1. 绪论/研究背景
为了更好地发挥专业社会工作服务基层群众的作用，使服务型治理下移基层，实现基本民生兜底保障和提升基层社会治理水平。乡镇(街道)社工站作为新时期基层社会工作服务的载体与平台，最早在广东、湖南等地作为试点进行探索。民政部发布《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》，提出在“十四五”期间，全国要实现“乡镇(街道)都有社工站，村(社区)都有社会工作者提供服务”的政策目标1。社工站作为一次本土社会政策实践创新建设，迅速在全国掀起一阵热潮。
1.1. 理论意义
社会工作作为一项专业服务，在参与社区治理、服务困难群众以及推动社区发展方面展现出独特的作用。社区工作站是社区在政府职能转变过程中产生的，依据国家相关法律法规和政府工作要求，上为政府分忧，下为居民群众办事服务的新型社会组织，其工作性质是承担政府下移到社区的有关管理服务职能，面向社区居民提供“一门式”服务的民办非企业单位。社区工作站在街道办事处、社区党组织领导和社区居民委员会的指导、监督下开展工作。
乡村振兴背景下，社工站作为社会组织新势力参与社区治理成为社会热点，并且在不同类型的社区治理中体现出应用和发展空间。社工站以社会组织身份在社区治理中扮演着重要角色，通过提供专业服务，推动社区发展和治理。例如，北京市的“三社联动”模式中，社工组织嵌入社区参与社区服务，是北京模式的重要特征。此外，社工站在“五社联动”行动框架下，通过吸纳更多志愿者及多方主体参与社区治理，赋能居民，发展社区社会组织，促进社区发展活力。
1.2. 现实意义
社工站参与不仅限于提供服务，还包括对社区治理的创新和实践。例如，成都市S社区的案例显示，社工站介入后，通过整合社区资源，提升参与能力，满足社区居民实际需求，促进社区精英、居民和社区自组织之间形成互动机制 [1] 。
1.3. 供需现状
2023年1月17日，民政部召开全国志愿服务和社会工作电视电话会议。会议介绍了乡镇(街道)社工站建设的最新情况：截至目前，全国已建成乡镇(街道)社工站2.9万个，7万名社会工作者驻站开展服务，8个省份已经实现了乡镇(街道)社工站全覆盖，16个省份覆盖率超过80%，全国覆盖率达到78%2。
这些数据表明，乡镇(街道)社工站的建设已经取得了一定的规模和覆盖范围，为基层社会治理提供了重要的支持。
1.4. 政策和资金支持情况
从政策支持和资金保障方面来看，各地政府对社工站建设给予了高度重视，通过制度设计、资金落实等措施，确保了社工站建设的顺利进行。2020年10月17日民政部在湖南省长沙市召开加强乡镇(街道)社会工作人才队伍建设推进会 [2] ；2021年河南省在制度层面强化了顶层设计，将社工站建设融入民政事业高质量发展之中。湖北省发布《关于促进乡镇(街道)社会工作发展的通知》，旨在培养社会工作人才、推动社会工作服务站建设等六个方面，实现2024年社工服务站全覆盖3。云南省民政厅办公室强调推进乡镇(街道)社会工作服务站建设的重要性，要求各州(市)民政局及时将相关标准转发至各县(市、区)民政局4。杨浦区已实现以政府购买社会组织服务为主，其他资金统筹予以支持的方式，实现年度政府购买社工站建设运营服务项目的资金支持5。河北省开展乡镇(街道)社工站质量提升年活动，将进一步加快社工站建设步伐，加大社工站资金支持力度，建立常态化、可持续的资金保障机制6。各地积极响应会议精神，继而社会工作服务站在浙江、河南、福建、山东等地相继推行。
2. 文献回顾
乡镇街道社工站工作的实际内容反映的正是专业社会工作和行政性社会工作的关系问题。社工站的定位涉及到专业建设、内部运营以及实际工作的推进问题。在提供服务过程中，服务的购买者、服务的实施者和服务的接收者必须对乡镇街道社工站的存在有明确的定位，否则在人才队伍建设和专业服务开展上会呈现巨大的效果差异。
2.1. 社工站的相关定位
在对广西省的X县实地调研中，服务的购买者不知该如何运行社工站，简单地把社工站的推进等同于其他政务工作，使得当地社工站的建设未能体现出专业特色 [3] ；有学者在文章中对社工站功能定位阐述，认为社工站是基层民政的抓手，是兜底性人群帮扶的助手，是社会福利保障政策的延伸补充 [4] ；探讨湖南的禾计划时，有些学者认为禾计划的动因与初心就是以社工站为平台，项目为载体，促进社会工作和民政事业的融合发展，不断提升湖南省民政事业的民本化、社会化和专业化 [5] ；有研究在总结浙江“枫桥经验”时，明确了社工站“12345 + X”的功能定位，即以党建引领为核心，实现区域站点全覆盖，为困难群体提供帮助，发挥五社联动力量，做好民生服务的同时参与社会治理，横纵融合 [6] 。总体来说，各地对社工站的定位都有不同理解，并无统一标准。
2.2. 示范性社工站的特点
由于各地经济发展状况不一，社会工作机构以及人才配备水平无法完全复制粘贴，社工站在不同地区开展建设时有融有别。
从社会工作的参与力度来看，以广东为代表的“双百计划”(现称“双百工程”)，呈现的是政府和社会工作互为主体的政社合作关系，政府直接聘用社工，社会工作的专业优势可以最大化发挥 [7] ；湖南省不同于广东省，主要依靠政府购买服务来进行社会工作站建设 [8] ，由社会组织聘请、派驻社会工作者；广西继广东、湖南后第三个在全省进行乡镇(街道)社工站试点的省份，延续了禾计划的政府购买服务模式，由政府购买社工岗，依托社会工作机构开展服务，在实际发展中形成独有特色。
人力资源上，双百计划更注重以培养本土人才为主，社会工作的人才队伍由“双百”项目办、地区中心、社会工作站三级网络构成总督导、督导、驻村社会工作者的专业团队 [7] ，建立稳定、本土化的一线社工和志愿者团队；禾计划秉持先有后好理念，更注重打造和培训本地人才，社会工作专业人才力量由受过专业教育的高校毕业生和本社区工作者以及持社工证人员组成 [9] ，人才来源上本土人士居多，在一定程度上缓解了专业人才流动严重问题；广西省人才队伍组织强调多元渠道资源整合，服务购买者 + 服务提供者(社工机构)，以社区工作者为抓手的同时吸纳高校毕业生就业，以此扩充人力资源 [3] ，此举措可以有效缓解经济欠发达地区专业人才严重缺乏的状况。总体来说都是通过直接招聘社工来配置站点专业岗位，但在具体细则上有不同规定。
2.3. 社工站参与社区治理成效
以乡镇(街道)社工站参与五社联动提升乡村治理成效为例，乡镇(街道)社工站以“五社联动”为服务机制，通过党建引领、社区居委会(村委会)的作用发挥、组织和工作者的专业服务、志愿者的广泛动员以及社会慈善资源的整合与利用等多种方式，共同推动乡村治理效率的提升。
五社联动”强调坚持党建引领，社区居委会(村委会)发挥组织作用，以社区为平台，以社会慈善资源为支撑，共同提升基层治理能力 [10] 。这意味着社工站需要加强与社区党组织的合作，利用社区资源和力量，推动乡村治理体系和治理能力的现代化。
社工站通过引入社会组织和专业社会工作者，可以提供专业化、系统化和职业化的服务，这些组织和工作者能够针对乡村的具体需求，设计和实施更加精准有效的服务项目。例如，博乐市社区慈善平台就是以“五社联动”为载体，打造“一个中心”，以“爱心超市”志愿服务项目为内容，展现了社会组织在乡村治理中的积极作用 [11] 。
对社区志愿者的广泛动员。社区志愿者是连接政府、社会组织和社工站之间的桥梁，他们的参与对于提升服务效率和质量至关重要。社工站创新工作方法，如推出“社工 + 志愿者 + 护理员”服务模式，加强了社工与志愿者的联动服务，充分发挥了志愿服务在帮扶困难群众、保护弱势群体、传递社会关爱等方面的作用。
社会慈善资源的整合与利用：社会慈善资源是支持“五社联动”项目顺利进行的重要资源。通过购买服务、政校合作等渠道，建立督导网络，协助社工站建设管理、督导评估和社工培训等工作，可以有效提升社工站的服务水平 [12] 。
通过对相关文献的回顾可知，社工站作为新创模式在全国快速铺开。大部分省、市仍处于摸索阶段，部分地方在运营和建设中形成了相对成熟、独具特色的实践模式，社会工作的专业优势在民生服务领域得到极大发挥，但仍存在许多问题。各省、市、乡镇街道对于社会工作者及工作内容的认知会影响当地社工站的功能定位和职能发挥，虽然各地对社工站的建设作了统一规划，但社工站的功能定位暂无统一标准；驻站社工发挥专业优势过程中，可能存在着对社工人员的专业能力和素质要求与实际情况之间不相符的问题，过度行政化和替代行政工作的趋向时有发生；人才培养机制方面，工作杂、任务重导致的专业化和人才短缺仍然是痛点以及实际工作内容与百姓需求不相适应问题等等。
3. 社工站本土化需求导向
据社工站已有情况显示，不少地区的基层群众对于社工站建设的认同度不高，参与度欠缺。原因之一是基层群众没有认识到乡镇(街道)社工站建设的重要意义，对社工站的定位模糊不清，更重要的原因在于，部分社工站的建设方式、服务内容、服务方式、服务实施等方面没有考虑到基层群体自身的发展需求，使得不少地区的社工站仍停留在“表面文章”的状态。
3.1. 自身发展需求导向
各组织对社工站认知不清，政社界限模糊。从政策引领上看，社工站的建设政策往往会影响其发展走向。目前社工站建设的政策框架上出现了一定趋同性，制定时间越早的政策，越有可能被学习和采纳，后发省份倾向于学习先驱者的制度设计 [13] 。多数省份在不具备广东省相似的优越条件下，以当地实际情况为前提，追随湖南省“先有后好”的建站思路和路径，在综合性政策的大方向指引中，不断查漏补缺完善政策细节。由于“禾计划”是以“增强基层民政服务力量”为出发点 [8] ，以至于在推行过程中，购买服务、评估体系以及目标追求均显现出鲜明的行政管理主义色彩，致使社工站在建设初期出现工作重点偏离，以民政行政性工作为主、专业服务开展较少、社会工作专业优势发挥受限和专业人员本职方向定位错误等问题。各地在模仿、创新和采纳的过程中，不免会陷入参考已有经验而忽视当地实际需求的情况，导致社工站建设在本土化探索过程中呈现重复性“内卷化”的趋势。
缺乏专业督导，督导机制不完善。目前国内大部分地区的社工站督导多为机构内部督导，督导形式单一，难以满足社工的督导需求 [14] 。督导机制的聘用形式受当地经济条件的影响，目前主要有内部督导和外部聘请两种形式。由于乡镇(街道)社工站的情况较为特殊，督导的供给和需求不成正比，仍有较大差距。相对落后地区的社工站，受地理位置偏僻的影响，缺少资源、待遇较差，经验资深的内部督导人员稀缺，并且未建立明确的专业督导体系；条件相对较好的社工站通过聘请外部督导不定期集中督导，但稳定性、持续性、有效性难以保障。在督导人员招募困难的前提下，社工站的一线工作者大多缺少专业背景，实际工作中依靠个人经验的现象层出不穷，容易形成“经验型社工”，新入职的员工经验不足又急需督导给予专业化指导，实际开展工作也容易出现效仿现象。
人才流失是当前社会工作行业最为棘手的问题 [15] 。承接项目的稳定性和薪酬待遇体系影响着社工站人员的稳定性。承接项目的稳定性取决于资金的持续性即项目经费是否到位，工资是否按时发放。资金持续性较差导致项目不稳定，薪酬待遇体系与正式编制人员存在差距。民政事务和专业事务两头挑使得个人专业化得不到发展，工作重点偏离职业发展心存疑虑，以致驻站社工工作效率降低，实际工作流于形式，导致社工职业倦怠和无力感增加，离职可能性上升。
人才供给方面，乡镇(街道)社工站地理位置偏僻难以吸引本专业高校大学生，社会工作的硕士研究生毕业后倾向于报考公务员和事业单位较多，高校人才供给不足。在人才供给不充分的情况下，乡镇工作人员在地化培养便成了必然趋势。这一群体熟知居民情况，实务经验丰富但是社会工作专业理念和方法欠缺，部分工作人员对社会工作的认知存在偏差，缺乏学习动力，非专业出身导致自身工作信心不足从而容易依赖督导。
3.2. 基层服务需求导向
居民期待和社工站实际发展存在差距。任何一项社会工作开展都是以服务对象的需求为本，专业服务成效与地方对社工站的认识以及是否与居民需求脱节有关。2020年度市级评估报告明确指出，各县(市、区)都存在社会工作者开展的专业服务并未满足服务对象的需求、专业水平较低、基本停留在政策宣传、物资资源链接、娱乐活动组织等方面的类似问题 [8] 。
地方社工站在本土化建设初探时，部分社会工作者专业能力不足，大多非专业出身且缺少实操经验，少部分考取了相关资格证书。许多服务活动方案设计执行力度粗糙，开展形式单一，各活动之间系统性不足，服务流于形式化和表面化，满足不了服务对象需求，服务专业度达不到理想效果；有经验的社会工作者原先的工作思路和方式禁锢了他们的脚步，按部就班、换汤不换药的形式感使得实际工作的开展不贴近群众，脱离本土化需求。
基层政府管理者和当地居民对社工站的认识存在偏差。他们简单地把社会工作视为基础的服务性工作，将专业社会工作与街道办事处、居委会混为一谈，不免会排斥社会工作介入。加之以往慰问和调查存在形式化，部分工作并未解决基层民众的实际问题，导致群众的配合度不高，参与意识薄弱。
4. 社工站本土化路径的探讨
4.1. 蓬勃壮大，持续稳定发展
对于政府而言，作为协同治理的伙伴，应发挥“主导者”的作用。一是要在当地配套政策中明确社工站的定位，对行政工作和专业社会工作作出划分，明确规定各主体应发挥的作用，保证专业服务的工作时长和效果；二是基层政府应优化服务管理制度，在社会管理和服务体系中认可社会工作的地位和作用，保障社工站运行的日常所需，为社工站的服务、督导、人才培养、评估过程等提供支持，推动服务专业化、督导系统化、人才培养多元化、评估过程科学化；三是积极建构社工站与当地居民的关系，促进彼此良好互动。资金投入上，加大拨款力度，除了相关民政部门的政府拨款外，应积极吸纳社会组织资金融入，完善资金使用规范和制度，对资金形成全方位的监督管理，保证社工站有效运行和稳定发展。
社会工作者身先力行，发挥“液体角色”。在理解和承认的基础上，建立平等的政社合作关系，倡导各组织和自身增进相互认可，共建开放型社会治理结构。加强政府管理者对社会工作本质的认识，优化服务体系，不同组织主体之间要秉持需求为本，解决问题的态度开展合作，避免实际工作形式化和权威化。同时，社会工作者应不断提高专业能力，运用专业技巧拉近居民与居民，居民与社工，居民与社区的关系，重视居民对社工和社工站的反馈建议和意见。
多元化督导和培训方式。首先以被督导者的需求偏重为方向，此类信息的收集可以通过点面结合的方式了解，先全面发放问卷，问卷设计偏重督导的内容和形式，之后对于新入职和本土的社会工作者，可以采取点对点沟通的方式进行询问，让他们更快地适应工作。全过程督导，多阶段督导，“培训讲座 + 督导访谈”相结合的方式，收集社会工作者不同的督导需求。督导来源方面，可以来自高校或本行业，可以来自本地或外地，也可以来自机构或外部，关键是要具有比较丰富的实务经验，可以胜任督导职责，逐步形成本地区、本机构的督导梯队 [16] 。
社会工作院校、已有的社工机构也应把自己当作“局内人”，应该扮演积极促进者的角色 [17] 。人才引进方面，政府可通过招投标方式建立高校合作机制，一方面提升社会工作专业教师的专业素养，对学生的培养方式注重理论实践相结合，注重专业实务；联合政府创办高校培训基地，加强民政工作人员和社会工作者的再教育，提升人员专业素养。
人才培养与激励方面，政社合力，增大储量留住专业人才 [18] 。政府和社会工作协会等相关专业领域应出台对应人才激励政策，在奖惩机制上应有明确的界定。从驻站社工自身出发，应不断学习，加强专业素养，提升专业认可；部分学者经过数据统计发现，提高薪酬激励因素可以明显地降低社会工作者的离职倾向 [19] ，领导机构和购买服务方不仅要从物质激励、精神激励等方面完善机构内部的人才激励政策，还要促进人才激励政策真正落到实处。
加强对志愿者和党员队伍的培训，对于热心居民较多但服务队伍资源有限的社区，社工应就其队伍现状、参与程度和发展方向等作分析评估，制定相应的培育计划。通过不断培训和支持，提高志愿者的专业能力和服务水平，以更好地满足社区居民的需求。
4.2. 以人为本，情境之中互助
从社会排斥的视角出发，困难群众的问题不仅仅停留在物质剥夺层面，个人社会认同、权利和尊严也同样遭到了损害，呈现了需求多样化的趋势。社工站在摸清群众的基本需求上还应建立需求支持体系，从居民最关心最现实的问题出发。除了最基本的生活保障和物质救助外，应注重居民个人权利的保障，强化居民在养老、医疗、健康、受教育、医疗保障方面的权利。发挥资源链接者的优势，整合挖掘社区的显性和隐性资源，注重个人内在潜力和优势，增强地区内生动力。
社会工作者应“贴近 + 走进”群众，与民众建立专业关系，尊重不同地域文化差异、风俗习惯。建立居民住户信息登记台账，通过入户访谈和街头访谈等形式，争得居民同意，了解居民需求和基本情况，并及时登记在册，实时更新，对于管辖区内的少数民族或者其他外来人口，应以尊重地方差异和民族差异为前提、社会工作专业价值观为指导，摒弃有色眼镜去看待。
基层治理中居民不仅仅充当被治理的角色，还应扮演好“主人翁”角色，加强居民、社工、社工站的多方互动，提高民众的参与度，共建共享基层治理成果。以智能设备 + 信箱留言为工具，二者相结合，收集居民对于目前社区治理中存在的问题的意见，对已经解决问题进行评价，通过一周一次或半月一次规律性的居民议事，鼓励社区居民积极发表自己的意见。
社工站要发挥服务、资源链接者、使能的作用，以充分的社会调查和需求、为主，呼吁拉动居民参与到社会服务计划的制定之中。以党建引领，对于干部、村民、乡贤、投资商，更多地要从他们潜在的参与价值入手，引导其重新认识自身在基层社会治理中的价值，充分发挥他们的经济资源、社会网络和实践智慧 [20] 。
个别地方有独特民风民俗以及特殊历史人物和事件时，应以“地方传统人物”、“地方特色习俗”为文化导向，打造红色社工站点，联合其他社区和社工站点，营造符合自身风格的社工站特色。居民作为基层治理的共同力量理应参与到社区发展中，不断探索出适合本地区实际的发展模式。
5. 总结
社工站作为基层治理现代化的重要创新，在为弱势群众兜底中不断发挥着桥梁与纽带作用。乡镇(街道)社工站建设是地方性实践，是一种需要结合不同地域、群体、个人的实际问题来做出抉择的实用主义的活动，更是一种寻求开放性和耦合性的过程。因此在开展工作过程中不能完全照文本规范行事，建设不仅要回归服务对象需求，还要坚持以人为本的理念。乡镇社工站建设，专业化是方向和原则，本地化是基础和载体。社工站的发展建设不是一蹴而就也不是简单复制模仿，而是需要不断摸索前行，创新机制，在实践中检验和发现问题，吸取示范性地区经验的同时探索出本土化的发展道路。道阻且长，社工站的建设应始终坚持专业化方向，用专业服务做出成绩，打造特色优势，切实深入乡镇(街道)不断获得社会和大众认可，在不断回应基层需求中蓬勃发展，构建属于自己的本土化路径。
基金项目
湖北省教育厅人文社科项目(项目编号：21Q244)。
NOTES
1民政部，2021，《关于加快乡镇(街道)社工站建设的通知》(https://xxgk.mca.gov.cn:8445/gdnps/pc/content.jsp?mtype=7&id=116795)。
2中华人民共和国民政部，2023，《全国志愿服务和社会工作电视电话会议在京召开已建成乡镇(街道)社工站2.9万个》(https://www.mca.gov.cn/n152/n166/c48018/content.html)。
3中华人民共和国中央人民政府，2021，《湖北：2024年社工服务站覆盖全省乡镇(街道)》(https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/09/content_5591694.htm)。
4云南省人民政府，2022，《省民政厅推动社会工作人才队伍高质量发展健全政府负责、群团助推、社会协同、公众参与的社会工作人才队伍建设机制》(https://www.yn.gov.cn/ywdt/bmdt/202203/t20220309_238165.html)。
5上海市民政局，2023，《筑基·提质·创新·增能，杨浦区“全方位、全链条”深化推进社工站建设》(https://mzj.sh.gov.cn/2023bsmz/20231109/7825eaca06664c9ea9663d73ac2dc1e6.html)。
6中华人民共和国民政部，2023，《河北省民政厅在全省开展乡镇(街道)社工站质量提升年活动》(https://www.mca.gov.cn/n152/n168/c82429/content.html)。