1. 引言
中国的城市更新经历了起步期、探索期、发展期和高质量发展期四个阶段 [1] [2] 。起步期以建设市政基础设施、工人住宅、工人新村为主,城市更新基本以政府为主导,着力解决经济发展与职工生活水平的基本矛盾;探索期通过大规模旧城改造实践与理论研究,推动了城市更新进程的发展;发展期城市的居住条件得到了明显改善,但城市风貌、历史街区等也遭到了严重的破坏,也引发了旧城保护与城市建设冲突的思考。高质量发展期城市更新模式从增量扩张转向存量挖潜的改变,城市更新制度、规范、流程不断完善,在多年的实践与优化中,为传承历史文化、激发城市活力、创造绿色人居环境提供有力支撑 [3] [4] [5] [6] 。
随着国土空间规划体系的不断完善,详细规划已面临新的转变,在规划范围上,从城镇局部管控到全域全方位管控,在规划导向上,从开发控制为主到保护与发展并重,在规划方式上,从刚性管控到刚弹动态结合。在详细规划的新转变下,城市更新的内涵也在不断丰富 [7] [8] 。在新阶段、新理念、新格局下,我国由高速发展转变为高质量发展阶段,更加关注以人民为中心的人居环境建设,规划更加关注存量用地的优化配置,城市更新已逐步上升到国家战略层面 [9] [10] [11] 。
西藏峡谷地区,由于海拔较高,受全球气候影响,高原生态系统存在不稳定性,同时受地貌影响,自然灾害风险分布比较广泛,大多数城市全域面积广阔,实则适宜建设区极其有限,城市发展空间受限,从当前形势来看,西藏地区由于规划的相对滞后,以及西藏地区地广人稀的特点,城市还呈现逐步扩张的趋势,导致土地利用不集约,进而产生一系列城市问题,城市更新工作在西藏地区开展也是迫在眉睫 [12] [13] [14] 。基于西藏地区特点,选取西藏自治区那曲市比如县为研究对象,探索出适宜西藏地区的全要素城市更新评价体系,促进西藏地区城市更新工作的开展,推进西藏城市高质量发展、高水平保护。
2. 西部地区城市更新发展研究
2.1. 西部地区城市更新概况
近年来国家高度重视城市更新工作,2021年3月城市更新更是被写入到《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中,2021年11月住建部公布了第一批城市更新试点名单,包括北京市、河北省等21个城市(区),这也标志着我国已经向探索城市更新实施方向发展。其中,西部地区包括内蒙古、重庆、四川、陕西和宁夏5省,在试点城市的带动下,各大城市陆续开展城市更新工作,探索适应于当地的政策与制度。选取成都、重庆、西安三地为对象,研究城市城市更新工作进展与实践,为西藏地区城市更新高质量发展提供借鉴(表1)。
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Table 1. Total factor index system
表1. 全要素指标体系
西部城市更新较为先进成熟的城市由成都、重庆以及西安。成都2012年以来,开展以少城片区为代表的城市更新研究与实践,从保护、保留、保障三方面实现老城区的活力再生。作为国家首批城市更新试点城市,新一阶段的城市更新成都更加强调老城空心化的主动调试、文脉的保护与传承以及空间更新与社区治理联动,通过有机更新,引领西部地区城市的高质量发展。重庆以“场景营城”为理念,从更新结构、更新场景、更新指引为主要内容,探索城市有机更新。在更新指引上,以老旧小区、老旧厂区、老旧商业区、老旧街区为主要对象,明确不同对象的更新重点任务,分类指引城市更新实施。重庆城市更新工作更加注重“情”与“景”,以场景引导城市有机更新。西安作为我国西部地区著名的历史文化名城,在早期大拆大建对城市文化造成严重破坏的影响下,城市更新将更加注重城市文脉延续与城市发展的平衡。
2.2. 高原地区城市更新问题
随着我国城市发展逐步进入存量时代,城市更新已成为必然经历的一个阶段。我国学者对城市更新的研究也逐步深入,但从已有研究中现,针对上海、深圳、北京等一线城市的研究相对较多,针对西藏高原地区的研究相对较少 [15] [16] 。但西藏地区在我国占有较大的国土面积,有海拔较高、地广人稀的特点,同时部分城市对于我国西部地区较发达发展城市也相对落后,城市建设也相对滞后,部分地区仍然盲目扩张。西藏城市地形地貌条件复杂、生态环境脆弱,有一部分高山峡谷城市,用地极其紧缺,城市面临很多发展问题。总体而言,目前对于西藏地区城市更新的方法和策略的探索仍然存在欠缺,因此,建立全域要素评价体系,多层次、全要素、统筹考虑西藏地区城市的土地利用情况,对于探索适宜西藏地区城市的城市更新路径有重大意义。
3. 全要素评价体系构建
3.1. 技术路线:全要素评价体系
在城镇开发边界内,利用ArcGIS基于第三次全国国土调查,识别建设用地图斑,通过用地属性,结合现状调研、资料收集等方式,对建设用地进行合理分类,包括闲置土地、其他建设用地和已批存量用地三类,其中闲置土地是开发边界内的空闲地,已批用地包含近几年的批而未建、批而未供和已拆净地;其次,利用ArcGIS建立全要素评价指标体系,对其他建设用地进行全要素评价分析,通过应用建筑高度、建筑质量、容积率等要素建立的指标体系,识别出未充分利用建设用地,并通过用地属性对此类用地进行分类,最后对城镇开发边界内的三调空闲地、未充分利用建设用地、批而未建、批而未供和已拆净地进一步识别,识别出老旧小区、棚户区、低效商业用地、低效行政办公用地、低效工业用地等,提出相应城市更新策略(图1)。
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Figure 1. Total factor urban renewal technology roadmap
图1. 全要素城市更新技术路线
3.2. 指标体系构建
全要素评价体系主要通过评价指标体系的构建,评价指标的选取包括建筑高度、建筑质量、建筑年代等相关涉及建筑的指标,还包括商业、公服设施相关指标,同时根据不同地区需求可相应增加一些环境等的外部性影响指标,通过ArcGIS对城镇开发边界内用地进行全要素评价,构建三大层次的指标体系,即系统层、指标层、指标的不同水平(表1)。建筑层包括建筑高度、建筑质量、建筑年代等指标,商业及公服设施层包括商业设施、公共服务及公共管理设施等指标,环境层包括绿化设施等指标,根据研究对象实际情况制定指标的不同水平。
4. 基于全要素评价的比如县城市更新研究
4.1. 比如县发展现状研究
比如县地处西藏东北部,位于怒江上游,念青唐古拉山与唐古拉山之间,全县大部分用地都为高原山地,城乡建设与自然资源开发严重受制于地形条件。但比如县自然环境优越,享有“藏北江南”的美誉。与西藏地区“沿河设城”的发展脉络一致,比如县城市的兴起与布局离不开对自然地理条件的依赖与制约,县城位于县域中部高山峡谷地带,怒江自西向东穿城而过,南北两岸高山迭起,城市形态基本可以概括为“两山一江,江川城郭”。受地形条件的影响,比如县以怒江北岸的老城为中心,逐渐沿怒江向东西方向拓展,形成北岸老城以居住生活为主、南岸新区以综合服务为主的功能布局。随着城市迅速发展以及受早期“大拆大建”的开发模式影响,比如县面临着新旧城发展不协调、用地局促、景观风貌不佳、基础设施落后、社区活力不足等众多问题,城市更新亟待研究与实施(图2)。
1) 城市发展用地局促,内部挖潜较为迫切
比如县中心城区位于高山峡谷地区,比如县耕地与城镇开发适宜地区“高度重合”,城市发展用地局促,随着比如县城镇化率与人口规模增长,建设用地需求增大。经过实地调研,比如县老城区现状闲置公服、老旧小区、棚户区较多,推进城市更新,通过整合利用闲置用地与低效用地,将很大程度缓解用地局促的压力,从增量扩张转向存量发展是时代发展的必然选择,也是比如县城市高质量发展的新机遇。
2) 城乡建设水平低,新旧城发展不协调
比如县城乡建设目前处于起步期,城市无序建设,缺乏控制性详细规划对城市规划的统筹管理与指标引导。中心城区存在重新建、轻整治的现象,老城区建筑破旧、闲置土地较多,缺乏统一的整治与利用,新建地块容积率、建筑高度普遍偏高,部分地块容积率高达5.1,怒江大酒店建筑高达22层,大量未经统筹规划的高层建筑穿插在老城区,导致了老城区街区尺度的严重失调,与南岸新区整体性规划建设相比,老城区整体景观风貌较差,城市更新迫在眉睫。
3) 基础设施“欠账”较多,社区活力不足
比如县城镇空间的公共服务设施与市政基础设施的建设较为落后。在公共服务设施方面,缺少体育设施、公园广场等公共空间,老城区内部分老旧公服闲置,社区活力不足。市政基础设施整体“欠账”较多,全面开展基础设施建设强度较大。实施城市更新在解决基础设施“欠账”的基础上,充分低效用地,补足社区公共空间缺口,在满足居民对交流、活动的场所需求的同时,有助于社区活力的提升。
4.2. 存量用地识别
4.2.1. 城镇开发边界内用地图斑识别
基于第三次全国土地调查数据分析,比如县城镇开发及边界内闲置土地共6.18公顷,已批存量用地共7.65公顷,其他建设用地共131.6公顷(图3)。
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Figure 3. Land use status in urban development boundary
图3. 城镇开发边界内用地现状
4.2.2. 比如县全要素评价体系构建
比如县全要素评价体系分为建筑层、商业及公服设施层和环境层三个系统层,根据不同系统层选取相应指标层内容,并划分指标不同水平,制定相应等级(表2)。运用ARCGIS对各个指标层进行相应分析。
4.2.3. 未充分建设用地识别
1) 建筑层
建筑层共选取建筑高度、建筑质量、建筑年代、容积率、建筑密度5个指标。
建筑高度:建筑高度共分五个等级,其中0~6 m占62.0%,7~18 m占26.4%,19~36 m占8.2%,37~45 m占1.3%,45 m以上占2.1% (图4)。
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Table 2. Total factor index system of Biru
表2. 比如县全要素评价体系
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Figure 4. Building height analysis chart
图4. 建筑高度分析图
建筑质量:建筑质量共分三个等级,其中差占34.1%,中占35.4%,好占30.5% (图5)。
![](//html.hanspub.org/file/11-1151439x11_hanspub.png?20240322083302815)
Figure 5. Building quality analysis chart
图5. 建筑质量分析图
建筑年代:建筑年代共分三个等级,其中1990年以前占36.6%,1991~2010年占28.9%,2010年以后占34.5% (图6)。
容积率:容积率共分五个等级,其中小于0.5占38.0%,0.5~1.0占20.7%,1.1~1.5占20.3%,1.6~2.0占4.2%,2.0以上占16.8% (图7)。
建筑密度:建筑密度共分四个等级,其中小于20%占20.2%,20%~30%占22.0%,31%~40%占22.2%,大于40%占35.5% (图8)。
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Figure 8. Building density analysis chart
图8. 建筑密度分析图
2) 商业及公服设施层
商业及公服设施层共选取商业设施、教育、医疗、养老4个指标。
商业设施:商业设施共分三个等级,其中10分钟覆盖率占77.2%,15分钟覆盖率占21.2%,15分钟以上覆盖率占1.6% (图9)。
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Figure 9. Evaluation of commercial facilities
图9. 商业设施评价图
教育:教育共分四个等级,其中5分钟覆盖率占38.5%,10分钟覆盖率占46.0%,15分钟覆盖率占11.2%,15分钟以上覆盖率占4.3% (图10)。
医疗:教育共分四个等级,其中5分钟覆盖率占17.2%,10分钟覆盖率占8.5%,15分钟覆盖率占18.1%,15分钟以上覆盖率占56.3% (图11)。
养老:养老共分四个等级,其中5分钟覆盖率占11.8%,10分钟覆盖率占27.7%,15分钟覆盖率占11.2%,15分钟以上覆盖率占49.3% (图12)。
3) 环境层
环境层选取绿化设施,共分四个等级,其中5分钟覆盖率占31.1%,10分钟覆盖率占39.9%,15分钟覆盖率占11.9%,15分钟以上覆盖率占17.1% (图13)。
4.2.4. 综合分析结果
通过对建筑层、商业及公服设施层、环境层各指标分析得到的结果,应用ArcGIS进行综合分析,将分析结果分为I、II、III三个等级(图14),等级越高,建筑综合水平越高。I等级占比32.7%,II等级占比42.9%,III等级占比24.4%。
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Figure 14. Total factor comprehensive analysis results
图14. 全要素综合分析结果
4.2.5. 存量用地进一步识别
根据上述全要素综合分析结果,与城市现状城镇建设用地进行叠合分析,进一步识别存量用地,识别出老旧小区、棚户区、低效商业用地、低效行政办公用地、低效工业用地等(图15)。最终识别出比如县低效用地面积用105417.8 m2,以低效商业和棚户区为主(表3) (图16)。
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Figure 15. Identification process of land in stock
图15. 存量用地识别过程
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Figure 16. Further identification results of land in stock
图16. 存量用地进一步识别结果
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Table 3. Statistical table of land area in stock
表3. 存量用地面积统计表
4.3. 城市更新分类模式及策略
为了便于可操作性,采用地块整体划分的方式,将比如县的低效用地划分为三类城市更新分类模式,分别是拆除重建、综合整治、保留改善(图17、图18)。
针对老旧小区、棚户区、城中村等低效住宅用地,行政单位搬迁或者划拨的低效公服用地,业态低端、与城市规划不符的低效商服用地,禁止类、淘汰类产业等低效工矿仓储用地,城镇边角空闲地,批而未供和批而未建用地,开发边界内质量较差的道路采用拆除重建和综合整治两类措施 [17] [18] [19] [20] 。针对现状建设情况较好的城镇建设用地采取保留改善的措施。
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Figure 17. Classification of urban renewal of Biru
图17. 比如县城市更新分类
![](//html.hanspub.org/file/11-1151439x24_hanspub.png?20240322083302815)
Figure 18. Classification pattern of urban renewal
图18. 城市更新分类模式图
拆除重建:针对建筑破旧老化、居住环境恶劣的棚户区、部分城中村和不符合城市发展需要的工矿仓储用地、批而未建用地、空闲地、闲置公服、商业服务业设施用地,通过拆旧建新、拆旧增绿,增加亟待改善的城市功能。
综合整治:对于近期不需要拆除的老旧小区、城中村、商业服务业用地、城镇村道路用地,采取各种手段达到建筑质量提升、环境美化和配套功能完善的目的。
保留改善:对于现状情况较好的地块,在不改变现有街道数量、建筑整体风貌的前提下,通过微改造的方式,改善城市环境。
5. 总结
对于西藏地区,本文提出全要素评价体系,建立评价指标,解决西藏地区城市更新面临的问题,提出拆除重建、综合整治和保留改善三类城市更新分类模式及发展策略。对小规模的公共空间或设施保留改善,通过微改造,完善功能、提升品质;对城镇建成区内使用功能、配套设施和人居环境需要完善提升的区域进行综合整治;对于存在重大安全隐患、现状功能与城市发展定位不符、土地利用低效、配套设施缺失以及人居环境亟待提升的区域进行拆除重建。城市更新分类有利于指导西藏地区的城市更新工作落地实施。未来重点解决存量用地问题,盘活现有土地资源,在有限的土地空间以及有限的资金情况下,更好地发挥城市更新带来的效益。
基金项目
中国建筑科学研究院有限公司青年科研基金项目“基于全要素评价的西部地区城市更新路径研究——以比如县为例”(编号:20221201331030037)。