1. 引言
根据1993年10月31日颁布的《中华人民共和国教师法》关于普通中小学专任教师任教资格的规定是“应当具备中等师范学校毕业及其以上学历”。专任教师是指具有教师资格、专门从事教学工作的人员。本文所谓专任教师就是指：大专及以上学历，考取教师资格证后被聘用的，专门从事小学教学工作的老师。普通小学专任教师是教师队伍建设的重点，小学专任教师学历层次对未来学生的综合素质有很大影响，中小学需要引进更高水平教师，为拔尖创新人才的培养奠定基础。普通小学专任教师高学历是基础教育发展的趋势，对构建高质量人才培养体系有重要价值。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《教师队伍建设意见》)明确提出要全面提高中小学教师质量，大力推动研究生层次教师培养 [1] 。2022年，教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》(以下简称《强师计划》)指出，到2025年，我国将培养一批硕士层次中小学教师和教育领军人才，建成一批国家师范教育基地 [2] 。但由于教育资源配置和地区经济发展不平衡影响，师范生生源质量和教师队伍管理服务水平仍然存在很大的区域间差异。以北京、上海、天津、重庆四直辖市为例，处于东部发达地区的北京、上海、天津的小学专任教师学历结构明显比西部地区的重庆更优。为了缩小区域差距，推动中西部地区基础教育教师质量提升，2021年，教育部等九部门印发了《中西部欠发达地区优秀教师定向培养计划》(以下简称《优师计划》) [3] ，意在培养造就大批中小学优秀教师，改善中西部欠发达地区教师队伍质量。随着各项政策计划的实施，全国普通小学专任教师整体学历层次得到较大提升，本科学历已经成为普通小学教师学历的主体，尤其近几年，名校硕博毕业生加入经济发达地区普通小学的趋势愈加明显。据统计，2003年全国普通小学教师中仅有0.02%是研究生学历，到2020年提升至1.59，年平均增长率约28% [4] 。然而从各地数据来看，优秀人才的引进和保留，一直是中西部学校面临的问题。重庆作为我国直辖市之一，同时也是西部大开发的重要战略支点，故研究四直辖市普通小学教师学历配置现状和问题对推进重庆市教师学历均衡配置有着重要意义。
以往研究大多关注全国及中西部地区义务教育师资配置状况，针对直辖市普通小学教师学历配置的研究较少。本研究对直辖市普通小学师资从教师数量、生师比、学历、工资福利等方面与全国进行横向对比，分析目前重庆市普通小学师资学历配置的现状和问题，并在此基础上提出有针对性的对策建议，促进直辖市普通小学教师学历配置均衡化发展。
2. 数据与方法
2.1. 数据来源
本文数据主要来源于中华人民共和国教育部网站、北京市教育委员会官网、天津市教育委员会官网、上海市教育委员会官网、重庆市教育委员会官网及《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》。数据检索实践范围是2013年~2020年，检索对象主要是北京、天津、上海、重庆的普通小学专任教师学历情况，包括研究生学历、本科学历、专科及以下学历，以及各省市的教育经费支出情况。
2.2. 研究方法
基尼系数是用来衡量公平性最常用的测度方法，教育领域也经常引入基尼系数来测量教育资源等的平等性。基础教育生均经费以省(直辖市)为统计单位，运用基尼系数测算总支出以及个人部分支出的省际公平性和四大直辖市之间的区域公平性。此外，基尼系数具有科学性、灵敏性、精确性以及广泛应用性的特点，是反应分配平等程度最基本的指标。本研究采用以下公式对基础教育生均经费支出的公平性进行分析：
其中：
。
在上式中，Gt表示t年教育经费支出的基尼系数，
表示组别，本研究将根据省份分为31个组；Pi表示相应组在校生数所占的经费比重；Wi表示相应组的在校生数所占的经费比重；Qi表示相应组在校生数所占经费比重的累计百分比 [5] 。基尼系数的取值范围为[0,1]。
3. 统计结果分析
3.1. 普通小学专任教师数量及生师比变化趋势分析
通过从《中国教育统计年鉴》中收集到的2013~2020年全国和四大直辖市普通小学专任教师数量、生师比以及教师合格率三个数据进行统计分析，得到全国及四大直辖市普通小学专任教师变化情况如图1~3所示。
Figure 1. The number of full-time teachers and the passing rate of full-time teachers in primary schools in China
图1. 全国普通小学专任教师数量及小学专任教师合格率变化趋势
2013~2020年全国普通小学专任教师数量及教师合格率如图1所示。可以看出，全国普通小学专任教师数量呈现稳步增长的态势，小学专任教师合格率也在不断提升，至2020年高达99.98%，趋近100%。说明全国教育服务水平整体提升，这可能与我国长期坚持实施《国培计划》等政策有很大关系。
Figure 2. Total number of full-time teachers in primary schools in the four municipalities directly under the central government
图2. 四大直辖市普通小学专任教师总数
图2反映的是四大直辖市普通小学专任教师总数变化趋势。从时序上来看，2013年以来，四大直辖市普通小学专任教师数量均呈上升趋势，增速较缓且较为相近。其中，重庆市普通小学专任教师数量在2013年就已突破10万人，2020年达到13万人左右，而处于第二位的北京在2020年仅7万人左右。造成这种现象的主要原因是重庆面积广，人口基数大。重庆市的面积是北京、天津、上海三市总面积的两倍多，是我国人口最多、面积最大的直辖市 [6] 。因此重庆必须设立更多的小学专任教师岗位，才能达到国家规定的生师比标准。这就对重庆市教育资源配置提出了更高的要求，在专任教师数量稳步增长的基础上，需要优化教育资源配置和布局，进一步完善义务教育经费保障机制。
Figure 3. The change trend of the teacher ratio of ordinary primary school students in the four municipalities and the whole country
图3. 四大直辖市普通小学生师比及全国普通小学生师比变化趋势
生师比是指专任教师平均负担的学校学生人数，即人力资源(教师)利用率：教师利用率 = 学生总数/专任教师总数。它在一定程度上反映了师资数量是否达到相应标准。通常，生师比与教学质量和人力资源利用率成反比，生师比越低越有利于提高教学质量，但生师比过低也会造成教师资源配置过剩，属于浪费资源 [7] 。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》(中办发[1996]17号)和国发[2001]21号文件规定，我国城市小学生师比应达到19:1，县镇小学应达到21:1，农村小学应达到23:1。从图3可以看出，2013~2020年，我国普通小学生师比平均值为16.9，低于国家标准水平2.1个点，且变化范围较小，表明我国普通小学教育总体上处于长期健康稳定发展。但由于我国各地区经济发展水平、财政状况以及人口密度等实际情况存在较大差异，各地区小学生师比也存在明显差距。八年间，重庆市普通小学生师比不断降低，但始终高于北京、天津和上海，甚至在2013~2015年高于全国平均水平，表明重庆市普通小学教师资源配置偏低，专任教师教学负担较其他三市较重。重庆市生师比从2016年开始逐年降低，2018年降幅开始明显提高，到2020年时只略高于天津市，这说明重庆市普通小学专任教师负担学生数在下降，教师资源配置效率得到较明显的提高。
3.2. 四大直辖市普通小学专任教师学历分布及占比情况
基于教育部发展规划司与《中国教育统计年鉴》2013~2020年过去八年的时间序列数据分析发现，四大直辖市在小学教师队伍规模日益扩大的同时，教师队伍学历结构也呈现出一些新变化。
Figure 4. Academic qualifications of full-time primary school teachers in the four major municipalities directly under the central government
图4. 四大直辖市普通小学专任教师学历情况
Figure 5. The proportion of educational qualifications of full-time primary school teachers in the four major municipalities directly under the central government
图5. 四大直辖市普通小学专任教师学历占比情况
图4、图5反映的是四大直辖市普通小学专任教师学历及学历占比情况。可以发现四大直辖市普通小学专任教师队伍都在不断优化，高学历小学教师数量在稳步增加。2013~2020年间，北京市研究生学历小学专任教师增长率位居第一，2020年占比10.30%，其次是上海(8.68%)、天津(7.40%)，重庆最低，为(2.06%)，高学历小学教师的比重日益扩大，成为一种不可阻挡的趋势。本科学历小学专任教师增长率位居第一的是重庆市，其次是上海、北京、天津。专科学历和专科以下学历小学专任教师数量均在不断下降。
根据《中华人民共和国教师法》的相关规定，具有大专学历就能担任专任教师的工作，这是我国普通小学专任教师学历的基准线 [8] 。以此为标准，分析四直辖市普通小学专科以下学历专任教师数量，发现重庆市是北京、上海、天津三市总数的2倍。尽管重庆市普通小学专科以下专任教师数量(占比)从2013年的10,709人(9.3%)减少至2020年的1678人(1.28%)，有明显的降低，但是在四市中仍占最高比例。这一学历层次的普通小学专任教师与标准不适应，大部分教师在职后参加培训，以提升学历，极小部分由于年龄和地区等原因继续任教，也已经处于退出教师队伍的边缘。在2013~2020年间，四大直辖市普通小学专科学历专任教师数量和占比也一直呈下降趋势。其中，重庆市从2013年的64,639人(56.11%)减少至2020年的45,302人(34.68%)，是四市中减幅最大的一个地区。从重庆市普通小学专任教师学历占比图中可以看出，2017年以前专科及以下学历专任教师就占据了重庆市总数的一半，而相同学历的小学专任教师在其余三市早已经不是主体。重庆市虽然是西部地区的中心城市，但经济发展水平相对落后于其余三市，导致许多本科及以上学历的毕业生没有想去小学任教的意愿，扩大了重庆小学教师学历与其余三市之间的差距。如今，本科学历已成为普通小学专任教师学历的主体，从各地区教师招聘中也能发现，我国普通小学专任教师逐渐高学历化。在2013~2020年间，四大直辖市普通小学本科学历专任教师数量均有上升，其中重庆市最快，北京市最慢，但北京市在2013年就有82.87%的教师是本科学历，而重庆同年仅占34.19%，即使是到2020年也才61.97%。如此大的差距，主要是因为重庆地域广，教师需求量和储备量之间严重不平衡，随着重庆深入实施“特岗计划”、推进地方师范公费生、扩充小学教师编制总量等策略，提升了普通小学专任教师数量及教师学历层次。
从图中还可以发现，虽然研究生学历的普通小学专任教师占比规模不大，但是已经成为不可忽视的一支力量。四市中研究生学历专任小学教师数量及占比最高的是北京，其次是上海、天津、重庆。在2013~2017年间，重庆市普通小学研究生学历专职教师占比在1%以下，到2020年也仅占比2.06%，而其他三市已趋近甚至超过10%。这说明重庆市政府在提高普通小学专任教师学历层次方面还需要加强引导，采取多形式，多渠道拓宽小学教师进修之路。
3.3. 四大直辖市普通小学专任教师待遇差异分析
Figure 6. Salary and welfare expenditure of ordinary primary schools in the four municipalities directly under the central government
图6. 四大直辖市普通小学工资福利支出情况
Figure 7. Individual expenditure of education funds for ordinary primary school students in four municipalities directly under the central government
图7. 四大直辖市普通小学生均教育经费个人部分支出情况
图6和图7是基于《中国教育教育经费统计年鉴》2013~2020年的数据绘制的四大直辖市普通小学工资福利以及个人部分支出情况的柱状图统计。从工资福利支出来看，四大直辖市总体呈逐年上升趋势，北京支出总数及升幅最高，重庆次之，天津最低。但是重庆市的教师总量是其他直辖市的2~3倍，在如此大的教师人口基数下，工资福利平摊在每个教师身上将远远低于其他直辖市。以图7生均教育经费个人部分(个人部分主要包括基本工资、补助工资、职工福利等)支出为例，可以看出重庆市的生均教育经费远低于其他直辖市，略高于全国平均水平。普通小学是义务教育阶段，促进义务教育阶段教师工资福利及补助均衡是实现基础教育均衡的关键，也是解决教育供需矛盾的体现。从1985年起，我国义务教育教师工资制度历经了三次改革，教师工资水平有一定程度的提高，国家对教师基本工资有明确规定，但对于教师辅助性工资(如绩效、津贴、补贴、社会保障等)仍缺乏统一的标准，这就造成不同经济发展区域的教师辅助性工资差距变大 [9] 。自2001年确立“以县为主”的义务教育财政体系，明确了县级政府是教师辅助性工资的主要承担者，而相对落后的西部地区县级政府财政保障能力不足，导致区域间分化严重。为保障中西部农村义务教育教师工资待遇，2008年国务院发布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《意见》)，目的加强省级财政经费统筹力度，对中西部财力薄弱地区的义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。目前，我国基础教育阶段的教育经费主要包括生均一般公共预算教育事业费和生均一般公共预算公用经费。我国财政性教育经费的来源也分为中央财政性教育经费拨款和地方政府一般公共预算教育经费两部分 [10] 。自实行财政分权以来，地方政府成了本区域基础教育经费支出的主要承担者。然而，各地区经济发展不均衡，导致教育经费支出存在较大差异，进一步影响教育资源配置。政策的实施有利于保障和提高教师工资，同时对基础教育财政公平的推进有显著影响 [11] ，但实施进度缓慢，落实情况不如人意。除相关政策外，国内也有学者通过研究发现各省义务教育教师工资福利及补助支出存在较大差距但差距呈缩小趋势 [12] ，地区内部城乡之间也存在较大差异 [13] ，区域之间、城乡之间及学校之间专任教师工资水平存在较大差异，从而导致教师单向流动，造成优质教师分布不合理 [9] 。
3.4. 全国教育经费支出与四大直辖市教育经费支出公平性
为进一步观察全国及四大直辖市教育经费支出公平性随时间的变化趋势，本研究计算了全国普通小学教育经费总支出及个人部分支出的基尼系数(表1)，并绘制了基尼系数变化趋势图(图8、图9)。
从全国范围来看，总支出以及个人部分支出的基尼系数总体在0.1~0.2之间，处于比较公平阶段。在2016年和2020年总支出有轻微反弹，个人支出部分在2017年有回弹，说明全国普通小学教育经费支出
Table 1. Gini coefficient of education expenditure
表1. 教育经费支出基尼系数
Figure 8. Comparison of Gini coefficient of national general primary school education expenditure
图8. 全国普通小学教育经费支出基尼系数对比
Figure 9. Comparison of Gini coefficient of general primary school education expenditure of four municipalities directly under the central government
图9. 四大直辖市普通小学教育经费支出基尼系数对比
的公平程度逐渐提高。但随着时间发展基尼系数总体为降低趋势，表明教育经费支出在省际之间正在趋于高度公平。从四大直辖市的范围来看，总支出基尼系数在0.2~0.3之间，处于相对合理的阶段。其中，2013~2017年间有轻微波动，但总体呈下降趋势，表明教育总支出的公平程度在动荡中逐渐趋向比较公平。个人部分支出基尼系数在0.1~0.2之间，处于比较公平阶段，且曲线变化不明显，公平程度保持相对稳定。可见四大直辖市之间的教育投入存在一定差距，主要差距应该是总支出减去个人部分支出后的公共支出部分以及基础建设部分，用于教师工资待遇的个人部分支出是比较公平的。然而这样的公平是基于学生总数的角度，根据本地区学生数量相应调整教育经费的支出带来的公平。但不可忽视的是教育经费中很大一部分用于教师的工资福利，各地区的教师数量、生师比、教师学历结构有着很大区别，这样宏观的教育公平下势必存在诸多微观上的不公平。而教师的工资待遇是吸引高学历人才在本地区就职的关键所在，如何从教师角度进一步促进教育公平是当前全国以及各地方应当重视的工作。
总体来看，四大直辖市普通小学教育经费总支出与全国总支出基尼系数变化趋势相对一致，而个人部分支出基尼系数变化趋势无明显相关。四大直辖市普通小学教育经费个人部分支出从2018年开始回弹，而个人部分主要包括基本工资、补助工资、职工福利等涉及教师切身利益的关键因素，其不公平程度越高越难吸引和留住人才。基础教育阶段教育经费支出主要是公共财政支出，中央财政分担一定比例，主要还是依赖于当地经济发展水平。因此，基础教育阶段教育经费支出较低的省份需要进一步提高财政收入来增加基础教育经费投入，经济发展相对落后地区的地方政府必须加大经济发展力度。
4. 研究发现与分析
4.1. 教师队伍规模日益扩大，但师资差距未得到根本解决
1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出合理配置教师资源。2010年，中共中央、国务院颁布《国家中长期教育改革发展规划纲要(2010~2020年)》更加明确地提出均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源 [14] 。2012年，《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》要求合理配置教师资源，尤其是要完善教师资源的初次配置，给予农村及边远地区教师以政策倾斜 [15] 。至2018年《教师队伍建设意见》强调“教育大计，教师为本”。教师是教育发展的第一资源。当前，基础教育均衡发展步入更高阶段，师资均衡配置也有了更高的目标。在普通小学阶段，全国和四大直辖市专任教师数量稳步上升，生师比在整体上都处于下降的趋势，说明教师分配渐趋合理化。但从四直辖市来看，虽然重庆小学教师逐年增加，生师比处于不断下降的良好趋势，但是重庆市生师比仍高于其余三市，教师数量仍有待增加，教师资源配置还需进一步优化。
4.2. 教师学历结构有待优化，高学历专任教师占比过低
1993年《中华人民共和国教师法》规定小学教师最低学历要求仅为中专学历 [16] 。党的十八大以来，以培养高素质专业化创新型教师队伍为主，其重心不再是提高教师学历合格率，而是逐渐转向教师学历层次的提高。到2021年，教育部在《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》中提出普通小学专任教师最低学历将要提升至本科学历 [15] 。这就说明我国低学历小学教师占比较高属于历史遗留问题，基本属于一个时代的产物 [8] ，且低学历教师数量的减少需要一定时间的缓冲。目前，全国普通小学专任教师学历基本达到本科水平，部分发达地区普通小学向高学历化教师发展。这意味着普通小学教师的职业吸引力变大，越来越多优秀毕业生愿意加入到小学教师队伍中 [17] 。直辖市作为我国教育资源高度集中的地区，对中国教育发展具有带动作用，但数据显示，北京、天津、上海、重庆的普通小学硕士学历专任教师占比差异明显，尤其是重庆高学历小学专任教师数量对比其余三市还有很大差距。这意味着重庆市普通小学存在高质量师资失衡的问题，硕士学历专任教师分布不均说明各小学校之间实力悬殊。东部发达地区在吸引高学历教师和优质生源方面更具优势，而位于西部地区的重庆仅有4所高等师范院校，且均为非高水平示范性师范院校，高等师范教育辐射作用不强，直接影响本地区基础教育水平及教育资源配置。
4.3. 受地域差异影响，不同地区小学教师工资待遇存在较大差异
工资待遇关系教师切身利益，直接影响教师队伍稳定和质量水平 [18] 。党的十八大以来，习近平总书记反复强调改善教师待遇，优先解决中小学教师待遇等问题。经过十多年的努力，中小学教师待遇问题得到较大改善，职业吸引力也有明显提升 [19] 。教育投入是教师工资待遇的基本保障，总体来看，我国普通小学生均教育经费支出公平程度处于相对合理区间。2013~2020这八年间，四直辖市普通小学生均教育经费支出基尼系数最大值未超过0.25，如果以0.3为警戒值，四直辖市普通小学教育经费支出的基尼系数则处于相对安全区间。表明四直辖市普通小学生均经费支出的公平程度整体处于可控范围内。但北京、上海两市的小学教师学历层次和综合能力更高，对教育事业的投入力度也更大，重庆市小学教师工资待遇偏低，基于教师角度的教育仍然存在诸多不公平的方面。此外由于教师职业具有很强特殊性，教师在日常的生活与工作之间很难划清界限，除了教学工作外，还有众多繁杂事务。尤其在“双减”政策下，进一步加大了教师的工作强度和难度。这些都是导致重庆市高水平人才流失，阻碍进一步优化教师学历结构的重要因素，需要进一步减小差距，促进更高程度的公平。
5. 对策与建议
随着教育水平的提高，专任教师高学历已成为一种趋势，这不仅有利于打造新时代高素质、专业化与创新型教师队伍，更有利于教育质量的整体性提升。为实现高学历专任教师在基础教育领域的重要价值，学校、政府和社会要共同努力，整合资源，使教师的学历优势顺畅转化，最大限度地发挥教师学历的红利。
第一，综合施策，科学统筹区域师资配置。首先，顺应时代要求，重庆市应转变当前均衡布局的思路，向科学布局发展，调整工作思路，坚持稳步提高教师数量和公平配置并重原则。在统一的标准下，根据地形地貌、经济状况、人口分布等因素向薄弱地区学校倾斜。其次，依据在校生数核定普通小学教职工编制配备，特别是要保证城乡标准一致。还可建立普通小学教职工编制跨区调整机制，以三至五年为一个周期进行动态调整。最后，加强特校师资队伍建设，扩大优质师资供给，实施“政府 + 高校 + 小学”教师培养新模式，真正做到按需培养、公费培养、定向服务，形成教师教育协同发展共同体，逐步缩小重庆与东部发达地区之间的差距。
第二，应考虑硕士学历小学教师供给数量和培养质量两方面。首先，加快推进高水平教师教育体系建设，扩大高学历教师培养规模，师范院校可联合综合性大学培养教育硕士，扩大教育硕士招生规模，推动研究生学历层次培养计划。还可以通过本硕连读提高教育硕士数量，努力打造一支专业过硬，结构合理的高学历教师队伍。其次，聚焦高质量小学教师队伍建设，注重教育硕士培养的质量，加快开发符合教师高水平培养要求的课程体系，加强对硕士教师理论与实践创新能力的考核，全力满足社会对高学历教师的需求。对于在职小学教师，无论是师范还是非师范专业的本科、研究生学历专任教师都要积极参与各项培训，接受继续教育。各级政府根据实际情况加大物质层面的支持，提高软硬件基础建设，鼓励硕士和博士加入小学教育体系。最后，实施社会、学校、家庭三方联动，营造尊师重教的社会氛围，提高教师职业幸福感，吸引更多人才加入小学教师行业。
第三，建立多元化教育经费筹措机制，加大基础教育财政投入。首先，大力发展经济状况相对落后的地区，并对其经济发展水平和教育发展水平进行动态监测，进一步提高地方政府财政收入，从而增加义务教育经费的投入。其次，改革和完善基础教育财政体制机制，提高教师经费水平，扩大小学专任教师经费占总支出的比例，健全小学专任教师工资合理增长机制 [20] ，完善小学教师工资制度及奖励政策。最后，扩大教育资源向社区开放的程度，各中小学积极主动向社会展示自己的办学特色，提高公众的认可度和信任度，以此吸引企业投资和个人投资。还可以通过完善教育捐赠机制，发展社会捐赠事业和教育公益事业，引导社会力量的加入，鼓励多种形式的基础教育投资，从而拓宽基础教育经费的来源。
基金项目
本文系重庆三峡学院研究生科研创新项目“教育硕士校地联合培养中同课异构的实施与设计研究”(项目编号：YJSKY23004)。