摘要: 民办幼儿园作为学前教育的重要支柱，对推动学前教育高质量发展起着至关重要的作用。而近年来，生育率的持续下降给民办幼儿园发展带来了巨大的冲击和挑战。在低生育率背景下，民办幼儿园发展面临学位供需矛盾日渐凸显、园所运营压力逐渐增大与教师队伍建设更为艰难三大困境。分析发现，生育率下降、财政扶持资金落实不到位及教师队伍管理机制不健全是造成困境的主要原因。为突破困境，民办幼儿园需要积极应对，加快转型升级，扩大服务范围；追求特色办园，提高核心竞争力；建立扶持机制，扩大资金来源。只有这样，才能突破低生育率带来的发展困境，在激烈的市场竞争中谋求生路，推动学前教育高质量发展。
Abstract:
As an important pillar of preschool education, private kindergartens play a crucial role in promoting the high-quality development of preschool education. In recent years, the continuous decline in the fertility rate has brought great impact and challenges to the development of private kindergartens. Under the background of the low fertility rate, the development of private kindergartens is facing three major difficulties: the contradiction between the supply and demand of school places is becoming more and more obvious, the pressure on the operation of kindergartens is gradually increasing, and the construction of teachers is more difficult. The analysis found that the main reasons for the difficulties are the declining fertility rate, the lack of financial support funds and the unsound management mechanism of the teachers’ team. To break through the difficulties, private kindergartens need to actively respond, accelerate transformation and upgrading, expand the scope of services, pursue distinctive kindergarten running, improve core competitiveness, establish support mechanisms, and expand funding sources. Only in this way can we break through the development dilemma brought about by the low birth rate, seek a way to survive in the fierce market competition, and promote the high-quality development of preschool education.
1. 引言
随着养育成本的增加和人们生育观念的改变，我国生育率呈现下降趋势，第七次全国人口普查数据显示，我国2020年出生人口仅为1200万，总和生育率仅为1.3。国家统计局数据显示，2022年我国出生人口956万人，人口自然增长率为−0.60‰，出现近61年来的首次人口负增长，2023年全年902万人，人口自然增长率为−1.48‰ [1] 。受低生育率影响，民办幼儿园的入园人数减少，入园需求紧缩，导致教育投资减少，市场竞争加剧，发展困境逐渐显现。主要表现在以下几个方面：学位供求比例持续下降，供需矛盾日益凸显；园所收支缺口不断扩大，运营压力逐步增大；教师队伍建设愈发艰难，短板问题突出。目前有关低生育率背景下学前教育方面的研究，多聚焦生育政策 [2] ，或借鉴国外经验，从而为国内提供启示 [3] ，有个别学者关注低生育率的影响因素 [4] 、托幼一体化供给潜力预测 [5] 或者低生育率背景下学前教育如何高质量发展 [6] 。但缺乏对低生育率下民办幼儿园发展出路的研究。基于此，本文拟对低生育率背景下民办幼儿园发展的困境和出路进行深入探讨，以期通过深入剖析低生育率背景下民办幼儿园的发展困境及其原因，为政策制定者和园所经营者提供有益的参考。
2. 低生育率背景下民办幼儿园发展的困境
2.1. 学位供需矛盾凸显
近年来，由于教育成本高、房价高、城市化进程发展速度快等多种因素，中国平均的生育意愿较低。部分学者认为如果中国持续超长的低意愿生育率，将会引发我国的人口结构危机，由此造成的系列问题短期影响较小，但长期影响深远 [7] ，尤其是对直接关联的学前教育事业发展有着轰动性的影响。从全国整体情况来看，生源减少，幼儿园提前进入供需逆转的拐点。生育率下降，生源市场缩小，入园幼儿数减少，我国民办幼儿园学位供需矛盾逐渐凸显，多地幼儿园出现大量学位空置现象。教育部发布的《2022年全国教育事业发展统计公报》显示，全国在园幼儿人数4627.55万人，比2021年减少了177.66万人，下降了3.7%。民办幼儿园在园幼儿2126.78万人，比上年减少185.25万人，这已是民办幼儿园在园幼儿人数连续第三年出现下降 [8] 。二十届中央财经委员会第一次会议指出，当前我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化的趋势性特征，浙江、广西、河南等省份许多医院的产科已经关闭分娩服务，新生儿人数的减少必然导致了民办幼儿园生源结构的变化，幼儿数与学位的不匹配，使得园所的教育资源浪费，逐步引发了幼儿园“闭园潮”。闭园潮不是地域性的民办幼儿园发展问题，而是全国性的，以下是五年来民办幼儿园数量与在园幼儿供求比例。
从表1中可知，近五年来，民办幼儿园与在园幼儿的供求比例呈现不断扩大的趋势，从1:159.2逐步扩大至1:132.5，说明全国每所民办幼儿园的在园幼儿数量均有所下降，部分民办幼儿园甚至出现“一孩难求”的困境，出现大量学位空余。具体而言，河南省周口市一家民办幼儿园在2020年之前，小班招生数量最多时近80人，而到了2022年，小班仅仅勉强招到24位学生。2023年8月，在中国第一人口大县临泉县，50所民办幼儿园终止办学，2023年以来，人口密集的广州市海珠区、黄埔区、花都区和番禺区亦出现公示民办幼儿园终止办学的批复 [9] 。根据我国生育率趋势可推测，在未来，随着出生人口的减少，生源将会越来越少，生源减少带来的连锁反应将会加剧民办幼儿园面临的困境。
Table 1. Proportion of the number of private kindergartens and the supply and demand of children in kindergartens from 2018 to 2022
表1. 2018年~2022年民办幼儿园数量与在园幼儿供求比例
数据来源：2018年~2022年全国教育事业发展统计公报。
2.2. 园所运营压力逐渐增大
近年来，我国生育率持续下滑，这一现象给民办幼儿园的运营带来了巨大压力。生育率持续下降导致民办幼儿园的生源减少，作为民办幼儿园主要收入来源的保育教育费也随之削减。主要的资金来源受限，民办幼儿园日常运营可用资金少，运营压力逐渐增大。与此同时，随着国家大力推动学前教育普及普惠发展，越来越多的公办幼儿园应运而生。公办幼儿园分散了民办幼儿园的生源，客观上进一步挤压了民办幼儿园的生存空间。低生育率对民办幼儿园招生的负面影响得以放大，致使民办幼儿园的运营投入资金更加紧张。正是因为投入资金有限，园长们为了节约运营成本，只能在人员、材料、设备上一再压缩，将原先因幼儿人数减少而过溢的各类资源过度削减，逐渐形成缺人、缺材料、缺设备的“三缺”局面 [10] ，进一步加大了招生难度，在招生困难的情况下，民办幼儿园的运营也愈发艰难，陷入了恶性循环。资金不足，待遇欠佳，民办幼儿园难留住优良师资，园所运营人力压力大；采购量少，更新速度慢，民办幼儿园教学材料难以满足幼儿发展需求，园所教学运营压力大；设备老旧，设施隐患大，民办幼儿园难以达到政策要求，园所设施设备运营压力大。2023年，全国各地的民办幼儿园由于“一孩难求”，办园资金不足，运营压力大，生存艰难，或多或少均出现了停办现象，如四川省近年来多地出现幼儿园关停现象，且近两年关停数量持续上升。2020年以来，抽调地区关停普惠制民办幼儿园572所，占当前正常经营的24.2%；非普惠制民办园114所，占当前正常经营的13.6% [11] 。资金不足造成的“三缺”问题逐渐降低了民办幼儿园的市场竞争力，而民办幼儿园的市场竞争优势不足，招生所带来的收入随之缩减，民办幼儿园运营的资金链断裂风险大大提高。
2.3. 教师队伍建设更为艰难
“稳定性、专业性和充足性是衡量我国教师队伍建设水平的3项主要依据” [12] 。队伍的稳定性关系到幼儿教师队伍的建设。在当前我国生育率持续走低的大环境下，学前教育市场面临着严峻的挑战。市场需求缩小，民办幼儿园的招生人数有限，师幼比出现改变，教师资源出现空置现象。为降低园所运营成本和缓解生存压力，压缩师资队伍、辞退幼儿教师成为民办幼儿园保护自身的不二选择。在这种环境下，教师流失已成为普遍现象，教师队伍的稳定性大大削弱，教师的工作压力和心理压力激增，这不仅对教师个人身心健康产生负面影响，更对保教活动的连续性造成严重冲击，幼儿的身心发展也将受到影响。幼儿教师的专业化水平直接关系到幼儿园开展的保育教育活动质量，教师专业化水平体现在教师的学历结构、是否取得教师资格证、职称的高低3个维度 [12] 。生育率下降带来的资金紧张迫使民办幼儿园“以劣代优”，选择薪资要求更低、学历层次更低、专业能力有所欠缺的求职者，进一步减少了民办幼儿园教师本就为数不多的培训机会，教师的专业性水平大不如前。一项关于公办幼儿园与民办幼儿园教师专业水平对比调查研究中的数据表明，以《幼儿园工作规程》中教师应达到的大专学历为标准，民办幼儿园教师学历达标率比公办幼儿园低10.6%，在员级以上各级职称中，民办幼儿园的比例始终低于公办幼儿园 [13] 。建设一支数量充足的幼儿教师队伍是保障民办幼儿园开展日常教育活动的基本条件，然而，生育率越低，生源越少。为降低成本，民办幼儿园教师的工资待遇降低，教学环境和条件变差，职业停滞时间延长，职业发展困境不可避免。在工资待遇低、教学环境差的情况下，许多教师被迫面临两种选择：要么被迫裁员，要么主动离职。这无疑加剧了民办幼儿园教师队伍的不稳定性，导致优秀教师短缺。招聘难，留职难，升职难，教师队伍建设的充足性大受影响。
3. 低生育率背景下民办幼儿园面临发展困境的原因分析
3.1. 生育率持续下降的冲击
随着生育水平的持续走低，中国成为全球生育率最低的国家之一。在国外，生育率降低早已成定势，早在2005年，Lutz和Skirbekk在一项研究中提出“低生育率陷阱”理论。“陷阱”是在不经意进入，并且难以摆脱的一种困境。据此，低生育率持续的现象被称为“低生育率陷阱”，并且以1.5作为人口的分水岭，一旦人口降低到1.5以下，很难回升 [14] 。“第七次全国人口普查数据显示，我国2020年出生人口仅为1200万，总和生育率仅为1.3，显著低于1.5，处于极低生育率水平” [15] 。这一数据充分揭示了我国已经陷入“低生育率陷阱”的严峻现实。
生育率的降低从根本上导致了我国民办幼儿园陷入困境。由于生育政策和妇女生育意愿的影响，我国总生育率呈现下降趋势，世界银行数据显示，1971年我国总生育率为5.5，1991年降至1.9，2021年进一步降至1.2 (图1)。生育率降低带来的直接影响是生源减少，导致民办幼儿园“一孩难求”，园所资金来源受限。在此之前，学前教育发展迎来春天，大量资金投入，民办幼儿园数量急剧增加，但是，如今的情形却出现了翻天覆地的变革，幼儿园数量多，生源却少，供需之间产生了严重的失衡，供给侧即幼儿园市场竞争加剧，公办园纷纷降低门槛，进行生源的“抢夺战”，民办幼儿园由于自身条件的缺陷，在这场“战争”中处于弱势地位，处境艰难。
说明：纵坐标表示总和生育率，指一个国家或地区的妇女在育龄期间，每个妇女平均的生育子女数。数据来源：根据世界银行提供数据作者计算。
Figure 1. China’s total fertility rate from 1971 to 2021
图1. 中国1971年~2021年总生育率
3.2. 财政扶持资金落实不到位
《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》明确指出，对于非营利性民办学校，各级政府应在政府补贴、政府购买服务、捐资激励、税费等方面提供支持；针对营利性民办学校，各级政府可通过政府购买服务和税收优惠等途径实施扶持 [16] 。可见，政府应面向所有民办幼儿园给予适度财政支持。然而在实际操作中，财政扶持资金往往难以落实，对民办幼儿园的运营产生了负面影响。
财政扶持资金落实不到位主要体现在财政扶持资金有限。随着我国对学前教育重视程度的提高，学前教育财政投入越来越多，但与其他基础教育及世界多数国家相比，我国学前教育财政投入的充足程度仍然落后，劣势明显 [17] 。2020年数据显示，2020年全国财政性学前教育经费为2532亿元，财政性教育经费占比从2011年的2.2%提高到2020年的5.9% [18] 。但是与发达国家平均比例10.85%及其他学段教育投入相比，中国学前教育投入总量较少 [17] 。学前教育财政投入在总量上已显不足，结构失衡问题亦随之凸显。根据幼儿园办园主体的差异，我国幼儿园被分为民办和公办幼儿园，受教育理念、教育政策等因素的影响，各地政府对学前教育财政投入往往呈现“倾斜性”分配，导致公办幼儿园获得较多资金支持，而民办幼儿园所分配的财政资金相对减少 [19] 。2020年，民办幼儿园财政性教育经费为153.46亿元，占比7.6%，公办幼儿园财政性教育经费为1854.49亿元，占比92.4%，是民办幼儿园的12倍以上1。在各地“学前教育三年行动计划”中，地方政府大多将重点置于提高公办幼儿园在园幼儿占比，希望通过增加公办幼儿园达到增加幼儿园学位的目的，这一政策倾向将进一步加剧公办幼儿园与民办幼儿园教育财政经费分配的不平衡 [20] 。在学前教育财政投入总量较少的基础上，结构失衡进一步加重了民办幼儿园财政扶持资金的短缺问题。
3.3. 教师队伍管理机制不健全
长期以来，我国对于公办园和民办园教师实行双轨制管理，公办园教师与民办园教师的工资待遇、福利基金、职业发展等均有所不同。在生育率呈现持续走低的态势下，教师实行双轨制管理迫使民办幼儿园教师生存更加艰难：工作付出与收入不成正比；工作社会地位低、认可度低；工作保障少、工作流动性强；专业发展难、晋升机会少等，影响民办园幼儿教师队伍建设的质量的同时更影响了园所的教育教学质量 [12] 。双轨制下，民办幼儿园对教师实行合同制的聘用制度，聘用的教师学历水平参差不齐，入职门槛低，无统一标准，影响教师队伍专业性建设。幼儿教师的法律身份一直未能得到明确，常作为中小学教师的附属，社会认可度较低 [12] ，而公办园的教师由于双轨制的实行，更容易获得编制，相较民办幼儿园教师而言更受社会群体的尊重和认可，社会地位比民办幼儿园教师更高，职称评定、专业培训机会更多。薪资待遇作为民办幼儿园教师管理机制的重要组成部分，是民办园有效管理教师、稳定教师情绪，调动教师工作积极性的重要手段。即使我国提倡民办教师与公办教师同工同酬，但受限于双轨制的要求，民办园教师的工资来源于园所运营情况，与园所收入直接挂钩，在生源不足，园所运营资金紧张的大环境下，民办园教师的待遇更不稳定，更不充足，教师的工作幸福感低，工作投入少。此外，《中国学前教育发展报告》中表示，编制的有无直接关系到幼儿园教师权益的实现与否 [21] 。民办园教师大多没有编制，其各项权益难以受到法律保障。
4. 低生育率背景下民办幼儿园发展的出路
4.1. 加快转型升级，扩大服务范围
生育率持续走低首先影响民办幼儿园的生源，进而增大民办幼儿园的运营压力和师资建设难度。为缓解生育率带来的生源不足问题，民办幼儿园扩大服务范围，寻求更多服务对象迫在眉睫。第一，托育一体化扩大幼儿市场。“十四五”规划中提到要把托育服务作为重点来发展，要使每千人的托育学位数量从目前的1.8提高到4.5 [22] 。2022年17个国家部委联合发文，明确表示“在满足学前教育普及的基础上，鼓励和支持有条件的幼儿园招收2~3岁的幼儿” [23] ，均表现出国家对于托育一体化的大力支持和鼓励。民办幼儿园应顺应国家号召，结合园所能力，适度将园所服务对象由3~6岁的幼儿扩大至0~6岁的幼儿，利用自身原有的保教优势，开展适龄的托育服务。民办幼儿园在开展托育一体化的同时应该结合园所实际情况、托育服务情况等采取具体形式，如社区中的民办幼儿园主要服务于周边居民，可以提供全日托、半日托、计时托、节假日活动等服务，方便配合居民工作；规模较大的民办幼儿园中的托育班则可利用幼儿园的空余资源，开办2~3岁托班，以满足家长送托等需求 [23] 。第二，“老幼同养”扩大服务定位。老幼同养，指的是养老设施与幼儿设施相邻，在统一机构的管理下进行有计划、有组织的活动 [23] 。生源减少，民办幼儿园的办学资源有所空置，结合生育率下降和人口老龄化的人口特点，“老幼同养”服务市场广大，产业发展前景良好，民办幼儿园可以统计资源空置率，把多余的资源、人员调配至“一老一小”、社区等服务，实现人员转型和场地再利用 [23] 。民办幼儿园中的保教人员虽然具备基础的幼儿保教知识，但是对于老人的照料知识有所欠缺，故民办幼儿园应该给予保教人员更为专业的培训，或招聘更为复合型、专业型的人才，以满足转型升级的要求，提供更加高质量，更加精准的服务，减少安全事故的发生。同时，合理规划园所的设施和场地，保证老人和幼儿的活动空间、活动条件的充足。此外，由于“老幼同养”的认可度较低，民办幼儿园可采用线上、线下等多种方式进行宣传，打开服务的知名度，先行抢占市场份额。
4.2. 塑造办园特色，提高核心竞争力
在当今低生育率的背景下，生源减少、市场竞争激烈，如何在市场中脱颖而出，实现可持续发展，成为民办幼儿园亟待解决的问题。为此，民办幼儿园需要从以下三方面塑造独特园所特色，提高核心竞争力，满足广大人民群众对学前教育高质量发展的需求。第一，变革办园理念。办园理念引领着幼儿园总体工作，与幼儿园发展质量密切相关。要打造高品质的民办幼儿园，彰显园所特色，就必须避免陷入“小学化”的误区，对错误的办园理念进行变革，秉持以儿童为中心的核心理念。厦门市某优质民办幼儿园的办园理念秉持“孩子如幼苗，仰天地之灵气而自然成长，所倚人力，只需寥寥几锄。”这一观点，将幼儿视为亟待培育的幼苗，为他们营造适宜的成长环境，避免过度雕琢，尊重个体差异。该园的教育目标是培养幼儿专注自我、理解他人及认识更为广大的世界，充分展现了以人为本的核心理念 [24] 。第二，创新课程模式。在构建特色园所的过程中，民办幼儿园可借鉴如蒙台梭利教育法、高瞻课程、福禄贝尔教学法等先进教育理念，并结合自身实际状况，形成融合教育模式，创新课程模式。例如，基于蒙台梭利教育理念，民办幼儿园教师为幼儿营造“有准备的环境”，深入领悟蒙台梭利感官教育的“深层语法”，实施创造性课程，让幼儿在亲身体验中收获核心经验 [25] 。第三，开发优质资源。陈鹤琴先生强调，大自然与社会环境皆为生动的教育资源，称之为“活教材”。此类资源为教育提供了广阔的素材空间。在此基础上，民办幼儿园可充分利用不同地域的不同自然环境，实施自然主义教育，同时发挥社会环境的优势，充分利用社会资源，加强与家庭、社区的合作，形成三位一体的教育共同体，开设独具特色的课程。河南省实验幼儿园以我国耕读文化为底蕴，实施耕读教育，充分发挥自然优势，为幼儿创设耕读实践场所，通过让幼儿参与具有本土特色的农作物种植活动，体验独特的农耕文明 [26] 。
4.3. 建立扶持机制，扩大资金来源
生育率的持续走低，间接导致民办幼儿园的入不敷出，民办幼儿园自身运营和教师建设的可用资金有限，政府扶持资金、社会公益基金等成为扶持民办幼儿园资金扶持的主要来源。虽然，绝大多数民办幼儿园不能享受地方政府对在工商部门注册企业的相关扶持补贴政策，但是民办幼儿园亦是为祖国建设培养人才的机构，政府部门也应该给予适当的资金扶持，以推动学前教育普及 [27] 。第一，建立专项基金，精准作用民办幼儿园人力资源补贴。不同地方的财政水平不同，民办幼儿园资金困境程度也有所不同，各地区政府应该因地制宜建立地方特色的专项资金。资金来源可与当地的某一产业挂钩，如可与文创产品收入或当地特色农产品收入作为专项资金来源，专项基金并不直接拨款至民办幼儿园园方，以福利基金、社会保险、外出培训费用全免等方式精准作用于民办幼儿园教师群体，缓解民办幼儿园教师队伍建设压力。第二，鼓励社会力量参与，建立专项扶持渠道。政府对于学前教育的财政支出有限，社会力量对于民办幼儿园的资金扶持是促使民办幼儿园正常运营的重要力量，所以，政府可作为“领头羊”或“桥梁”，帮助民办幼儿园打通社会力量如慈善基金、公益组织等对其的专项资金投资渠道，建立政府、社会力量、民办幼儿园自身三位一体的资金运营模式，分担民办幼儿园成本，盘活民办幼儿园资金链。例如，山东省聊城市冠县采用“民办公用共有”的合作模式，以政府为沟通桥梁，牵引多方社会力量进行投资，助力民办园不断发展，实现民办园，当地政府，社会力量三方共赢 [28] 。
5. 结语
生育率下降对于民办幼儿园的影响是全面且长远的。民办幼儿园作为推动学前教育高质量发展的重要动力之一，应该准确把握时代趋势，与时俱进，不断提高自身的核心竞争力，在生源紧张的大环境下谋求生路。但考虑到民办幼儿园自身在人力，资金，设备等方面的资源短缺，民办幼儿园需要政府和基金会、爱心组织等社会力量的共同扶持，才能真正在困境中求变，转危为安，实现园所的转型升级，为社会教育事业作出更大的贡献。
NOTES
1数据来自《中国教育经费统计年鉴-2021》。