改革趋势将党组织的职能法定化，强调其在研究讨论公司重大事项中的作用。新规通过将党组织嵌入国有企业的治理，实现了从外部治理到内部治理的转变，缩短了代理链条，减少了管理层利益冲突的成本。
党组织成为法定的治理主体，使得一种新的国企运作机制得以形成，重塑了国企权力分配的旧格局。与普通商业公司不同，国有企业在生产和经营活动中必须遵循国家的经济和社会发展大局，并承担特殊的社会和政治职能。根据《国有企业党组织工作条例》，国企党委(党组)负责领导，确保方向正确、管理大局、执行政策。确保方向正确意味着坚持社会主义方向，遵守政治纪律，加强意识形态工作；管理大局涉及协调国家战略和企业发展，优化关键决策流程；执行政策则是指在思想、组织和监督各个阶段确保党的路线和政策得到实施。新规的加入，使得党组织可以并必须对国有企业的决策进行前置研究讨论，企业也必须将党的领导置于生产经营的具体过程之中，提高了党组织决定的优先级，使得党的概括性领导进一步组织化、制度化和具体化 [8] 。
4.2. 国有企业立法模式上的整合与归并
在探讨国有企业的法律治理框架时，学术与实践界一直面临一个难题：如何在《公司法》中处理国有企业制度的问题。尽管我国原《公司法》专门针对“国有独资公司”设立了规定，但仍存在一些问题，例如国有独资公司与一人公司之间的界限模糊，以及在不同法律体系中对国有公司的定义和规制不统一。这些问题在多个领域引发了法律供给过剩或不足的问题，增加了系统化的成本。有学者提出应该将国企法律制度从公司法中分离出来进行立法改革。然而，这种“剥离”可能会带来高昂的法律成本，增加经济行政法规的泛化风险，并可能在国际竞争中处于不利地位。
从全球化的视角看，国有企业和私有企业在本质上并不是完全对立的。传统上认为只有国有企业才会出现的问题，如所有者缺位和公共性问题，也在私有企业中逐渐显现。新《公司法》通过增加“国家出资公司组织机构的特别规定”一章，将国有独资公司和国有控股公司纳入“国家出资公司”的概念，扩大了对国有企业的公司法规制范围。这不仅促进了国有企业治理法律制度与《公司法》的融合，还解决了多层级交叉立法带来的高制度成本问题，提高了国有企业治理法律体系的整体效率。新公司法的这一变化体现了公法与私法交织发展的特点，强调在相似性中寻找共识，同时认可差异，探索国有企业治理与《公司法》体系相容的实际途径。
此外，专设新章的安排也是立法技术的一次升级。一方面，它将国家出资公司的相关法律调整从原有的“有限责任公司的设立和组织机构”章节中独立出来，提升了国家出资公司在法律体系中的位置。另一方面，也为其提供了更广泛的法律调整空间。例如，168条明确指出，国家出资公司的设立和组织机构应遵循本章规定，而未在本章中明确的其他事项，则适用《公司法》的其他相关规定。这样的规定既保留了对国家出资公司“设立”和“组织机构”两大事项的专章调整传统，又为“其他事项”的法律调整提供了灵活性。
总的来说，新《公司法》的立法设计在处理国有企业法律制度时，既不是简单的等同化，也不是完全的分离，而是在认识到两者之间的相似性和差异性的基础上，寻求一种既有共识又有差异的平衡点，为国家出资公司提供了一个更加全面和灵活的法律调整框架。
4.3. 多元化股权结构与股权管理模式的建构
新修订的《公司法》第144条引入的类别股制度，是对我国公司治理实践中积极经验的集成与提炼，它也为国有企业股权管理模式的创新提供了制度支撑。类别股通过区分投资者的经济利益和对公司治理的实际控制权，展现了控制权与财1产权之间的平衡与协同，从而促进了股权结构的多样化和治理效率的提升 [9] 。
在国有企业治理领域，这种多样化的股权结构和管理模式的发展，有助于构建灵活的权力分配机制，以适应国家股东和中小股东各自的需求。通过设立国家特殊管理股，可以有效缓解国家股东与中小股东之间的利益冲突。此外，根据国有企业的具体类型，可以定制化地分配控制权，以实现国有企业治理的宏观和微观效率目标。
例如，在竞争型国有企业中，可以将国有股份转换为优先股，用一部分表决权交换长期稳定的收益预期，从而使国有股权从日常经营管理中退出，改变单一大股东主导的局面，解决市场行为与政府行为之间的某些矛盾，并推动公司治理结构的完善。对于公益型国有企业，股权结构的设计应重视国家股东对企业经营战略和效率目标的控制力，可以通过设置类似“金股”的机制来实现基线控制，或者引入大量被动且同质的股东，以此降低国有企业治理成本，促进其可持续发展。
4.4. 国有独资公司董事会中心主义的探索
在新修订的《公司法》中，第69条和第176条对有限责任公司和国有独资公司的治理结构做出了重要调整。具体来说，有限责任公司可以在董事会内设立审计委员会，由董事担任成员，以行使监事会的职责，而无需设立监事会或监事。对于国有独资公司，也可以采取同样的做法，这表明未来国有企业，尤其是国有独资企业，可能会逐渐取消监事会。可以看出，我国《公司法》的理念导向，总体而言应属于管制主义向自由主义的转变阶段，而本次的修改意味着审计委员会在国有企业中的作用将更加突出。
在我国国有企业的治理结构中，代理成本较高，监督机制的效能不足，管理者与监督者之间的权义关系存在不稳定性，尤其在国有独资公司中更为明显 [10] 。新《公司法》提出了一种新的治理模式，即将审计委员会作为董事会的内部机构，以降低治理成本。这种做法能够削弱监督结构与管理机构之间的利益关联，降低监督成本，抑制董事会追求私利的倾向，同时为公司治理提供更广泛的信息基础。然而，这并不意味着审计委员会将介入公司的日常运营管理，也不会增加代理人能力成本。相反，这一结构设置，意味着审计委员会可以在国有独资公司管理体系完善、事后评估和纠错纠偏上发挥更大作用。
4.5. 国有企业内控合规制度的进一步完善
在全球范围内，“合规”已经逐渐演变成一个普遍采用的制度。中国在公司法治方面对合规义务的关注起始于对长臂管辖等问题的前瞻性应对。目前，《关于全面推进法治央企建设的意见》、《央企合规指引》等文件构成了国有企业合规治理的法律基础。新修订的《公司法》第177条对国家出资企业内部合规治理机制作出了明确规定，结合实践中的“三层防线”、“三张清单”等制度，为建立合法合规的风险管理和应对体系奠定了基础。这些措施有助于提高国有企业治理的透明度，降低经营风险，同时加强监督者的责任，推动他们寻求专业化服务，建立健全的内控合规体系，提升监督效能，降低业务合规领域的能力成本。
值得注意的是，内控合规制度在国有企业治理中具有系统性的重要性。简单地一刀切要求所有国有企业建立内控合规义务，虽然能带来一定效益，但也可能因过于保守或激进而影响企业的竞争力。因此，内控合规义务应根据不同国有企业的特性进行差异化设计，以在提升治理效能和确保治理安全之间找到平衡点。这种差异化的内控合规构建，不仅能激发国有企业治理的新活力，也是中国在全球公司治理体系中做出的独特贡献。
5. 结语
在法治中国建设的大背景下，国有企业的治理和公司法法律体系的革新，应当是推进现代化进程的重要策略之一。这不仅能发挥中国法律体系和市场经济体制交融的独特优势，而且是展现中国特色社会主义法律体系成熟度的重要途径。面对我国国有企业治理实践中出现的独特问题，我们不能简单套用外国的既有经验。因此，对于国有企业法律制度的改革和指导，必须建立在深刻理解国有企业制度演变和治理结构的基础上，并在此基础上构建具有中国特色的理论体系。近年来，随着我国公司法学界和立法机构对国有企业制度的深入研究，国有企业治理已成为公司法内部研究的重要议题。通过全面审视国有企业治理体系，我们形成了有中国特色的规则设计和制度自信，新修订的公司法就是这一努力的成果。当然，国有企业的治理除了遵守新《公司法》的规定外，还与《企业国有资产法》、《证券法》等法律法规及其司法解释相接轨，在实际应用中，我们还需要对这些法律法规的有效性进行验证和证实。完善国有企业治理的法律体系，不仅能够为国有企业注入新的活力，而且对于巩固我国社会主义国家的制度优势，以及为全球公司治理体系贡献中国智慧，都具有重要意义。这不仅是对国有企业治理效能的一种激发，也是我国对世界公司治理制度体系的独特贡献。