1. 绪论
1.1. 研究背景与意义
2020年10月，民政部在湖南长沙召开加强(街道)社会工作人才队伍建设推进会。时任民政部党组书记、部长李纪恒在会议讲话中提出，加快建立健全乡镇(街道)社会工作人才制度体系，力争“十四五”末，实现乡镇(街道)都有社工站，村(社区)都有社会工作者提供服务，社会工作的作用得到更加充分发挥，社会工作者地位得到普遍认可。乡镇(街道)社会工作服务站(以下简称社工站)作为建设新型社区治理服务体系的重要抓手、基层社会治理的重要力量，承担着补齐基层民生短板、提升民生兜底保障和基层社会治理水平等多重职责，更是对满足人民群众美好生活需求的重要探索。因此，在新时代下探索社工站建设的实践路径是必须且必要的。
2020年1月，广西壮族自治区民政厅印发了《2020年全区乡镇(街道)社会工作服务站试点工作实施方案》，柳州市20个乡镇作为全区第一批社工站建设试点。2022年，柳州市委组织部、市民政局、市人社局和市财政局四部门联合出台了《柳州市乡镇(街道)社会工作服务站和社会工作人才队伍建设三年行动计划(2021~2023年)》，明确提出了“2021年全市70%以上乡镇(街道)建立社工站，2022年实现全覆盖，2023年开展标准化、规范化建设”的工作目标。基于此，柳州市在统筹资源、加强顶层设计、促进多方协同治理、壮大社工人才队伍等方面进行了大量的实践探索，也于2022年9月率先在全区实现乡镇(街道)社工站全覆盖，柳州经验得到全区推广，从而为社工站助力基层治理提供一种可借鉴和推广的实践路径和机制。然而，如何确保乡镇(街道)社会工作服务站的有效运行，提高其社会服务水平，成为一个值得探讨的问题。
首先，通过对柳州市乡镇(街道)社会工作服务站进行深入研究，可以加深对协同治理理论在基层社会治理中的实际应用和效果的理解，为基层社会治理提供新的理论指导和参考。
其次，研究还将有助于揭示柳州市乡镇(街道)社会工作服务站在协同治理模式下遇到的挑战以及可能的解决策略，从而为改进和优化乡镇(街道)社会工作服务站的建设和管理提供实践指导。
1.2. 研究目标与研究内容
明晰政府与乡镇(街道)社工站的职责边界，将乡镇社工站从传统的“行政化”服务中解脱出来，并与政府部门保持良好的合作关系是其能长久、稳定运行的根本。基于在柳州市的调研研究中我们发展，乡镇(街道)社工站在目前阶段，普遍存在行政依赖、工作经费紧缺、自身无造血能力、专业人才匮乏等问题，本文以协同治理的角度出发，探索在多元治理主体下，通过政府、社工、社会组织、社工站、志愿者等各自主体多元治理的基础上，明确各自所属“势力范围”，构建多元治理体系，实现“协同发展”，为乡村振兴和基层治理提供有益补充。
本研究主要探讨以下几个问题：
1) 协同治理理论如何应用于柳州市乡镇(街道)社会工作服务站的建设和运作？
2) 在协同治理模式下，柳州市乡镇(街道)社会工作服务站的运作效果如何？
3) 柳州市乡镇(街道)社会工作服务站在实施协同治理过程中遇到了哪些主要挑战，如何解决这些挑战？
2. 文献综述
2.1. 协同治理理论
协同治理理论为协同理论和治理理论的衍生。协同理论于1971年由德国物理学家哈肯提出，是在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科。国内学者对该理论的研究主要聚焦于以下两点：一是多中心治理，二是行政体制改革。杨志军以多中心治理理论为基础，对协同治理理论重新进行定义。杨志军认为，“协同治理理论是多中心主体通过共同合作，构建协同性的组织网络以共同参与社会治理的行动过程” [1] 。田培杰从行政体制改革方面对该理论进行定义。田培杰认为，“协同治理是跨部门的公共利益相关群体，通过正规途径开展沟通协商，目的是为了推动这些利益相关群体间共同关注的社会问题得以有效解决” [2] 。通过中外学者的研究，笔者发现将协同治理理论应用于社区治理之中，可以通过多元主体之间的相互配合与共同发展推动社区建设。同时，通过外部资源推动各主体之间的协同治理，使问题得到有效解决。本文笔者运用协同治理理论改善各主体之间的关系，推动多元主体间的合作，实现柳州社工站平台良性发展。
2.2. 乡镇(街道)社会工作服务站研究
乡镇(街道)社会工作服务站是党委领导、政府负责、民政主抓，建立在乡镇、街道，延伸到社区、村，以有困难、有需要的个人、家庭、群体和社区为服务对象，通过社会工作者开展专业服务，帮助服务对象解决实际困难，化解社会矛盾，解决社会问题的社会工作服务平台。
在社工站建设上，徐道稳指出，建设社会工作服务站，需要处理好“变”与“不变”的关系。发展基层社会工作的目标、方向和原则不能变，但达成目标的方式、手段和路径则可以多样化，也可以拓展社会工作服务内容 [3] 。王思斌认为，工作服务站的顺利建设和运行，形成民政系统内部各部门共同体和民政部门与其他相关部门形成的政策共同体建立是重要的 [4] 。黎婷也提到了建立和其他部门的关系，还认为社工站的发展过程中应注意创新社工理念、构建共生关系、加强部门联动、做好政策学用、促进专业发展的问题 [5] 。在政府与社工站的关系上，张和清、廖其能认为，社会工作与政府的关系应该是在党的领导下，相互尊重、政社协力的互为主体关系 [6] 。陈涛认为，保持专业服务之心，避免乡镇(街道)社会工作服务站官僚化 [7] 。赵爱宝认为，社工站和基层政府的关系可分为主动依附和被动依附，主动依附包括重视行政绩效、专业服务指标化与社工认同科层制文化三方面，被动依赖包括资金依赖、媒体宣传依赖、合法性依赖和信息依赖四个方面 [8] 。
通过对相关文献研究的整理分析和归纳，可以看出，在多元主体协同治理的视角下，对于社工站建设的研究成果还不够丰富和具体，尤其是在西部地区社工站运行机制方面体现得较为明显。本文运用协同治理视角，综合分析社工站运行过程中存在的问题，并给出优化路径，以此，为解决基层社会治理过程中存在的各相关主体责任不明确、社工站运营机制不健全等问题提供一些解决办法。
3. 柳州市乡镇(街道)社会工作服务站协同治理的效果分析
2021年，柳州市印发《柳州市乡镇(街道)社会工作服务站和社会工作人才建设三年行动计划(2021~2023年)》，明确提出“2021年全市70%以上乡镇(街道)建立社工站，2022年实现全覆盖，2023年开展标准化、规范化建设”的工作目标。2022年，柳州市率先在全区实现118个乡镇(街道)社工站全覆盖，建成1个市级社会工作发展中心，10个县级社工站指导中心和1099个村(社区)社工室；有持证社工2137人，累计服务特殊困难群体18万人次，解决失业残疾人就业、困境儿童辍学等难题826个。
3.1. 立足“三个强化”，多元主体初步参与
柳州市将社会工作专业人才队伍建设融入党委、政府人才工作总盘子，把社工人才队伍打造成党和政府可靠可信可用的专业力量。一是强化党建引领机制。坚持党管社会工作体制机制，建立市委组织部门和民政部门共同牵头的社会工作人才发展联席会议制度，将社会工作人才队伍建设纳入全市人才发展规划一体推进。二是强化人才体制建设。《柳州市优秀社会工作人才培养与实施办法》《柳州市关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的实施意见》等多个文件，规范化、制度化推进社会工作与基层治理的有机融合。建成4家社工人才培训基地，连续四年实施“优秀社会工作人才培养计划”，培养了领军、管理和一线社工人才172名。建立社会工作人才分类分层的培养和激励机制，投入131.9万元对702名社工人才予以奖励，构建了社工岗前培训、一线社工岗位培训、持证社工继续教育等相对完善的培训体系。三是强化资金保障措施。全市累计投入2960万元建设四级社会工作服务平台，市级和7个县区社会工作发展建设经费纳入财政预算，形成了“财政专项预算 + 社会救助工作经费 + 福彩公益金 + 慈善资金 + 相关部门资金”的投入机制。
3.2. 落实“三个推进”，运营过程初步协同
柳州市通过标准引领、试点示范等方式，大力拓展社会工作服务领域，构建了多层次、分领域、广覆盖的社会工作运营模式。一是推进标准化建设。出台《社工站建设管理服务规范》1项团体标准和《社工站工作手册》《社工站评估办法》2项运营管理规范，解决了社工站“建什么、怎么建”、“做什么、怎么做”和评估机构“评什么、怎么评”的问题。二是推进多元化发展。社工站在完成主责主业的基础上，发挥慈善、社工、志愿服务优势，建立“五社三站”融合发展机制，不断拓展服务领域。如鱼峰区白莲街道社工站搭建了全市首家“白莲街道社区戒毒(康复)工作站”，对辖区内的戒毒人员、失业人员开展心理疏导和再就业培训。三是推进特色化运营。开展全市社工站“一站一品”创建活动。如柳南区柳南街道发挥商圈优势，成立街道爱心慈善服务站，打造“商埠情、暖万家”品牌服务项目，募集款物260多万元，受益群众达5600人次。
3.3. 坚持“三个聚焦”，治理成果初见成效
柳州市充分发挥社会工作在乡村振兴、基层治理等方面的效能。一是聚焦服务乡村振兴。把孵化培育农村社区社会组织、壮大农村社工队伍与乡村振兴工作相结合，依托社工站建立33个社区社会组织孵化基地，培育218家社区社会组织。成立柳州市社会工作发展和城乡社区治理(乡村振兴)基金，支持社会组织开展服务助力乡村振兴。如柳北区石碑坪镇社工站在下陶村开展“一朵致富花”服务项目，通过联动政府资源解决特困群体基本生活保障、联动志愿者开展特色文体活动、联动爱心企业帮助村民销售九品香莲等多方联动，让下陶村从名不见经传的“山坳村”蜕变为“彩虹村”，荣获“全国百佳乡村旅游目的地”等荣誉称号。二是聚焦强化基层为民服务能力。全市社工站在带动450名社工、3540名志愿者扎根基层的同时，还创新联动政协委员联络站为基层服务添砖加瓦。2022年，共动员162家社会组织、128名政协委员参与公共服务，链接慈善资源900多万元。三是聚焦创新基层社会治理模式。建立党建引领 + 五社联动 + 公共服务等N项治理要素联动的“1 + 5 + N”基层社会治理新模式，涌现出“志愿服务七色花”等一大批基层群众自治鲜活案例，打造了“广电说事”、“草根议事亭”等社区协商品牌。柳南区“246”街道协商规范化模式被民政部确认为“全国基层治理创新典型案例”；鱼峰区雷锋超市志愿服务项目荣获全国志愿服务项目银奖。
4. 柳州市乡镇(街道)社会工作服务站建设面临的挑战
4.1. 社工站对政府购买服务依赖严重，面临“行政化”困境
作为政府主导建立、定位于乡镇(街道)这一层级，并开展公共服务的社会工作服务站，就决定了其属于非营利性质的机构，并基本上依赖于政府的购买服务资金而生存。这就导致了很多社工机构要花费大量的时间和经历去维系与政府相关部门的关系，以保证在工作中得到政府部门的支持。而由于一些政府部门官员对于社会工作专业和社工站这一新兴事物的不了解，简单地认为社工站等同于新增的“办事机构”、社工等同于新增的“临时工”，导致社工站在工作中为了与政府部门保持良好的关系，不得不从事大量非社工专业的工作，严重制约了社工站的专业性发挥和社会工作人才的培养。
4.2. 政府购买服务资金不足，社工站造血功能不足
乡镇(街道)社工站的服务需要充足的资金来维系，必须保证正常的人员工资、基础场地建设、办公经费和服务经费，而服务经费的多少往往也决定了社工站的服务范围和服务效果。然而，由于近年来地方财政资金不足，且福彩公益金也随着福彩政策的调整而减少，导致从政府投入社工站的资金就基本只能保证基础运转。如柳州市某乡镇的社工站的工作经费仅仅为11.5万元，仅够保障2名社工的工资，难以保证社工服务的实施。其次，社工站的承接机构大多数为社会工作服务类社会组织，属于非营利的性质，几乎没有额外收入来补贴社工站这一项目。最后，由于柳州市属于西南地区，慈善资源和慈善氛围相较于东部等发达地区较为不足和落后，社工站在链接慈善资源时，往往很难从社会上得到资金的支持，更多的是一些活动物品的支持，这也导致了社工站的运营服务有一定的困难。
4.3. 社工站服务指标设置不明确，职责边界不清晰
有为而有位，社会工作要成为助力乡村振兴和基层治理能力提升的一支不可或缺的专业力量，归根结底体现在社工的专业化和规范化程度上。社工站建设以来，基于传统的政府思维，政府部门在购买服务时，更多考虑的是购买该服务能为部门解决哪些问题、增加多少服务人员等，因此在政府部门与社工机构的协议中，各县区对社工站的管理和开展的服务内容要求不统一，更多地偏向于设置完成政府部门的工作指标，并经常会以兜底性条款的形式来表述大量工作，如“配合购买方完成相关事务”、“完成购买方交办的其他工作任务”等，这些工作没有具体的指标要求，但经常占据了社工站大量的时间、精力和人力去完成。而专业性的指标，如个案、小组工作和社区活动等专业性指标数量，往往很少，导致社工站不得不更多的在行政工作上花费时间，忽视了专业服务，专业性也得不到发展。
4.4. 社工人才缺口大，人才流失严重
社工人才是社工站长久发展和专业化发展的根本保障。柳州市目前登记备案的持证社工人才数量仅为2147人，且大部分没有从事社工工作，从事社工工作的仅有小部分在乡镇，因此乡镇社工站几乎无法找到专业的社工。目前驻站社工大多数为非专业出身，为了招聘到熟悉当地情况的驻站社工，大多数乡镇社工站招聘的工作人员没有获得社会工作者职业资格证，在成为驻站社工之前也没有系统学习过社会工作相关理念和方法技巧，缺乏专业的理论和方法支持，工作方法和手段比较单一，导致社会工作服务质量不高。其次，由于乡镇社工站工资待遇低，往往刚刚培养起具备基础社工知识的工作人员，就离职了，无形中也加重了社工机构人才培养的负担。再次，由于政府购买服务项目的周期性，导致社工站的服务会出现空档期，每一年度中标的社工机构也会不同，这也加剧了社工的流失。最后，由于目前社工人才的体制机制还不够健全，社工的职业发展晋升机制不明朗，进一步恶化了社会工作人才流失现象。
5. 柳州市乡镇(街道)社会工作服务站建设问题的优化路径
社工站的良性发展，离不开社会治理的各个主体，因此要构建多元治理体系，明确各自职责边界，实现“协同发展”。
5.1. 推进制度协同，搭建共识平台
制度协同是推进乡镇(街道)社工站协同治理的基本前提，因此应从站点建设方案、机制保障、资金保障等方面进行整体性、系统性考虑。市、县层面应充分发挥社工站建设和社会工作人才工作领导小组或联席会议制度，达成多部门、多层级对社工站的清晰定位和认知，建立各责任主体权责制度，明确各层级、各部门责任，确保社工站不偏离专业定位。同时，乡镇(街道)作为基层政府，要保证社工站的服务阵地和辖区居民信息等，为社工站服务方案的设计、服务的开展等提供便利，便于社工站开展工作，同时，要努力成为社工站与社区、居民取得联系并形成良好互动的联结者。作为社工机构，不仅要提升自己的专业水平，重视驻站社工的专业素养和服务能力的提升，还要遵守社工服务内容指引和行业规定，保证社工站的稳定运行，促进社工站朝着专业化、规范化方向运转。
5.2. 畅通协同渠道，健全联动机制
以政府购买服务为主要生存资金的方式使得乡镇(街道)社工站对政府部门的各项资源高度依赖，要想摆脱一定的“行政化”困境，就必须丰富资金来源渠道和协同治理资源。柳州市在建立乡镇(街道)社工站的基础上，延伸社会工作服务触角，真正打通为民服务“最后一米”，已经试点在部分村依托社工站建立村级社工服务站、志愿服务站和慈善服务站，以此吸引志愿者和社会慈善资源，在“五社联动”的基础上构建“五社三站”协同治理的模式。市级层面政府在出台政策文件中，为吸引人才，可以对社工类、养老类社会组织在社保方面给予一定的补助金，帮助社工机构运转。县级层面可广开政府购买服务资金渠道，除了民政部门的购买服务资金，社工机构还可积极争取团委、残联、妇联、司法、工会等各部门的服务资金，发挥资金的集聚效应，提高社工站基层服务能力。乡镇和村级可统筹使用部分社区惠民资金用于购买社工站服务，真正让社区惠民资金服务于民。同时，还应积极寻找利用各类慈善资源，通过资助、提供场地结合专项资金扶持、公益创投、专业扶持等方式补齐乡镇社会工作服务站建设中的资金短板。依托市级慈善总会成立各类专项发展基金，积极寻找各类基金会资源并引导其与乡镇社会工作服务站、专业社工机构开展项目合作。充分发挥乡镇社会工作服务站打造的资源链接平台与“资源库”的支持作用，链接慈善基金会、公益项目和爱心企业提供相关支持，有效整合志愿服务、慈善事业、社会组织、群团组织和其他政府部门的服务力量，丰富乡镇社会工作服务站协同治理资源。
5.3. 加强人才队伍建设，提高专业服务水平
社工人才作为我国六支主体人才队伍之一，应保证在党的领导下，完善社会工作人才体制机制建设，壮大社工人才队伍。一是加快建立健全分层次、分类型的社会工作人才培养实施方案，特别是发展乡土性专业社会工作人才，一方面通过引导乡镇、村工作人员和当地高校毕业生，参与社会工作者职业水平考试，逐步培养转化为本土社工人才；另一方面与广西科技大学等高校合作，引导高校到乡镇建立实习基地，推动社会工作高校教师和学生下沉培养驻站社工，带动乡镇社会工作往专业化方向发展。二是加快出台《柳州市社会工作督导人才培养实施办法》，建设一支具备扎实业务能力、务实专业精神的社会工作督导人才队伍，进一步助力乡镇(街道)社工站专业化发展。三是建立社工人员交流平台。建立社工人员交流和合作平台，促进社工人员之间的交流与学习。通过组织研讨会、讲座、案例分享等形式，提供交流机会，促进经验和知识的共享，提高社工人员的专业能力和创新意识。
5.4. 加强示范站点带动，夯实专业基础
专业化发展是社工站长久发展的根本，一项民政工作或民生服务，未必都需要较高的专业性，但是，具有专业内涵的社会服务一定会把工作做得更好、质量更高。没有专业化的服务就难以达到社会服务的高质量，更谈不上社会工作事业的高质量发展。因此，党和政府要求社会工作人才队伍和社工站建设要坚持专业化方向。对于柳州市来说，各县区的经济发展和社会工作发展存在不平衡，各县区对社会工作的认知度也不一致，因此各县区要在《社工站建设管理服务规范》《社工站工作手册》和《社工站评估办法》的基础上，针对县区实际出台具体操作规则，明确社工站开展专业服务数量和整体发展方向，保证不偏离社会工作专业，以此引导社工站的标准化、规范化和专业化发展。同时，市级层面可出台星级社工站评定标准，以评促建，每年对星级社工站给予一定的资金奖励，并以市级社会组织孵化基地和社会工作发展中心为专业支撑，五星级社工站示范项目为载体，在星级社工站的带动下提升各乡镇社工站专业服务能力。在五星级社工站的打造过程中，充分培育、带动本土社会工作和社工人才的发展，使社会工作与当地民俗风情有效融合。通过星级社工站示范性带动与本土社会工作方法的融合，精准把握居民需求与专业社会工作方法的结合能够快速且科学有效地解决问题，以最少的时间推动社工站朝专业化、规范化发展。
5.5. 加强社会工作宣传，树立社工专业形象
民政等相关政府部门应发挥社会工作领导小组作用，多层次、多方面采取形式多样的方式开展全方位的社会工作宣传。一是以社会工作政策为宣传重点。围绕国家、自治区和市级出台的规划、意见、办法等各类社会工作政策，持续宣传报道。二是以社会工作知识为宣传重点。以深入浅出、通俗易懂、生动活泼的形式，介绍社会工作的发展历史、专业理念、理论知识、服务领域、服务内容及作用效能等。三是以社会工作专业化、职业化发展为宣传重点。总结和推广社会工作专业化、职业化发展的经验，全方位、多角度、深层次展现社会工作职业化、专业化发展历程，提升社会工作的关注度。四是以社会工作典型为宣传重点。发掘社会工作领域涌现的先进人物、优秀机构、优秀项目等，塑造一批具有较强专业性、示范性和推广性的宣传典型。五是以解决社会最关注、群众最关心的社会问题为宣传重点。树立社会工作者在构建和谐社会中“减压阀”、“减震器”、“挡风墙”的形象，营造“有问题找社工”的舆论环境。
NOTES
*通讯作者。