1. 引言
公告送达是我国送达程序的重要手段，也是应当谨慎使用的最后手段。改革开放以来经济社会快速发展，人员流动性大幅提高已成为改变我国传统邻里社会体系的关键因素。在新的社会背景下，如何找到当事人进行送达成为法院新的挑战，“送达难”引发了实务界与学术界的共同关注。但是，从《民事诉讼法》的诸次修改情况看，这种关注较为匮乏 [1] 。现代网信技术已经渗入社会生活的各方面，现行《民事诉讼法》公告送达的三种手段(也有两种说)能被一般人注意的程度同传统媒体受到电子化的强大冲击一样而衰落，实质上抑制了公告作为送达最后手段对收送达人的程序性保障作用。
网上公告送达是法院对公告电子化的自发尝试，尽管提高受公告送达人参与诉讼率并不明显，但不失为公告送达电子化的积极探索。近年来，最高人民法院通过互联网法院探索依职权调取联系方式不明的受送达人电子地址的决定，较好地发挥了我国入网实名制体系的成效。互联网法院这种依职权调取受送达人近期活动电子账号地址，并将对其电子送达效力的认定，其核心基础是互联网法院当事人网络适应能力显著强于普通案件当事人。在此同时，得益于十余年来我国实名制入网建设，基本已经实现入网实名制全覆盖，当事人网络适应能力不断提高，这为在普通法院优化公告送达手段提出来积极建议。
电子推送式公告送达，是法院基于实名制入网，依职权获取电子通信号码(手机号)、即时通讯工具账号(微信、阿里巴巴、QQ、微博)、网络平台账号等电子地址，利用经运营(服务)商认证的法院官方账号，向受送达人的上述实名制账号使用电文数据推送与传统公告(公告栏、报纸、公告网等)内容一致的诉讼信息。这种模式以信息化时代下，提升提高受送达人收悉率与参与诉讼率为基本目的。
与中国电子送达到达收件系统之日就产生效力不同，电子推送式公告送达只是借助电文数据的一种公告，仍需要经过一定的公告期间才视为送达。这是笔者借鉴互联网法院依职权电子送达方式，提出的效力低于电子送达效力的一种新的电子化公告送达。之所以区别于互联网法院电子送达，是为了兼顾公告送达效率、拟制送达特质与部分当事人有限的网络使用能力，是比较适合我国当前国情与科技发展大势的一种公告送达技术探索。
2. 问题的引出
2017年《民事诉讼法》通过第三次修正，第92条与第267条分别规定了国内公告送达与涉外公告送达的相关制度1，为了深入研究我国传统公告送达制度，以新修订的民事诉讼法为切入点，以社会调查为抓手开展循证分析。
2.1. 我国传统公告送达的发展历程
民事诉讼中的公告送达制度在我国具有相当长的发展史，近代以来最早见于《大清民事诉讼律草案》，民国时期的《中华民国民事诉讼法》2也有完备的“公示送达”规范 [2] 。新中国成立以后，直到1982年公布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第75条3才首次规定民事公告送达，此后在1991年《民事诉讼法》及2007、2012、2017年的诸次修正中，规定公告条文至今仍只有两条，且最后一次涉及公告送达的条文修正还在2007年。不难发现当前《民事诉讼法》对公告送达制度之规定比较粗糙；当然，这与中国立法后依赖司法解释不无关系。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第138、139、140条，分别规定了公告送达的方式、采用公告送达的原因说明与简易程序不适用公告送达。基于此，我国学者大多持缩减公告生效期的观点，大多建议自发出公告之日起，经过2周(15天)，即视为送达；涉外案件公告生效期缩减至1个月。
需要注意的是，2017年《民事诉讼法》在信息化背景下提出电子送达后，最高人民法院授权互联网法院率先探索——在原告不能提供受送达人有效联系方式时，主动依职权调取受送达人“三个月内活动账号”作为优先电子送达地址并产生相应的法律效力 [3] 。
这种互联网法院的新式电子送达，是符合网络信息时代，社会灵动性强的特点的，笔者立足我国实名制电信业务与网络账号建设思索对传统公告送达制度探索的启发。但最高人民法院也指出，这种依职权调取“三个月内活动账号”的电子送达不能替代公告送达。笔者认为，这主要是由于现阶段互联网法院案件当事人平均网络环境适应能力强于其他普通法院当事人所致。通过对公告送达的保留，避免电子化“一刀切”造成原本能通过公告送达获取信息当事人的权利丧失——尽管这部分当事人不论是数量还是占比都非常小。但是这并不影响，借鉴这种获取受送达人联系方式的途径，运用电子化手段更加精准的“张贴”公告，实现与传统公告送达效力一致，但被阅读可能性更高的电子推送式公告送达。
2.2. 我国传统公告送达的运行现状
在循证实践中，以东部沿海某主要城市市辖区基层法院民事第二审判庭2018年度受理并结案的民事案件为抽样对象，在该庭下属各审判团队中将上述案件按照案号排序后，进行样本容量为总体1% (不足1件按1件计算)的分层抽样基础下的系统抽样，获取实际样本容量为2497件。通过对样本中公告送达案件数、受送达人经公告送达参加诉讼案件数与其获取案件相关信息途径等进行分析，获得当前我国公告送达的实际质效的评价：
1) 我国当前的传统公告送达存在启动的随意性。按照上述方法，实际从民二庭中抽取25件，获得2018年公告送达率为8%，对比2005年中部某中院公告送达使用率1.8%，可以发现目前该院公告送达的适用比例是较高的 [4] 。通过走访该团队部分法官与法官助理，了解到该庭送达工作主要由承办法官和法官助理完成，公告送达的决定也主要由法官和法官信任的法官助理决定。
这在实践中就容易造成公告送达的滥用，主要有两个原因：一方面因为我国尚未有量化规范，法官及其助理在没有明确文件指的情况下，仅凭借工作经验与当事人意愿就可较为随意的启动公告程序；另一方面也人口社会流动性的日益增加，员额制改革以来审判团队案多人少，进而激化恶意逃避诉讼人与法院工作人员有限的工作精力、时间之间的矛盾。
2) 公告载体基本虽然统一，但仍有基础性问题尚未解决。结合数据与访谈记录，2018年该团队已全部公告均通过《人民法院报》及其网站刊登公告，这较2005年以法院公告栏张贴公告与在报刊刊登公告混杂的情况已有很大改善。统一的公告载体更有利于受送达人获取公告。
然而统一使用的《人民法院报》及人民法院公告网自身也存两方面缺陷：一是受限于《人民法院报》极为有限的发行量4。普通群众(受送达人)即使与人发生纠纷，也不会，甚至都不知道还有这些报纸、平台——在上述平台查阅是否有与自己相关的诉讼信息，从程序上看此举还是不利于受送达人的权益保障，只称得上“权宜之计”。但也绝不能将此简单归因于“法治观念差”“法律意识淡薄”。
另一方面，相当部分适用公告送达的案件需要适用两次以上公告——即开庭公告、裁判公告、执行公告等。针对目前的公告费用超8成受访者都认为公告费价格存在下降的空间。最高法院“决定”统一报刊并收取费用的方式，可能会使人民群众留下法院借机牟利之嫌 [5] 。与此同时庭前庭后的诸次公告，历经漫长公告期无意中为恶意逃避诉讼的当事人创造了不法行为的灰色地带，短期看会迫使法官为审限内结案而仓促使用公告送达、增加后期执行环节难度从而造成司法资源的浪费，长远看则损害人民法院作为审判机关的司法权威与公信力。
3) 网上公告平台进一步拓宽，网上公告送达与电子送达同质性进一步增强。随着法院智慧化建设深入，全国法院信息化水平显著提高。越来越多的法院在其网站、微信公众号等平台设置专门板块，提示访问者关注公告信息。5比如北京互联网法院在其电子诉讼平台专设公告板块，通过飘窗方式提醒登录者注意相关信息。
4) 传统公告送达模式下受送达人到案率尚待提高。统计数据表明使用公告送达后，受送达人到庭参与诉讼率仅为十分之一。6造成公告送达参与诉讼率偏低的主要因素在于，该团队隶属基层法院，承办案件中需要公告送达的受送达人大多为自然人或中小微企业负责人，这些没有专门法律顾问与法务部门的民事主体鲜有订阅《人民法院报》与浏览人民法院公告网的“习惯”。相反的，对于手机短信、微信、QQ、阿里巴巴等即时通讯工具使用频繁。因此，为提升公告送达实际效能，应当结合网络信息发展与智慧法院建设的契机，将公告送达的平台融入更多贴近普通百姓生活元素，更加注重送达程序“送”的根本任务 [6] 。
3. 实名制电子推送式送达的可行性
2017年《民事诉讼法》修订未完善公告送达意味着公告送达制度自1982年《民诉法》以来，不曾从立法层面修改。随着司法实践日益复杂化，现行公告送达制度对当前经济社会发展需要的适应能力不断减弱。根据国家建设网络信息化强国的总体部署，信息化时代浪潮将不断带动着包括民事诉讼在内的社会制度向前发展。
3.1. 近年来我人民群众的网络适应能力显著增强
截至2019年，我国移动电话用户总数超16亿户，普及率达到114.4部/百人，大幅领先世界平均水平，其中我国普及率最低的中部地区也达到97.5部/百人；固定互联网入户总数达4.49亿户，普及率达到1.04部/户7。人人入网，万户互联的时代已经来临。互联网及其相关产品已经不再是少数人的专属，正在不断普及，但也要注意到相当一部分中老年人对于电子信息化设备使用水平不高。从整体上看，全民网络适应能力大幅提高，在总结互联网法院试点经验的基础上，将“三个月内活动电子账号”作为公告送达的一种新型辅助手段，通过将实名制注册的网络账号信息融入智慧司法系统，实现网上公告送达与网络信息账号的强关联性，从而打通“送达难”的“最后一公里”，尽最大可能维护受送达人合法权益，让恶意隐匿受送达人联系方式的行为无处遁形。
3.2. 破解送达难是保障当事人权利的现实需要
这是社会发展带来的人员流动性增加决定的，因此送达仍将是我国法治建设需要关注的环节。然而不论送达制度如何优化，网络信息与“实名制”入网如何深入，需要明确公告送达将始终都只能是一种法律上的事实。不能因为信息化水平提高，就认为所有案件都能找到下落不明或是恶意躲避的受送达人并实现“全员送达”，需要辩证地将公告送达视为权衡审判公正与审判效率的拟制送达。因此在推进数字技术为公告送达赋能的过程中，在实现公告送达所固有的公告功能的同时，将受送达人知情权、程序参与权等权利纳入电子公告送达的范畴是更好实现公告送达制度功能的应然方向 [7] 。
3.3. 公告送达电子化对诉讼质效的二维促进
主要表现为法官或法官助理在同意当事人之申请或通知当事人需公告送达方可继续诉讼程序时的随意性。对此，既要加强立法制度思考以及法院、法官责权一致与当事人增权扩责理论的讨论，又要重视发挥网路信息技术的革命性，增强利用网络提升审判质效、克服送达难的本领。还要科学认识公告送达制度所必须的不完整性。由此对民事公告送达制度的优化，应当着眼两大方面：
首先，从法院提升审判质效角度看。首先应针对我国公告期过长的情况适当缩短公告期间，将国内民事诉讼公告期间由60日调整为2周左右，涉外公告期间由3个月缩短至4周左右，这将更好的适应社会信息传播速度增长的现实情况，缓解法官因较长的公告期而对审限内结案的担忧。其次，应当在立法中与时俱进限缩公告送达的载体，进一步挖掘网络信息技术为审判机关服务的能力，以更好适应社会发展的需要——构筑人民法院报为实体，网上公告送达为辅助的新式统一化的公告信息平台。众所周知，公告期间长短与受送达人是否即时知晓，并无一定的相关性。也就是说受送达人缺席判决，除其恶意躲避诉讼外，很大程度上不是“来不及”看到公告，而是“不知道”要去看公告，不知道在什么地方看公告。因此缩短公告期就有了有力的支持。电子推送式公告送达植根“大数据”时代，能在受众范围广与保护必要隐私的统一公告送达平台就值得应运而生了。
其次，从保障受送达人程序性权益角度看。首先是通过制度量化法官穷尽送达，减少公告启动的随意性；其次要注重发挥诚实信用原则的作用，对故意隐瞒受送达人联系方式的行为，要求其承担更加严肃之不利后果，最后是探索“互联网 + 实名制”语境下，依托智慧法院平台联通政务、电信等网络信息数据库(平台)向受送达人“三个月内活动账号”推送诉讼相关信息实现类似于日本“送付”式的电子推送式公告送达。诸如，将智慧法院办案系统，对接微信、阿里巴巴、电信等平台的海量实名认证用户，实现公告信息精准推送至受送达人。从而提高当事人收悉公告的可能性，从而维护民事诉讼诚实信用原则，保障受送达人合法权益，以优化公告送达。
4. 实名制电子推送式公告送达的制度建构
4.1. 电子推送式公告送达中的主体地址辨识
1) 法院身份识别。当前我国四级法院主要依靠的是其官方网站与人民法院公告网发布公告信息，这些网站多以法院汉语拼音缩写+gov.cn为域名。8由于网络知识的普及，人民群众通过域名辨识网站真伪的意识已经基本形成，但仅靠域名作为唯一认证仍不能完全保障。电子推送式公告送达还可借鉴互联网法院的经验，例如尝试构建“法院电子诉讼平台”或是通过与电信运营商、电子邮件服务商、即时通讯服务供应商(WeChat、iChat、“阿里旺旺”9等)，甚至是安全杀毒软件公司等社会力量积极合作确定法院认证账号，以区别诈骗短信、电话，使电子信息能够直接进入当事人系统不受屏蔽与阻拦。
2) 当事人电子送达地址识别。第一种方法，就是提高智慧法院建设水平，将受送达人在其他案件中的送达情况、送达地址联网并同步更新。这种方法，已经随着智慧法院的不断推进已在某些省市实现，但尚缺乏全国联网。并且实现全国联网对服务器建设将会是一个挑战，应当循序渐进。第二种途经就是汲取互联网法院电子送达中确定受送达人“三个月内活动账号”的有益经验。落实到电子推送式公告送达，其根本就是坚持做好网络实名制，向当事人实名制电子地址送达。与主张所谓“隐私保护”的西方国家不同，中国“实名制”账号建设是适合国情的，在保障民生、打击犯罪、维护社会公共利益等方面发挥着独特作用。电子化送达制度滥觞于西方国家，其赖以为系的社会基础主要有两点：首先是依赖其电子邮箱的普及与日常生活的高频使用，其次便是国家机关逐步建立的这种覆盖广、电子化、可查询的信息管理系统。与西方国家不同，我国个人网络信息发展较晚，但却属于后来居上。目前，我国APP开发量与使用人数，活跃网民数量已近大幅超越其他国家，例如最近因《奔涌吧！后浪》演讲而火爆的“B站”，被大众广泛使用的微博，甚至是新式论坛的知乎都吸引力大量实名制或以实名制邮箱、账号注册的用户。通过平台对其用户的系统消息进行推送或在公告期间内通过飘窗方式在用户登陆时提示诉讼信息，这种用平台信誉背书的全方位推送信息，也减少了法院存在于不同平台官方账号的数量，便于管理与维护构，建起法院与网络运营(服务)商的良性互动，有助于增强相关企业法治意识。
中国特色社会主义法治理论体系，承袭大陆法系理论，法院的职权主义倾向明显(尽管理论界与实务界或因不同的目的，但都提出应当向当事人主义转变的呼声)。因此，通过法院与相关单位合作，依职权获取受送达人名下注册的、近三个月内活动的账号，通过系统消息、弹窗消息等方式向此地址推送消息，就具有了制度基础。这也符合建设网络强国，加强政务信息共享建设，最高人民法院提出智慧法院平台建设的宝贵机遇。通过规范法院向公安、网监等部门有限制的调取权限，坚持更好地为人民服务的出发点和落脚点，就能较好的设计出保护当事人隐私的活跃电子地址调取制度。发挥法院为维护各方当事人合法权益，保障诉讼、审判公信力，推进国家法治建设的鲜明优势，深入挖掘中国特色“实名制”入网工程的独特优势，创新工作方法，创造性通过技术攻关根治“送达难”。从而保障原告因不能准确提供受送达人联络信息时，诉讼审判工作的保质、按时开展；从根本上保障原告故意隐瞒受送达人信息致使公告送达时，缩减受送达人因不能收悉而承担的不利后果，以至于更好落实诚实信用原则为基础的民事诉讼法基本原则。
4.2. 严格限制电子推送式公告送达的法律效力
电子推送式公告送达，还是一个比较新的概念，暂无公认的含义。但可以肯定的是，电子推送式公告送达在实践形式上不同于传统意义上的网页式公告送达，在实践内核上也由于不具有《民事诉讼法》中关于电子送达所规定的“明示同意 + 概括同意”的实质要件而鲜明的区别于电子送达，特别是最高人民法院特别授予互联网法院依职权采集受送达人地址的电子送达。
之所以专门区别于电子送达，特别是互联网法院依据《规定》第16条开展的电子送达，是因为普通案件，不具有互联网法院管辖案件的高度涉网性；普通案件的诉讼参与人也不具有互联网法院当事人的网络知识与技术。简单说，由于当前我国公民网络使用水平因年龄、工种、区位等因素影响存在相当差异，不能全面推开互联网法院的电子送达方式，但公告送达的传统媒介曝光率与受送达人收息率较低的情况急需改善。在德国民事诉讼中运用电子送达，需要主办法官签发令状，遵循制作、加密、送达、受领的严格程序。通过对公告信息进行加密传输，一方面有效规避了互联网“明文”传输司法文书对个人信息安全的侵犯风险，另一方面也在实定法层面落实了《个人信息保护法》第35条赋予国家机关保护公民个人信息的义务。因此，必须先牢固坚持电子推送式公告送达的作为传统公告送达的一种辅助手段，必须配合其他既有公告手段使用，通过在《民事诉讼法》或相关司法解释中对电子公告计算机服务提供商赋予严格的加密传输公告信息义务，配合实名制用户个人可以掌握的电子身份识别信息对公告加密数据进行解密以完成对公告信息的受领，从而在推送式电子公告送达制度增强诉讼便利性的情况下仍能保障公民的个人信息安全。
4.3. 明确电子推送式公告送达的期间
公告送达的期间应当为一个明确的固定期间是自不待言的。一方面，公告收息率与公告期间本身并无强烈的正相关性，另一方面，民事诉讼为了发挥定分止争的功能，适应人财物快速流动，就必须提高效率的时代需要。不论是东亚邻国日本还是传统大陆法系德国等国家，公告期间大多不超过1个月(涉外公告稍有延长，但一般不超过2个月)，公告期间较短的可为2周10。甚至在美国，因公告使人收悉的能力太弱，而基于当事人主义审慎使用，并于1993年修订《美国联邦民事诉讼规则》后予以摒弃。因此，电子推送式公告送达的期间并无显著区分与其他公告送达的必要，作为公告途径的扩充应当继续沿用现行民事诉讼法30日的公告期间。
4.4. 推送式电子公告送达的制作与受领
明确推送式电子公告送达文书的制作格式与受领流程是增强推送式公告送达可信性与保障受送达人个人信息安全的重要环节。在人民法院公告网建立与发展的信息时代，电子公告送达文书格式缺乏法律统一规范的不足被放大。公告文书作为司法文书的种类之一，具有权威传递司法信息、彰显司法公信力的重要作用，尽管人民法院公告网能以官方平台的形式增强文书的可信性，然而在实名制语境下运用推送式技术方法进行公告送达则无法回避文书格式混乱的问题。应当以推进电子推送式公告送达为契机，制定统一可供参照的文书格式。首先，在公告记载的信息方面。载明受送达主体身份信息、送达机关单位信息、案件承办法官与合议庭组成人员信息，案件基本信息，送达文书类型等必备信息。其次，在公告记载的签章方面。载明签发公告送达法院的院长、签发电子公告送达承办法官签章等。最后，在公告记载信息可验性方面。一般应附加人民法院公告网可验证的电子公告送达信息网址或二维码等信息，增强受送达人对电子推送式公告送达进行受领与可信性验证的便利性 [8] 。
4.5. 引入通讯企业的电子公告送达协助义务
目前，我国提供信息通信的通讯运营商与网络服务供应商均已施行实名制注册，对于部分不要求提供实名制信息注册的互联网服务也一般要求使用人提供可查收验证码的手机号完成了间接的实名制关联，我国的实名制网络运行环境已经较为成熟。在此背景下，作为实名制信息直接或间接掌控着的通讯企业作为专业服务提供者，已经具备将网络服务账号与使用人身份信息关联的初步能力，引入其作为信息服务提供主体而享有的协助电子公告送达义务具有已经的社会与技术基础，也体现着信息时代多数国家优化电子诉讼方式的改革潮流 [9] 。
例如，《奥地利法院组织法》第89c条第5款规定，除律师、公证员等法律职业共同体成员外，信用机构、财税机构、保险企业等掌握用户个人身份信息的专业服务供应企业均附有参与电子法律交往的义务。德国在借鉴奥地利经验的基础上，也有确认当事人接受责任的类似的电子送达制度规定 [10] 。《欧洲民事诉讼示范规则》明确将电子送达分为两类：一类是我国目前已经实施的经当事人事先同意而在诉讼过程中运用电子邮件、短信等方式收送信息的送达方式，另一类是通过使用先进技术在法人与从事独立专业活动的自然人受送达主体中，进行特定电子信息系统送达的方式 [11] 。
通过将通讯企业纳入推送式公告送达的协助义务主体范围，建立蕴含相关通讯、网络信息服务企业的协同司法文书公告机制，有助于立足我国国情提高公告送达的有效性。
5. 结语
我国是一个幅员辽阔具有14亿人口的大国，国内发展尚不平衡不能保障各文化程度、年龄段群众在较短时间内都对电子推送式公告送达的使用方法掌握到位。而公告送达制度的出发点，则恰恰是尽可能地保障受送达人程序权益。因此在信息时代探索通过电子推送式公告送达，完善其加密传输与验证身份的信息受领制度，从而在不危机个人信息安全的情况下提高公告送达的可知悉性，改变只有公告没有知道的困境，保障受送达人合法权益。随着网络信息技术的深入发展，以及我国实名制建设的持续推进，送达制度的电子化浪潮势不可挡，其将在兼顾审判质效、当事人合法权益的同时，不断促进送达制度发展完善。
NOTES
1参见《中华人民共和国民事诉讼法》第92条、267条。
2《中华民国民事诉讼法》(1935年)，第149条~153条。
3《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第75条：第七十五条受送达人下落不明，或者用本章规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过三个月，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。
42013年《人民日报日》发行量约为280万份，仅次于《参考消息》的350万份排名第二，排名第30的《武汉晚报》则为80万份。近年来全国纸质报刊发行量大幅萎缩，根据2018年度全国报纸印刷量调查统计报告数据154家报纸印刷单位2018年的报纸印刷总量环比下降8.64％，约为501.19亿对开印张。《人民法院报》暂无公开数据，然而不可否置的是其受众相比于上述报纸将更为特定，以订阅的业务相关国家机关为主，其中各级法院又是订购主力。
5参见《智慧法院建设评价报告(2017年)》。
6参见山东省潍坊市中级人民法院工作报告。
7根据国家卫计委《中国家庭发展报告2014》中，中国家庭数量约为4.3亿户。
8例如：北京市第一中级人民法院“https://bj1zy.bjcourt.gov.cn/index.shtml”；上海市第二中级人民法院“https://www.shezfy.com/index.html”；广州市中级人民法院“https://www.gzcourt.gov.cn/index.html”等。
9浙江互联网法院就同阿里巴巴开展了相关合作：https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/11/id/1755976.shtml。
10依照德国《民事诉讼法》和《法院组织法》的有关规定，书记科依法在法院布告栏张贴公告，满两周后；自最后登载于公开报纸后，满一个月，视为送达。