1. 问题的提出
党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。社区志愿服务作为打造“共建共治共享”社会治理格局的关键要素，在整合社区资源、提供公共服务、协同组织主体、集聚社会资本等方面发挥着重要的作用 [1] 。2018年7月6日，中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过《关于建设新时代文明实践中心试点工作的指导意见》，强调建设新时代文明实践中心，是深入宣传习近平新时代中国特色社会主义思想的一个重要载体。作为打通宣传群众、教育群众、引领群众、服务群众“最后一公里”的重要平台，新时代文明实践中心的主体力量是志愿者，主要活动方式是志愿服务 [2] 。在抗击新冠疫情期间，社区志愿服务也持续发挥着重要作用。
然而，我国目前社区志愿服务发展面临着诸多困境，阻碍了基层治理体系和治理能力现代化建设。在此背景下，我国对政府培育社区志愿服务力量提出了新的要求。基层政府拥有丰富的资源和权威，党建引领具有极强的动员能力，有助于为培育社区志愿服务力量链接资源、提供全方位的保障。然而，有学者指出我国社区志愿服务的困境与志愿服务的行政化主导密切相关，这映射出志愿服务组织与政府互动中非对称性依赖的问题 [3] 。如今“小政府、大社会”，“服务型政府”被越来越多地被认可。从上个世纪的自由主义再到干预主义，我们见证了市场和政府的相继失灵，现在更需要社会力量来弥补市场和政府的失灵，正确处理好效率和公平的关系，维护好社会和谐与稳定。近年来我国政府不断进行体制改革，这意味着政府要变革现有对社会力量的管控和培育方式，政府让渡出来的领域正是社会力量蓬勃发展的基础。
虽然现有研究从各方面对政社关系展开了讨论，也有一些研究分析了政府在培育志愿服务力量中存在的问题，但并没有针对现有的非对称性依赖提出可行的解决路径。本研究将聚焦第三方力量——社会组织的功能，基于多案例分析，探讨其在实现志愿服务力量与政府从非对称性依赖到协同合作的行动框架。首先，本研究将对政府培育志愿服务力量的现状和问题进行分析；其次，本研究将分析社会组织如何在志愿服务力量与政府的互动中扮演中介的作用，进而探讨其在促进志愿服务力量与政府良性合作中的重要功能；最后，基于以上分析，提出社会组织介入政府培育志愿服务力量的行动框架。本研究将有助于揭示志愿服务力量与政府之间非对称性依赖的形成机理，明确社会组织在降低非对称性依赖的作用，进而为增强志愿服务力量的主体性、突破社区志愿服务发展困境提供可行路径，优化社区志愿服务体系建设，推动新时代文明实践。
2. 文献综述
2.1. 志愿服务组织与政府的互动
学界对社区志愿服务的研究多集中在两个方面：一是对社区志愿服务现状的考察；二是研究社区志愿服务其中单独的某一部分。邓国胜梳理了中国志愿服务发展现状以及三种不同的发展模式：一是“自上而下发起并推广”，二是“自下而上发起，自上而下推广”，三是“自下而上发起，自下而上扩展” [4] 。这三种志愿服务发展模式被后续众多学者加以深入研究探析。也有学者聚焦于志愿服务其中某部分的研究，例如，袁方成、王悦专注于组织协同，探讨志愿服务主体互动关系，创新志愿服务治理路径 [5] ；邢占军等学者指出志愿服务类社会组织是志愿服务作用发挥的重要渠道，因此要重视社会组织在社会治理中的积极作用 [6] 。
其中，志愿服务组织或团体与政府的互动研究多在政社关系的分析框架下进行。现有研究指出，我国的志愿服务多表现于“行政主导型”模式，即社区志愿服务多通过政府部门的力量来建立和推广，这也导致社区志愿服务团体在资源获取方式上完全依赖于政府，开展志愿服务活动完全围绕基层政府工作，只能提供基础性志愿服务，专业性不强。中国社会组织呈现出“依附式自主”的特性，但通常表现为高依附性低自主性 [7] 。社区志愿服务团体由于本身组织特性以及中国国情更是呈现出在资金、人力资源、知识资源等各方面对政府的高依赖性，而政府往往出于基层建设和政绩的需要才对志愿者存在一定程度的依赖，但这种程度的依赖更多体现为政府对志愿服务力量的“政治控制”，这也恰好说明志愿服务团体和政府之间的互动完全符合非对称性依赖的相关概念解释。
2.2. 社会组织培育志愿服务力量
社工机构和正式注册登记的志愿者组织是社会组织培育志愿服务力量的主力，对于前者梳理回顾发现，学界对此问题的探讨多集中于以下三个方面：一是对社会工作和志愿服务发展的历程性梳理。例如陈涛等学者就梳理了社会工作和志愿服务两者之间的历史发展关系以及特点 [8] 。二是对“社工 + 义工”合作、联动模式的探讨。周京从基层社会治理创新的视角出发，梳理了社工 + 志愿者联动的主要模式以及现状，他认为两者联动的主要模式可以分为两类：一类是基于不同社会服务类型的联动模式；另一类是基于不同组织类型的联动模式 [9] 。谭建光则更细化分析了社工和志愿者的合作模式困境、合作领域以及合作的机制创新，他认为社工和志愿者合作面临的突出问题是“利益分割、职能分离、观念分化”，也因此提出需要创新合作模式，为两者的合作建立可持续的机制 [10] 。在此思路下，有大量的学者探讨社工＋志愿者联动模式在具体案例中的实践。三是对社工机构管理、介入志愿服务的分析。例如姜秀敏等学者探讨构建非正式权威在社会组织介入社区治理的重要意义 [11] 。
对于后者正式的志愿者组织的研究多数聚焦于社区、应急、青年等不同类别志愿者组织的模式发展和管理分析，少数学者专注于政府与志愿者组织之间的互动关系，总体来看，有关正式登记注册的志愿者组织的研究都比较少而且很分散。
2.3. 文献评述
从现有研究来看，学界大多认可社会组织与政府之间存在权力、资源和地位上关系的不对称，政府始终处于强势的一方，这也是社会组织不得不依附于政府的原因。志愿服务组织的力量相较于其他社会组织更加弱小，在与政府的互动过程中非对称性依赖更加凸显，也正是这种非良性的互动关系带来了政府培育志愿服务力量的诸多问题和困境。
然而，现有研究的不足之处在于：第一，少有研究深入具体分析社区志愿服务力量与政府之间非对称性依赖关系的形成机理。第二，在有关社会组织与政府的依赖关系研究中，多数学者注重于探讨社会组织本身应对政府权变的发展策略以及政府“控制”和“嵌入”的行为分析，事实上对于依赖关系的分析不止这些，第三方力量介入对依赖关系的影响也是值得注意的一点。第三，较少有实证研究关注合作生产在社区志愿服务领域的运用。
因此，本研究将针对现有研究的不足，深入分析志愿组织与政府之间非对称性依赖关系的形成机理以及社工机构培育志愿服务力量的优势和劣势，进而探讨社会组织介入政府培育志愿服务力量的行动路径，提出平衡非对称性依赖的对策，构建政府与公民之间良性互动关系即实现合作生产，促进社区志愿服务力量的内生性、持续性发展，以助力基层社区治理和治理现代化建设。
3. 理论基础
3.1. 资源依赖理论与非对称性依赖
资源依赖理论是由费弗尔和萨兰奇科提出的，其核心观点是：资源是组织最重要的存活目标，组织需要从环境中吸取资源，与周围的环境相互依存 [12] 。从资源依赖理论的视角来看，组织对外部环境的依赖是由于需要外部环境的关键资源，而这种相互依赖又通常发生在组织与组织之间，所以这个理论可以很好地解释一个组织依赖另一个组织或者两个组织相互依赖的情况。
资源依赖理论的另一层核心观点在于：组织需要资源生存，就会依赖于与外部环境互动获取资源，但是组织要想更好地存活，就必须降低对外部关键环境资源获取的依赖程度，并试图寻求一个可以影响这些供应关键资源组织的方法。
资源依赖理论就是把组织看做政治人，某种意义上揭示了组织自身的选择能力，组织可以通过对依赖关系的了解来寻求替代性资源，避免“唯一性依赖”，更好的利用策略适应环境、改变环境。
社会组织和政府之间的互动并非都是单向的依赖关系，很多时候依赖关系都是双向的，只是这种依赖关系是非对称的，而这种非对称性的互动关系以及这种关系所带来的一系列问题和现象正是值得探究的点。徐宇珊首先揭示了这一现象，并在借鉴资源依赖理论的基础上提出“非对称性依赖”分析框架，认为正是资源的依赖带来了组织之间权力和关系的不平等，进而带来了非良性的互动关系，即非对称性依赖，并且很好地用以解释了政府和基金会之间的非对称性依赖关系 [13] 。
3.2. 合作生产
合作生产的概念最早起源于20世纪70年代美国城市服务研究，意为在公共服务的生产中非同一组织中的生产者共同投入到生产过程中。当时合作生产理论的出现是为了回应政府集权思潮，认为公民参与公共服务供给能够减少公共财政支出同时获得更好的效益和质量。到了20世纪90年代，合作生产的研究进展十分有限，而造成研究遇冷的很大一部分原因在于技术限制，即当时的情景之下没有现在的数字和通讯工具，无法有效实现合作生产 [14] 。
进入21世纪以后，因为经济危机的全球化以及公民社会的新思维等等原因，合作生产重新成为了国际公共管理的研究热点之一。尽管合作生产受到越来越多学者们的关注，但是对于合作生产的概念界定至今仍存在不少争论。受当时政府主导关系的影响，合作生产理论最初的使用解释仅限于政府与公民之间在公共服务提供中的互动关系，但是随着治理理论的发展和实践，公共服务的提供主体已经不仅仅是政府，大量的第三方组织涌入其中，学者们开始关注到这些非公共部门提供公共服务时也存在合作生产，因此原有的合作生产概念需要得到调整 [15] 。
随着时代以及相关学科的发展，交叉学科的视野被逐渐引入到分析合作生产的研究中，合作生产的概念外延不断扩大，加之不同学者对合作生产的理解不同，这也加大了定义合作生产概念的难度。为了更好的理解合作生产在社区志愿服务中的运用，本研究借鉴由Osborne等人提供的定义：“共同生产是公共服务用户在服务设计、管理、提供和评价中志愿性或非志愿性地参与。” [16] 在这一定义的基础上强调多元公共服务提供主体与公民在整个共同生产过程中的互动关系。
4. 研究方法与案例总体情况
4.1. 研究方法与资料收集
本文采用质性研究方法中的案例分析法，通过对所选两个案例的分析，强调志愿服务力量与社会组织、政府之间的互动过程，注重揭示形成志愿服务力量和其他力量之间非对称性依赖关系的深层原因，注重研究的过程性、情境性和具体性。具体的研究过程采用了以下两种方法：
一是访谈法。笔者对H社工机构的负责人、志愿者领队、社工、志愿者等相关人员以及Y社区党委书记、M社会服务中心社工等相关人员都进行了半结构式访谈和深度访谈。
二是参与式观察法。在调研过程中，到社区和机构中参与具体的组织活动和日常管理，进行参与式研究，有助于对社区志愿服务深入理解。Y社区拥有党委引领的8支志愿服务队，虽然志愿服务队没有登记注册但其归属于已完成注册登记的社会服务中心。该社区的志愿者多是社区的居民，社区工作人员和干部起辅助作用。
4.2. 案例简介
“H社会工作服务中心”是由民间自发组成的一家社工机构，以“助人自助”为宗旨，综合运用社会工作专业知识、方法和技能，开展困难救助、调解社会人群及家庭矛盾、权益维护、心理疏导等非营利性社会服务活动。2016年6月才完成注册登记，2017年通过政府购买获得项目经费，之后该社工机构入选中心试点，在Y区，B区都另设其他协会和社会组织，目前，该社工中心有40位志愿者以及咨询老师，在2020年，该机构在J区又成立心理协会，含20人负责专项项目。
Y社区成立于1998年9月，总人口1万余人，农转非居民占90%以上。该社区政府统建投入多，党员多，文教企业资源多，也因此形成了“1 + 3 + 8”的治理体系。“1”即党建引领，社区党委为主导，“3”是智能服务，实现监控网、门禁网、广播网“三网融合”，“8”即是社区自治，建立了“民情、民乐、民安、民康、民和、民富、民福、民议”八个志愿服务协会。社区坚持党建引领，充分发挥党员和群团组织优势，深化社区、社会组织、社会工作“三社联动”实践，充分调动辖区党员先锋模范带头作用引领志愿者参与各项志愿服务。
该社区于2019年4月成立M社会服务中心，服务面积3.3万余方，坚持“注重公益、服务专业、有偿低价”的原则，着力为“市场失灵、自治失效、管理失序”老旧单体楼提供基本物业管理、准公共服务和提档升级服务。从2019年开始，民心社会服务中心亮出服务清单，回应居民需求开展零距离服务以来，街区制服务区域收费率达到了100%。
本研究选取的案例一中志愿服务力量具有如下特点：民间性、弱依附于政府、强依附于社工机构；案例二的特点在于：行政色彩浓厚、强依附于政府。两个案例各有特点也因此在研究志愿服务力量与政府、社会组织的互动关系过程中具有很好的代表性，这也是本文选择这两个案例作为研究对象的原因。
5. 志愿服务力量培育中的多主体互动
5.1. 志愿服务力量与政府的互动
首先，社区志愿服务力量在培育前期对政府存在着身份认同依赖。我国对社会组织实行“双重管理”制度，没有注册登记获取合法身份的团体很难在较大范围以及持续性的开展活动，这也意味着政府这一主体先天就拥有了强势地位。
其次，社区志愿服务力量对政府存在着资金资源依赖。在中国，政府掌握着绝对的资源，加之社区志愿组织发展不完善，群众志愿服务意识不够，大多无法成功链接社会资源、打造品牌效应以及实现自身造血功能，志愿组织只能依赖于政府提供资金开展活动。
“社区物业出现问题后，服务越来越差，民众也不认可，就形成一个恶性循环，越做越烂，到后面根本没钱。群众的意见也越来越大但是又不愿意出钱，后面愈演愈烈，成为一个比较尖锐的矛盾。最后我们成立民主服务，用政府的这部门补贴另外请人还有社区人员来做才算解决。”(访谈编码：202203073010)
最后，社区志愿服务力量对政府还存在人力资源依赖。社区自发形成的志愿服务力量始终是少数，大多居民并没有良好的志愿服务意识，这也就导致了社区志愿服务力量培育初期人力资源不足的问题。社区建立起来的初期志愿服务力量大多只有依靠政府的影响和宣传扩大人力资源。
“目前自发起来的居民只有五六个骨干，但是在我们党委引领，建立班子、对接服务以及各种宣传之下，现在志愿服务站下面有很多支队伍，叫8支志愿服务队更准确一些。”(访谈编码：202203073123)
反之，政府对社区志愿服务力量的依赖性则体现在基层治理和政绩的需要。政府主导的社区志愿服务大多体现着政府意志，而且满足了“政治控制”的需要。
“我们社区居民的积极性也并不是很高，而且主要依靠居民骨干，这些居民骨干在处理社区纠纷问题上还是很有帮助的，我们也经常和她们聊天，比如那些骨干来办事的时候我们是很热情的，每逢节假日，我们也会用一些公益收入给大家送点小礼物，通过这种形式让他们参与，也相当于是在双向的建立感情。”(访谈编码：202203073163)
政府在培育社区志愿服务力量初期会遇到诸多困境，其中居民积极性不高、动员难度大以及志愿服务力量对政府的强依赖性是最主要的问题。社区工作人员事务繁杂，在建设社区志愿服务时单纯依靠情感和一些物质性的东西来鼓励居民们参与，其本质还是居民志愿者依赖于政府来不断筹建完善相关事项，而社区则需要居民志愿者团体来执行具体事务，形成一种“表面自治”的模式。
政府培育型志愿服务力量与政府之间的互动就属于完全的依赖关系，这类志愿组织几乎是从政府获取所有资源，这就使得开展活动也全部围绕基层政府的需求，逐渐沦为成为基层公共事务的“行政助手”。政府培育的志愿服务组织的居民大多参与的积极性不高，志愿服务意识不强，通常需要政府带头开展活动，而且由于政府拥有着“绝对的资源”，这类志愿组织也很少会链接其他第三方力量获取资源，成为政府之下完全的“寄居蟹”。
政府培育的志愿服务力量与政府之间的互动是典型的非对称性依赖关系。这种关系既不利于政府建立真正意义上的“群众自治”社区、实现治理现代化，也不利于社区志愿服务力量内生性的发展。因此必须改善这种极度不对称的互动关系，建立良性的协商互动。
5.2. 社会组织培育志愿服务力量
反之，政府对社区志除政府这一主体在积极推进培育社区志愿服务力量以外，社会组织尤其是社工机构也在招募并培育志愿者。相较于政府培育的志愿服务力量在培育初始就获得合法性身份而言，社工机构培育的志愿服务力量则是借助于社工机构在政府部门登记注册获得的合法性身份来间接获得。由于身份认同的间接性，社工机构培育的志愿服务力量与政府的互动并不多，更多的互动关系还是与社工机构。
“我们也是通过婚姻登记中心，13年招募咨询师才进入的，我们的很多项目都来源于政府购买。平时志愿者与政府的接触机会并不多，但是我们的志愿者会比较积极的在社工、志愿者、政府等几方参与的圆桌会议上与来视察的政府领导沟通，也会积极地提出建议。”(访谈编码：20221019012)
社会组织在培育志愿服务力量时有一定的优势。首先，社会组织如社工机构能够很好地承接部分政府职能，发挥政府替代性的功能，降低政府社会治理的成本。其次，社工机构培育的志愿服务力量由于避免了直接与政府的互动，大大降低了对政府的强依赖性。最后，社工机构具有专业性的优势，能够帮助志愿服务力量更好地开展志愿服务活动，提高志愿者的综合素质和能力进而提升志愿服务的质量。
“我们项目通过政府购买，政府给项目经费，但是考核比较严格，我们拿到项目后就安排我们的社工带领志愿者去做，尽管我们的自主性是比较差的。像对志愿者的管理的话，我们每周有读书会和培训，有专门的老师来讲案例分析，很多志愿者都能通过这样的学习变得更专业，也提升了自己。”(访谈编码：20221019012)。
6. 从依赖到合作：一个行动框架
当下社区志愿服务发展缓慢，多数志愿服务力量都是由政府进行培育和监管。但是政府培育的志愿服务力量在实践中存在诸多问题，例如志愿服务组织受政府干预过多、成为“行政助手”，行政色彩浓以及由此带来志愿服务碎片化、节日化等一系列问题，造成这种现象背后的实质则是志愿服务力量与政府之间的非对称性依赖关系。由于这种非对称性依赖关系的存在，志愿服务力量没有足够的资本与政府进行互动博弈，处于一种协商的弱势地位，只能单方面的高依赖于政府。而政府由于志愿团体的力量不够，政府对其的依赖仅限于具体项目的执行和政策政绩的要求，而且很多时候由于志愿团体的力量过于弱小，政府不得不亲自出面引领志愿团体的建设，尤其是很多时候政府直接干预的志愿服务建设效果还并不明显，这就陷入了无限循环的困境。
从提出实现国家治理体系和治理能力现代化到积极推进新时代文明实践中心建设，可以看出政府对志愿服务的发展愈发看重，但是政府往往“有心无力”，培育社区志愿服务力量的工作通常被安排在基层社区，但是社区事务繁杂，工作人员也有限，很难有足够的精力和专业性培育志愿服务力量，加重了基层工作人员的“负担”，加之政府办事存在强路径依赖的特点，使得政府即使在培育社区志愿服务力量时存在诸多问题也依旧难以改变。
相较于政府直接培育志愿服务力量，社会组织尤其是社工机构进行培育更有优势。首先，社区志愿服务力量对政府的依赖性体现在身份认同、资金和人力资源获取三个维度，而这和志愿服务力量对社工机构的依赖维度相一致，某种程度上，志愿服务团体可以充分利用政府和社工机构两股力量提供的资源实现分散，转移对政府的“唯一性依赖”，即降低对政府的非对称性依赖。其次，相较于政府培育志愿服务力量的不专业，社工机构具有明显的优势，而且社工机构能够为其补充知识资源，提高志愿者综合素质和能力，进而提高志愿服务的质量、有助于志愿服务的内生性发展。最后，政府和社会组织之间本就存在先天的不平等，尤其是像社区志愿服务力量这样的弱小团体更不可能有与政府协商对话的能力，但是社区志愿服务力量与社工机构多数都来自民间，具有先天的合作协商可能，而且两者力量的结合也更有助于与政府进行合作和对话协商。
社工机构在培育志愿服务力量时呈现出的优势就越弱，那么此时社工机构等社会组织介入政府培育志愿服务力量时的作用就越低。因此，社会组织在培育志愿服务力量时应当避免类似情况的发生，在充分发挥专业性优势的同时又避免志愿服务力量的过度依赖，社工机构等社会组织可以从以下几方面来思考如何实现：一是加强对志愿者的培训。只有志愿者本身综合能力提升了才不会在志愿服务活动中处于被动地位。二是要让志愿者参与到项目的具体决策和安排中。志愿者不是执行志愿活动的工具，他们的需求应当在整个志愿服务活动开展过程中得到反映，要让志愿者充分发挥他们的能动性。三是完善志愿者的管理和激励制度。不能永远认为志愿者只是凭一腔热血来从事志愿服务活动，对志愿者也要有规范化的管理和激励方式，只有这样，志愿服务活动才能持续性开展，志愿者队伍才不会出现人力资源的短缺。中国的社会组织“先天”就与政府不是“平等关系”，而是一种“依附关系”。正是因为如此，中国社区志愿服务的发展方向才应当具有中国特色，我们并不是在过分寻求志愿服务力量的自主性以及完全脱离这种依赖的办法而是在降低志愿服务力量和政府之间的非对称性依赖关系，这种恶性的互动关系已经严重影响了中国社区志愿服务的发展也给政府推进中国特色社会主义共建共治共享社会治理新格局带来了阻碍。
为此，应当重构政府和志愿组织的互动关系，借鉴合作产生的相关观点即共同生产被看做是公共服务供给中多元主体之间的关系，共同生产的核心是通过政府和公民二者之间的合作生产行为实现公共服务供给，继而推动社区更新发展。所以，合作生产是一个恰当的关系定位，实现政府和志愿服务力量的互动关系从非对称性依赖到共同生产。从政府层面来看，政府应当加强对民间志愿组织的认知以及建立健全接纳机制，要让公民以及第三方力量参与共同规划、共同设计、共同提供和共同评估；对社区志愿服务加大鼓励支持的力度，避免“控制干预”和职能的“越位”；重点扮演辅助性角色，完善相关规定制度，对社区志愿服务专业性工作开展培训或者以党群服务模式引领发展。从民众层面来看，要加强志愿服务的宣传以及对公民志愿服务意识的培养，进一步提高广大志愿者综合素质和提供多种服务的能力。建立健全专业的职业资格评审体系等等。从第三方层面来看，志愿组织要充分和第三方力量结合，例如社工机构专业性的介入可以帮助提供专业指导和专业支持，通过培训、评估、激励等方式提升社区志愿服务质量。现代的社区治理是多方治理，积极动员社区内外利益相关方和资源参与到社区里来才能实现社区志愿服务的良好发展，更可以结合“五社”联动来助力社区共同体建设。