1. 引言
随着人民群众法治意识不断增强，纠纷种类与数量逐年增多，单靠诉讼方式难以化解数量巨大的纠纷。为了把纠纷预防在源头，化解在基层，缓解法院办案压力，持续深化诉源治理成为了我国司法改革的重要方向。2010年《中华人民共和国人民调解法》横空出世，这是司法确认制度首次以立法形式确认下来，2011年最高法院又颁布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《若干规定》)，对该制度进行了更为具体的规定。现阶段，司法确认制度持续发展，特邀调解制度不断拓展，线上调解效果显著，适用的范围也不再仅仅是经人民调解委员会调解的调解协议，可见该制度被逐渐拓展，在诉源治理中发挥着关键作用。但是司法确认制度依然存在诸多问题，因此，对司法确认制度进行更深入的研究，能够对持续推进诉源治理、建设多元化纠纷解决机制有所裨益。
2. 诉源治理视野下司法确认制度的价值与运行现状
2.1. 诉源治理视野下司法确认制度的运行现状
2.1.1. 特邀调解队伍不断拓展
2016年，最高法发布《关于人民法院特邀调解的规定》，特邀调解立足于以人民为中心的思想，借靠社会力量力争在源头上解决纠纷，增强了社会治理效能和法治化水平，极大地促进了社会治理现代化。
2020年，最高法院印发关于繁简分流改革试点方案的通知，目前为止所有试点地区的法院都已经组建了自己的特邀调解队伍。2021年，最高法院印发了《关于进一步健全完善民事诉讼程序繁简分流改革试点法院特邀调解名册制度的通知》，极大地促进了特邀调解制度的完善与发展。特邀调解制度根据人民群众不断变化的实际需求，丰富了调解的范围与形式，实现了具备调解条件的案子先调解，难以调解的案子转诉讼，完善了诉调对接机制，真正实现了繁简分流、便捷高效的目标。
2.1.2. 司法确认程序的适用范围扩大
[案例一]1：尚荣军与福建海顺渔业有限公司因船员劳务合同纠纷，于2023年5月9日经青岛海事法院特邀调解员王海洋主持调解，并达成调解协议，调解协议经各方签字生效后，各方同意向青岛海事法院作出申请司法确认，青岛海事法院经审查于2023年5月18日作出民事裁定书，确认调解协议有效。
[案例二]2：2020年12月7日，重庆臻闰投资管理有限公司与成都XX有限公司经上海银行业纠纷调解中心主持调解，签订了《调解协议》，后重庆臻闰投资管理有限公司就调解协议内容向上海金融法院提出司法确认申请，上海金融法院经审查于2020年12月14日作出(2020)沪74民特116号民事裁定，裁定上述调解协议有效。
[案例三]3：2017年1月13日，贵州省人民政府指定贵州省环境保护厅作为代表人，在贵州省律师协会指定律师的主持下，就大鹰田废渣倾倒造成生态环境损害事宜，与息烽劳务公司，开磷化肥公司达成《生态环境损害赔偿协议》，上述各方于2017年1月22日向清镇市人民法院申请对该协议进行司法确认。经清镇市人民法院审查，依法裁定上诉调解协议有效，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可申请强制执行。
最初《人民调解法》第三十三条4只规定了经人民调解委员会调解达成的调解协议可以申请司法确认，2016年《关于人民法院法院特邀调解的规定》大幅拓展了司法确认的使用范围，经人民调解、商事调解、行业调解等调解组织或调解员达成的调解协议都可以申请司法确认。2017年版《民事诉讼法》第194条5则运用了“调解组织所在地”这一词汇，2021版《民事诉讼法》沿用了旧版规定，不仅仅是人民调解委员会主持调解的调解协议才能申请司法确认，这大大扩充了解决纠纷的主体。
从司法实践来看，案例一中由法院的特邀调解员主持调解，案例二中由专门的行业调解中心主持调解，案例三中则由律师协会主持调解，而法院最终都对调解协议进行了确认。这些案例表明司法确认制度的使用更加多元化，有助于建立多样化的纠纷解决机制。我们应该鼓励更多组织运用专业知识与独特优势参与进行调解工作，这有助于节约司法资源，提高调解权威性，快速有效地降低冲突化解矛盾。
2.2. 诉源治理视野下司法确认制度的价值
诉源治理强调在源头上预防和化解纠纷，有效推进诉源治理在司法实践中已成为化解矛盾纠纷的现实需要和迫切要求，具有从根本上解决纠纷，为法官有效减负等现实意义。在诉源治理视野下，司法确认制度在助力案件诉前分流，完善诉调对接机制，促进社会治理现代化等方面的价值愈发凸显。
2.2.1. 助力案件诉前分流
司法确认制度有助于推进多元化纠纷解决机制。调解是化纠纷于诉前的关键环节，相比诉讼也是一种更为柔性的纠纷解决方式。司法确认制度赋予调解协议以强制执行力，可以保障调解成果，有助于人民法院加强纠纷源头治理、综合治理。司法确认制度为人民群众丰富了纠纷解决渠道，有效降低了解纷成本，让大量纠纷在通过非讼的方式解决，减轻法官压力，实现司法资源的优化配置 [1] ，让法院真正回归到维护社会公平正义最后一道防线的职能定位上来。
2.2.2. 完善诉调对接机制
诉源治理强调预防和解决纠纷，而司法确认制度是当事人通过调解解决纠纷的定心丸。人民法院要全面推进多元化纠纷解决机制建设，加快构建多元化纠纷解决体系，就要充分发挥司法确认制度在保障调解成果方面的作用。用好这颗“定心丸”，有助于人民法院健全立案、审判、执行工作衔接的长效机制，促进非诉讼纠纷解决机制与审判执行工作的顺畅衔接和高效流转，健全诉讼与非诉讼衔接机制。
3. 诉源治理视野下司法确认制度的不足
3.1. 申请主体规定不合理
不管是《人民调解法》还是《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》6，里面都规定了司法确认必须要由当事人共同确认才可以提起，也就是说一方当事人无法单独的发起司法确认，这与司法确认制度便捷高效地解决纠纷的初衷相悖。马丁论述了制度制订者不强迫双方进行司法确认的缘由以及制度制订者的认识误区 [2] ，张显伟、杜承秀也论述了申请司法确认的要件过于严苛，抑制了当事人申请确认的积极性，削弱了司法确认的权威性 [3] 。过于严苛的发起条件会给司法确认制度造成负面影响，使当事人权利难以得到保障。现有规定下一方当事人的反悔成本过低，甚至故意反悔达到拖延时间等不法目的，大量耗费时间达成的调解协议无法落实无疑会损害司法公信力，严苛的启动条件也限制了通过司法确认制度完善诉源治理的效果。
3.2. 审查标准不明确
我国立法关于在司法确认中对调解协议的审查形式没有明确的规定，这也导致了实践中审查标准不明确的问题。基层纠纷有着数量巨大且类型多样化的特点，在调解员水平参差不齐的现状下，仅仅形式审查无法充分地保障当事人的权益。由于大量确认调解协议裁定没有公开，司法确认容易成为不法分子掩盖非法目的的合法手段 [4] ，虚假司法确认等非法手段层出不穷。现有司法确认制度缺乏对案外人救济手段，也给纠纷的后续解决埋下了巨大的隐患。实质审查则要审查调解协议的合法性、自愿性，是否违背公序良俗、是否侵害到他人或者社会的权益，但与之对应的若是每件案子都要进行实质审查，会大大地增加法官工作量，这又不能更好体现出制度便捷高效的特点。邵琛惠指出，实践中法院大多只审查了调解协议的真实性与合法性，对能否执行等更深入的问题没有足够重视 [5] 。我国现有司法解释7规定了人民法院在“必要时”可以向调解组织核实有关情况，但是什么情况属于“必要时”则没有讲明，这也就导致了法官在此具有极大的自由裁量权。明确调解协议的审查标准势在必行。
3.3. 司法确认裁定对案外人的救济问题
在调解协议达成的过程中，双方当事人理应把诚实信用原则这一帝王条款贯彻其中，然而在司法实践中，司法确认制度也不可避免地存在着虚假确认，或者双方当事人故意隐瞒、作假、串通来损害案外第三人权益的情况。
[案例四]8：成新桥、成平秀、成卫明、成卫国、四兄妹的父母相继离世后，留下一房屋成为遗产。四人于2008年2月18日向公证处进行了公证，该房屋由成为国继承，另外三人放弃继承权。2008年2月29日，该房屋过户登记在成为国名下。2011年9月29日，四人因房屋继承纠纷，经人民调解委员会调解达成调解协议，调解协议中约定了四人分别对该房屋享有的份额。次日，成卫国等四人向武汉市汉阳区法院申请确认该调解协议。2011年10月8日，武汉市汉阳区法院上述调解协议确认有效。该房屋仍登记在成为国名下。
与此相关的另案情况：2011年9月16日，成为国之子成让(当时未成年)骑车将周小玉撞倒致颅脑1级损伤。2011年9月30日，周小玉向汉阳区人民法院申请诉前财产保全，法院查封了上述房屋，周小玉后起诉，人民法院判决由成让的法定代理人成为国和吴丽辉赔偿。2013年3月，周小玉申请强制执行，执行中，法院发现查封的房屋已经被调解协议予以分割，并被司法确认。
上述案例中，成某在其子成让闯祸以后，伙同其兄妹达成调解协议对自己名下房屋进行分割，且该调解协议被人民法院予以确认，致使案外人周小玉行使自己的权利受阻。诚然，周小玉可以根据《民诉司法解释》第374条9在知道自己权益受到侵害之日起的六个月内向作出司法确认裁定的法院提出异议，但假如异议被驳回，案外人该如何进行救济？
原则上，所谓的裁判相对性效力是指裁判效力只约束当事人，不会对第三人产生影响，但是在裁判效力会自发向不特定第三人扩张 [6] ，在裁判效力扩张的情形下，案外人也会承担裁判结果，故对案外人提供充分的权利救济途径实属必要。对案外人的救济一直是司法确认制度中的一个痛点，我国法律规定中有两处展现了对案外人的救济，分别是2011年的《若干规定》第十条10与《民诉司法解释》第374条，《民诉司法解释》出台后未再规定其他的救济条款，也就是说案外人只能通过向作出裁定的法院提出异议的方式获得救济，但即使这一规定，也没有说明如果法院驳回了异议，案外人可以怎样主张权利，如果异议被法院驳回后就终止了救济，那似乎难以维持公平正义。可以看出，异议被驳回后通过什么途径来救济是我国的一处立法空白。对此，具体的完善路径将在下文探讨。
3.4. 制度施行规范化有待完善
司法确认制度在施行过程中依然具有很多亟待完善的地方。当前我国调解员的法律素养还有待提高，在调解工作中要把大量口头或者不清楚的协议转变成明确的法律文书并非易事 [7] 。一个优秀的调解员能极大地促进纠纷的解决，然而即使现今特邀调解队伍不断发展，但依然有大量的调解员缺乏系统的培训。在调解协议的制作过程中存在不少不规范现象，这都给法官进行司法确认造成了很大的障碍。此外，纠纷多元化，复杂化成为了司法工作的新形势与新常态，这也对调解员与调解组织提出了更高的要求。司法实践中，司法确认制度的运行仍然相对比较“单打独斗”，诉调对接还不够完善，缺乏矛盾纠纷排查机制，在运行的各个环节缺乏联动，不够“立体化”。
4. 诉源治理视野下司法确认制度的优化路径
4.1. 赋予一方当事人调解协议司法确认申请权
笔者认为，我国的司法确认制度应该适当放宽启动的条件，允许一方当事人申请确认。第一，以现有启动标准，一旦一方当事人反悔，耗费时间精力达成的调解协议无法发挥实际作用，更有甚者利用反悔成本低的漏洞，达成自己拖延时间，转移财产的不法目的，这更是应该禁止的。第二，实践中，没有经过法律训练的当事人很难区分诉与非诉、审与调的区别，达成的调解协议仅仅因一方反悔而无法落实，会降低对司法确认制度的信任，进而影响司法公信力。第三，调解协议本就是自愿协商后的结果，是当事人之间的真实意思表示，那么只要有一方当事人提起确认就应该符合启动条件。最后，司法确认制度作为非讼程序，相比诉讼而言，更低的启动标准也较为合理，要把大量纠纷预防在源头，化解在基层，达到给“案多人少”的司法工作减负的目的，就离不开司法确认制度的大量使用。
4.2. 明确审查标准
笔者认为，司法确认中的审查标准以实质审查为主较为合理，理由如下：
1) 形式审查已无法满足司法实践需要。随着经济发展，在矛盾纠纷的解决过程中，各种非法手段层出不穷，形式审查无法有效地保障当事人的权益。快速解决纠纷的前提条件是保证公平正义，不能单纯为提高速度而降低质量。形式审查不利于发现欺诈胁迫等违法现象，加之形式审查可以处理的纠纷数量居多，这无疑会给司法确认制度的后续执行造成巨大的隐患。
2) 法律规定不明导致实质审查的案件有限。我国法律规定了人民法院在“必要时”可以向调解组织核实有关情况。由于对“必要时”没有明确规定，所以是否“必要”成为了一个较为主观的判断。虽然这也是法官“自由心证”的体现，但不可否认的是在此处给了法官太大的自由裁量权。有如一千个读者就有一千个阿姆雷特，不同的法官由于经验不同、判断不同，对同一个案子也会产生不同的看法，甚至会得出相反的结论。在司法实践中，法官办案数量多，精力有限，且是人就会有趋利避害性，在法律规定不明确的情况下，出于种种原因进行实质审查的案件实在有限。
3) 实质审查能最大程度提高司法确认准确度，保障公平正义。实质审查能大幅提高提高司法确认准确度，给予当事人最大保障。要知道的是，即使对纠纷进行了实质审查，相比诉讼也仍然是更便捷的方式，因为在调解过程中往往已经让当事人了解了相关规范，进行了适当普法，也达成了调解协议，相比案件从零开始诉讼，已然省略了许多步骤。
4.3. 完善司法确认案外人救济制度
当事人达成的调解协议可能会对案外人造成影响，而且这种影响通常比较隐蔽，这也导致大量案外人的权益受损。如上文所述，一旦异议被驳回，案外人的救济便进入了立法空白区域，不管法院的“驳回”裁定是否正确，案外人很难再有救济途径。
对此，有学者认为可通过再审来进行救济 [8] ，但调解协议对案外人的权益影响通常具有隐蔽性，很多时候法院作出的裁定可能“不当”，但达不到“严重错误”的级别，所以用再审作为救济路径似乎并不恰当。潘剑锋论述了由于诉讼程序与非讼程序在定位与功能承载上不同，再审在非讼程序的救济中失去了必要性和有效性基础 [9] 。此外，再审的主体是法院、检察院与当事人 [10] ，所以从启动主体来讲再审也不适用于司法确认中对案外人的救济手段。
还有观点认为，案外人可以直接通过诉讼来解决救济问题 [11] 。理论上司法确认的调解协议涉及到案外人财物的，案外人可以以财物为标的提起诉讼，但经过司法确认的调解协议具有相当的既判力，如果案外人提起的诉讼胜诉，又会面对判决能否对抗原司法裁定的问题，两者之间的效力孰强孰弱？可以看出通过诉讼方式救济案外人依然难解。
傅贤国认为，不管是台湾地区还是法国，都对为第三人民事权益遭受侵害时的救济与再审作了区别，明确了这种救济与再审是并列关系，故因将《民诉法》第56条第三款独立出来并作为司法救济一环 [12] 。笔者认为，通过第三人撤销之诉来解决具有其合理性，从理论基础来讲，最高法在《人民调解协议》第一条明确规定了人民调解协议具有民事合同性质，利用司法确认制度来侵害案外人的权益，从本质上来看也是民事侵权行为，那么案外人提出的异议就可被视为民事权益纠纷，而不仅仅是对司法确认裁定是否有误的判断，对此，当异议被驳回时，有理由赋予案外人一定的诉权来从根本上解决纠纷。
从行为特征来看，假设当事人协商调解协议，并通过司法确认来侵害案外人，此时案外人确实与处理结果有密切关系，且是由于不可归责于自身的原因没有参与司法确认，这与第三人撤销之诉的特征相同。
从维护公平正义的角度讲，维护案外人的权益与维护当事人的权益同等重要，只要是受到裁判约束的人，都应该拥有救济途径来维护自身合法权利 [13] ，且允许案外人提起第三人撤销之诉，有利于把纠纷一次性解决，甚至可以尝试在第三人撤销之诉中附加损害赔偿之诉 [14] ，对在司法确认中存在恶意串通等不法目的的当事人同时提起包括财产损失与精神损失在内的侵权损害赔偿 [15] 。
具体而言，利用第三人撤销之诉来救济还应明确具体的细节。首先，主体必须是司法确认的当事人之外的人，且不是因自己的原因而没有参加司法确认，其次，其必须遭受到了司法确认裁定的损害。在管辖权方面，应该由作出司法确认裁定的法院受理案外人提起的第三人撤销之诉，这是因为原作出司法确认裁定的法院曾经对调解协议作出过审查，对案件事实比较了解。从我国第三人撤销之诉的案件来看，受理的法院是作出生效判决书、裁定、调解书的法院，那么在案外人救济中由作出司法确认裁定的法院受理也更有合理性。关于审理程序，应该明确为一审程序，一旦案外人申请三撤之诉，说明对调解协议本身有了异议，需要仔细审查事实与证据，并赋予程序保障，把第三人撤销之诉明确为一审程序有利于保障上诉权，维护程序正义。为防止案外人滥用诉权，应该明确举证责任，案外人应该向法院提供相应的证据与事实证明当事人之间存在恶意串通、虚构事实等故意或过失行为，亦或生效裁定认定事实或法律适用错误且使自己的合法权益受到了侵害，甚至调解书内容违反法律规定，直接侵害了自己的权利 [16] 。最后，应该明确的是，第三人撤销之诉只是对案外人救济途径的一种补充，适用在穷尽其他手段无法达到保障权益目的的情形。
4.4. 推进多元化纠纷解决机制建设
司法确认制度的完善离不开平台建设与诉调对接等内容，促进各项配套措施的完善也至关重要 [17] ，推进多元纠纷解决机制的建设有利于把更完善的司法确认制度挺在诉源治理的前线上。
首先，加强调解组织规范化建设，规范调解员的选聘工作，对调解员与调解组织提供专业化培训，规范文书与卷宗制作，对纠纷的受理、履行回访等工作进行统计报送。要完善诉源治理，应积极推进专业性调解工作的展开，比如按案件类型划分婚姻家庭、道路交通、劳动争议、医疗事故等等，建立专业性调解组织，让调解员在擅长的领域上发挥出最大能量，及时有效地化解专业领域的纠纷。
其次，预防在先，建立纠纷排查制度，河阳等认为预防和化解纠纷同样重要，人民调解应嵌入纠纷预防功能，少一件纠纷就能减少一次化解纠纷的成本 [18] 。各个调解组织在基层法院的指导下落实排查纠纷，制作工作台账，有助于纠纷的早发现，早化解，及时掌握基层纠纷的总体动态。实行突出矛盾清单化管理，各级法院对本辖区存在的突出矛盾进行登记，明确责任部门与责任人，每个月对重点突出矛盾列出清单，加强指导督促。
最后，完善诉调对接机制，积极推进人民调解、行政调解、司法调解联动机制和平台，健全多部门协调联动机制，促进形成问题联合治理、平安联合创造的局面，着力从源头上预防化解纠纷，让大量纠纷化于未发，止于未诉。
5. 结语
随着司法确认制度在诉源治理背景下发挥着愈发重要的作用，对制度的持续深入研究并进行完善意义重大。司法确认制度是我国持续深化诉源治理的排头兵，它体现了中华民族以和为贵的精神，让当事人以沟通调解的方式解决问题，给当事人提供法治保障。当前，在诉源治理背景下，司法确认制度已经被深入运用，且成效显著。但不可否认的是，在司法确认制度现有规定下依然有完善空间。如若不放宽启动标准，不利于司法确认制度的深入使用。同时，应该明确审查法院对调解协议的审查标准，实质审查在保障司法确认裁定准确度的同时，也能对可能造成的案外人权益损害进行第一步防范。针对案外人异议被驳回后的维权难，第三人撤销之诉不失为一种好的救济手段。与此同时，司法确认制度的运行离不开调解组织的规范化建设，专业的队伍有利于规范的调解工作，建立纠纷排查制度，完善诉调对接机制，才能助力司法确认制度在诉源治理下解决群众纠纷，不断发光发热。
NOTES
1参见青岛海事法院(2023)鲁72诉前调确136号民事裁定书。
2参见上海金融法院(2020)沪74民特116号民事裁定书。
3参见清镇市人民法院(2017)黔0181民特6号民事裁定书。
4《人民调解法》第三十三条的规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力”。
5《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十四条的规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出”。
6《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第一条的规定：“当事人根据《中华人民共和国人民调解法》第三十三条的规定共同向人民法院申请确认调解协议的，人民法院应当依法受理”。
7《最高人民法院关于使用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2020年修正)第三百五十八条的规定：“人民法院审查相关情况时，应当通知双方当事人共同到场对案件进行核实。人民法院经审查，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分，不完备或者有疑义的，可以要求当事人限期补充陈述或者补充证明材料。必要时，人民法院可以向调解组织核实有关情况”。
8参见案号(2013)民监他字第10号。
9《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2020年修正)第三百七十四条：“适用特别程序作出的判决、裁定，当事人、利害关系人认为有错误的，可以向作出该判决、裁定的人民提出异议。人民法院经审查，异议成立或者部分成立的，作出新的判决、裁定撤销或者改变原判决、裁定；异议不成立的，裁定驳回。对人民法院作出的确认调解协议、准许实现担保物权的裁定，当事人有异议的，应当自收到裁定之日起十五日内提出；利害关系人有异议的，自知道或者应当知道其民事权益受到侵害之日起六个月内提出”。
10《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第十条的规定：“案外人认为经过人民法院确认的调解协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院申请撤销确认决定”。