1. 生态环境损害赔偿资金的法律定性
2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称“《试点方案》”)，该方案首次在规范性文件中使用生态环境损害赔偿资金这一概念，《试点方案》明确提出“加强生态环境损害赔偿资金管理”。尔后，多部门联合印发了《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》(2020年)和《生态环境损害赔偿管理规定》(2022年)，就生态环境损害赔偿资金的管理做出了相关规定。与之同时，许多地方政府也颁布了与之相应的管理办法，其使用的名称也都大同小异。
从生态环境损害赔偿资金的本质属性来看，生态环境人人享有，一旦生态环境遭受破坏，受损的不仅包括肇事当事人，更包括以受损环境为中心的间接受损人群 [1] 。因此，生态价值的损失往往处于一种无主且无法计量的状态。首先，从生态环境损害赔偿资金的权属主体分析，它不属于任何个人和机构，究其本质，它是为修复受损生态环境、维护生态价值而支付的款项，其公益性无可置疑；其次，从生态环境损害赔偿资金的经济属性分析，除了弥补具体受损群体的经济损失外，受损生态环境的救济也实为关键，即赔偿义务人以资金货币化的形式承担生态环境修复和治理的法律责任 [1] ；最后，从生态环境损害赔偿资金的目的属性分析，该项资金本身的特殊公益性决定了其只能专款专用，这笔资金的使用目的、使用范围、使用对象、使用程序等都应在相关法律法规明文规定下透明进行。
目前，生态环境损害赔偿资金的大部分规定，都将其定位于公益性和社会救济性。生态环境损害赔偿资金应当是一种集合式的范畴，任何为了实现损害赔偿的目的而产生的赔偿金，都应被归入广义上的生态环境损害赔偿资金 [2] 。从资金来源看，生态环境损害赔偿资金的来源途径并非单一性的，不仅包括诉讼途径1获取的，而且包括诉前磋商、法院判决、政府拨款、社会捐赠等途径获得的用于环境保护公益的资金；从资金适用范围分析，这些资金不仅要担负生态服务功能损失、生态环境修复成本、替代性修复成本、原告未停止侵害、排除阻碍、消除危险 [3] 、采取合理预防处置措施而发生的费用和检验鉴定成本等 [4] 。随着实践中赔偿资金数目以及数量的逐年递增，不管是赔偿制度改革，还是生态环境修复与保护都离不开充足的资金支持，更离不开安全有效的资金运行管理，两者相辅相成、因果相依，理清并解决生态环境损害赔偿资金管理的相关法律问题，是关系我国生态环境损害赔偿制度改革顺利推进的关键一环。
2. 资金管理的模式与选择
资金的流动能否发挥出其应有效应，取决于资金的管理是否具备安全性和有效性，这是一项重要的评判标准。公益性生态环境损害赔偿资金的管理更是如此，当资金到达特定账户或受到特定主体管控之后，公众对赔偿资金使用流向的知情权与参与权，可以有效避免资金被任意侵占和滥用 [5] ，最终确保资金的安全性。而有效性则是让生态环境损害赔偿资金“活起来”，充分发挥其价值与效果，将其最大化应用于生态环境保护和受损生态环境修复等特定事项之中去。环境问题的复杂性、赔偿资金的特殊性，区域之间的差异性，使得各地在生态环境损害赔偿资金管理实践探索过程中，呈现出各自不同的制度设计、管理模式。
2.1. 我国生态损害赔偿资金管理模式现状
目前，我国各地生态环境损害赔偿资金管理模式并不统一，仍处于探索尝试阶段，综观中国裁判文书网上与生态环境损害赔偿资金管理有关的案例数据，根据资金所在的管理账户不同，大致可以分为两大类、四小类，即交付法院指定账户、直接上缴国库、交付政府部门专用账户、交付第三方专项基金账户。就资金的本质分析，前三类可概括为一大类，即以公权力机关为主导的直接管理，与第三方专项基金账户的管理并列为两大类。
2.1.1. 以公权力机关为主导的赔偿资金管理模式
在实践中，以国家机关为主导的资金管理模式，包括上缴国库模式和专项账户模式两种。较早时期，在环境民事公益诉讼实践中，主要以建立专用账户模式来管理损害赔偿资金，这种由法院收缴、司法行政机关共同管理的模式在生态环境损害赔偿制度试点初期可以借鉴 [6] ，其在江苏省、呼伦贝尔市以及鸡西市恒山区等省市层面都有过实践2。它的优点是可以确保赔偿资金专款专用，以便生态环境的有效、及时修复。然而，其缺点也非常明显，一方面，赔偿资金一旦进入相关账户就丧失了流通性；另一方面，政府机构扮演赔偿权利人和资金管理人的双重角色，也往往使得资金运作受到外界质疑。
综合来看，国家层面出台的规范性文件基本采取了上缴国库模式，由地方财政预算统一管理。很多地方省市也根据改革方案要求上缴国库，将其纳入政府非税收入。例如，在我国生态环境损害赔偿资金的7个试点省(市)地区里，有6个省市地区采取了上缴国库的做法。与第三方专项账户管理模式不同，上缴国库的管理模式将损害赔偿资金纳入地方财政，这就使得资金规划和申请过程增加了审核环节，即资金使用申请主体向财政部门提交支出预算及相关文件资料，待财政部门审核通过后才可拨付，该模式在资金规划上更加合理，在申请过程中也更加规范 [6] 。与此同时，这种模式自身仍不可避免的存在制度弊端，也即赔偿资金的使用、管理和监督都是在政府内部展开，这与生态环境损害赔偿的公益性明显不符 [7] 。
2.1.2. 以第三方专项基金账户为主导的赔偿资金管理模式
鉴于以国家机关为主导的管理模式存在的弊端，部分省份开始探索新的基金管理模式——基金会管理模式也由此应运而生。美国是世界上较早践行专门资金管理模式的国家，与之相应的是美国的超级资金(基金)制度，这项制度首次以法律形式对生态环境保护和环境污染救济资金的使用予以明文规范确定，创立专门用于污染防治的超级资金，最初由“有害物质应急资金”和“关闭后信托资金”组成，后废除“关闭后信托资金” [8] 。从经费来源角度看，“危险物质紧急救助基金”的启动经费主要来源于对危险物质生产和进口的石油化工企业征收的专项税收；封闭后的信托资金是从对有害废料处置场所征收的特殊税中提取出来的。超级资金的来源具有多种途径，而且超级资金的融资模式采取了多元主体参与的互补性融资方式，这种由政府主导、多元主体参与的资金监管模式具有极大的借鉴意义 [6] 。
目前，我国各地生态环境损害赔偿资金去向往往处于模糊不清的状态，管理模式也是复杂多样，管理主体往往涉及环保主管部门、法院或者第三方机构等等。由政府及法院牵头设立，社会组织(基金会)主导参与管理的模式，目前也已出现，只是占比较小(见表1)。最高人民法院也曾在《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明提供有力司法保障的意见》中提出环境损害赔偿资金管理的基金模式，实践中，“中国环境保护基金会”的成立为我国设立专门的赔偿基金会铺垫了前进的道路；清镇市人民法院与中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称“绿发会”) (清镇市)相互协作，成立了“生态环境修复(贵州)专项基金”，并制定《生态环境修复专项基金管理办法》，委托“绿发会”代为保管资金，对基金的性质以及资金来源做出规定，同时，还明确“生态环境修复管理委员会”作为基金管理主体；江西省高级人民法院与中国民建江西省委员会签署一份《协议》，联合设立了“江西思华生态环保基金”，以慈善信托的方式对全省法院在环保类诉讼中所涉及的生态环保专项基金进行监管 [9] 。因此，生态环境损害赔偿资金的基金运营模式，在我国已经有了较为充分的实践准备。
Table 1. Status of the management model led by the government and the courts, with the leading participation of social organizations (foundations)
表1. 政府及法院牵头设立、社会组织(基金会)主导参与的管理模式情况
2.2. 生态损害赔偿资金的管理模式选择
从实质上来看，以国家机关为主导的基金管理方式存在一定的弊端。首先，对生态环境损害赔偿资金的监管仍然来自于政府内部，根据《管理办法》，管理使用权利人是行政机构内部，申请监督部门也基本上都是行政部门 [10] 。并且在实践管理办法中不论其规定是否详尽，也是仅有少部分地方规定对信息予以公开，相对封闭性的资金监管模式也使得公共监督渠道畅通难行 [12] ；其次，生态环境损害赔偿案件一般影响较大、赔偿金额较大、审批程序也较为繁琐，这大大影响了损害赔偿资金的使用效率 [11] ；最后，生态环境损害赔偿资金的最长使用期限缺乏法律依据，实践操作中具有很强的随意性，致使其效率和效果难以保证，继而不可避免的会出现因赔偿资金支取延迟而导致生态环境损失扩大的不利后果。
由此来看，国家机关主导的资金管理模式不利于资金的安全性和有效使用，与之相比，政府监管下的第三方资金管理模式，将基金会的管理优势与政府的行政优势相结合，具有明显的制度优势：
一是，生态环境损害赔偿基金避免了政府对资金的垄断使用与管理。与政府既是赔偿权利人又是诉讼和磋商当事人 [1] 的角色不同，基金会管理人是独立于赔偿权人和赔偿权人之外的第三方，不易受到行政机关和地方政府压力的制约，能够更加客观地对赔偿资金进行管理和使用。与此同时，资金由基金会、政府机关、环保组织和社会公众联合监督，发挥多元主体监督的优势，能够确保价值中立，也保障了赔偿资金的安全性。
二是，生态环境损害赔偿基金进一步保障了资金使用的有效性。相较于严格而漫长的行政审批流程，基金会管理模式则相对较快，管理的机构和组织分布十分明确，且拥有自己的财政和监督机制，这样有助于更快速地对资金使用进行合理性审核，避免受到外界因素影响，最终大大提高了资金利用专业化程度和有效利用率，继而提高修复与补偿的工作效率，以免错过生态环境的修复时间。
三是，生态环境损害赔偿基金会可以减轻政府及赔偿义务人的负担。实践中，生态环境损害赔偿的标的和金额都比较大，赔偿资金往往导致赔偿义务人出现公司破产或个人无法支付的窘境，最终因协议或判决难以顺利推进而耽误生态环境救济的情形也时有发生。生态环境损害赔偿基金使得资金管理渠道更加多样化，以美国“超级基金”为例，其经费来源包括国家财政拨款、特殊税种、罚金补偿基金等，其筹资模式不再遵循“污染者负担”或者“用户支付”的原则，而采取了“多主体共同参加”的互补性筹资，这为我们的生态环境损害赔偿资金的管理模式提供了有益参考。
现实中，基金会模式受到了很大的阻力。从基金会的设立来看，政府财政部门不愿意放弃对赔偿资金管理的权力，再加上基金会的设立门槛较高，致使基金会的成立往往难以通过审批；从基金会的管理来看，基金会组成人员主要涉及财务管理、法律知识、生态环境治理与修复等各方面专业人员，这就要求基金会在此基础上投入大量的运行成本，从而对生态环境损害赔偿资金的专属性提出挑战。由此，为确保生态环境损害赔偿资金的目的属性，专款专用于生态环境救济，应当采用由行政机关牵头、第三方基金会主导的管理模式 [12] ，通过第三方参与负责、分离财产权与财产管理权 [5] ，能够更为有效的保障生态损害赔偿资金运行管理的独立性和安全性。
3. 我国生态环境损害赔偿基金会管理模式的构建
3.1. 拓宽生态环境损害赔偿基金的来源渠道与适用范围
3.1.1. 创新生态环境损害赔偿基金的来源渠道
就造成生态环境损害的原因而言，生态环境损害赔偿金大多来源于赔偿义务人缴纳的赔偿资金，不论是公权力主导下的资金管理模式，还是私权力主导下的管理模式均是如此。然而，值得注意的是，对于待开发的资源消耗、政府的环境决策失误、气候天灾不可抗力等造成的生态环境损害该如何救济呢？对此，应该从管理模式环节入手，实现生态环境损害赔偿资资金来源的多元化，将政府拨款、罚金、自愿支付、公众捐赠等资金都纳入基金之中，为生态环境的修复奠定良好的资金保障 [1] 。为了满足生态环境修复资金目的的实现，保证其长期运行，必须扩大其资资金来源，在遵守污染者负担原则的同时，将政府的环保职责或义务、受益者负担原则、消费者负担原则等因素纳入考量，对资金的来源采取不同的管理模式。
首先，赔偿义务人按传统方式缴纳生态环境赔偿资金是基金的基础来源，该项资金数额由判决书或赔偿协议书予以确定；其次，基金中也包括惩罚性赔偿资金 [13] ，包括基于前期已经缴纳的行政罚款、污染环境犯罪所判决的罚金、以及由于政府的决策疏忽大意或者严重失职等而产生的赔偿资金等；最后，还包括专项财政拨款、上级补助、社会捐赠资产等其他合法来源 [14] 。生态环境保护不是政府、企事业单位、公民个人的单独职责，接受企业、组织及个人捐赠，有助于生态环境保护观念在整个社会中的建立。与此同时，将社会化资金存入基金会进行统一管理，可以实现资金的合理化使用，这也为公众参与生态环境修复工作提供了另外一条有效路径。
3.1.2. 明确生态环境损害赔偿基金的使用范围
生态环境损害赔偿基金的救济是以货币对价作为表现形式 [15] 的，一切以救助受损生态环境为目标而花费的合理费用，都应当被包含在生态环境损害赔偿基金的使用范围之内。具体而言，一是用于环境受损后的治理以及修复费用；二是用于投资于创新修复生态环境的技术费研发用；三是用于生态环境保护和生态环境修复知识宣传和教育的费用等 [16] 。生态环境损害赔偿基金的使用应遵守合法、合规、合理的原则：一是资金使用的专属性原则，要求生态环境损害赔偿基金应当以修复为主，优先适用于法院判决书或调解书所认定的污染事项进行专项修复；二是资金使用应在维持基金会日常运营的前提下进行，允许将部分赔偿资金作为基金会预备补充金，应用于日常运转开销等花费 [5] ；三是当生态环境受到损害，为避免生态环境损害的持续扩大，基金会可以使用暂未有明确用途的赔偿基金3。
3.2. 生态环境损害赔偿基金会内部组织架构的设计
清晰的内部组织结构、匹配的管理体系有助于基金会愿景和战略目标的达成，生态环境损害赔偿基金会的内部合规合法体系建设是确保其内部稳定、外部信任的可操作性内容。关于基金会的内部组织架构，主要应从基金会“人”与“资”的两大要素出发，一方面围绕基金会合规合法体系设立管理机构、建立规章制度并配合管理人员；另一方面针对资金管理的安全性和有效性，就损害情形和资金实际的不同情况对基金实行分类管理。
3.2.1. 设立生态环境损害赔偿基金管理机构
Figure 1. Organizational structure of the ecological and environmental damage compensation fund
图1. 生态环境损害赔偿基金会的组织架构
就生态环境损害赔偿基金的起始存入、到日常管理、再到最终使用的全过程而言，管理机构是生态环境损害赔偿基金会确保日常运营的关键所在。从外部纵向来看，鉴于我国空间地域广阔 [17] ，不同省份之间存在着较大的经济差异，可以考虑设立两级分管的管理机构：一个是全国性的生态环境损害赔偿基金会 [8] ，主要负责跨省行政区域和重大生态环境损害案件，以及对各省市基金会进行统筹管理；另一个是各省份设立的分支机构——地方基金管理委员会，负责管理并监督本省的生态环境损害赔偿、基金及赔偿资金运营，与此同时，各地方基金会之间相互监督相互合作，自觉接受基金管理委员会的管理与监督，并每年定时向全国基金会报告基金管理使用情况 [8] 。从内部横向来看，生态环境损害赔偿基金会的结构应设置为，“一制度为纲领，三组织为骨架”(详见图1)：“一制度”即严格且严谨的一套管理制度，用以作为基金会内部整体的指导规则；“三组织”是借鉴公司的内部机构设计而确立的组织机构，具体包括作为治理机构的理事会(其下设常务理事负责基金会内部日常的审议以及审批)，作为执行机构的秘书处(根据各基金会实际情况下设不同的分管部门来执行基金会决议)，作为监督机构的监事会以及委员会(其独立于各部门，拥有绝对的监督以及意见权)。以中华环境保护基金会为例，它以生态环境部为基金的主管单位，其中决策、监督、审核功能分离的省级政府机构和地方资金会共同开展联合行动，相互监督相互配合。
3.2.2. 实行生态环境损害赔偿基金分类管理
为实现资金管理的安全性与有效性，须对生态环境损害和赔偿资金的具体情况进行分类处理。一是在基金用途方面，除将其最大程度地用于修复受损的生态环境，还应结合剩余的基金用于生态环境其他领域的补充，特别是与赔偿基金专用性不相左的基金会自身运营成本。除此之外，政府也应对基金会给予政策或者财政上的支持与补贴，如税收减免、宣传帮扶等。二是在基金会管理权的纵横向分权划分上。在纵向方面，主要侧重于基金会之间的级别管辖，划分标准是环境损害的类型、资金治理的难度、行政区域的差异而有所区分。地方性生态环境损害赔偿基金会负责管理本地方的生态环境损害赔偿案件及其赔偿资金运行，全国性生态环境损害赔偿基金会则侧重于对跨区域或流动性的生态问题负责 [1] 。在横向方面，在基金会外部，由环境保护部门联合掌握生态环境修复专业知识的单位进行环境的修复与治理，基金会之间以及相关行政机关实施共同监督 [18] ；在基金会内部，由理事会作为治理机构负责基金会日常决议的审议与审批，秘书处管理资金相关的日常事务等。
3.3. 创新生态环境损害赔偿基金的内外监督机制
3.3.1. 对生态环境损害赔偿基金采取内外监督
实现对基金监督的分层处理，是从基金会内部的角度出发，不仅要对基金会中每一笔基金的流向实时监督，还要求对基金会内部整体日常运行管理进行监督。基金会应当规范内部管理制度，完善生态环境损害赔偿基金的内部监督机制。一是基金会的内部监管规范不仅应充分吸取基金会内部意见，还应充分考虑社会各界群众的呼声；二是生态环境损害赔偿基金管理与监察的全过程应贯彻基金使用的合法、合规、合度原则 [19] ，建立内部阶段性控制报告制度、评估评价制度、问责制度等，将我国对公司治理的优势内化到基金会内部管理之中去，此外，还应考虑每笔基金应用后的效果和反映 [20] 。
生态环境损害赔偿基金的公益性决定了基金会必然要接受外界的监督，实践中管理办法也只是普遍从是行政系统内部的监督进行的规定 [21] ，对生态环境损害赔偿基金负有审查监管职责的行政部门以及各级环境保护部门也仅是对基金会的资金进行季度性的审查 [22] ，相关行政部门之间应加强合作，组成联合检查组，针对某个项目开展突击性的专项检查，并通过调研召开专题会议，对基金项目建设、使用等情况进行检查，强化行政部门的常态化动态监督管理，压实压紧各相关部门的责任，督促基金项目推进力度。但仅有行政部门的监管仍是不足的。可以说，除了负有监督义务的行政部门、司法检察机关 [23] 等所有的公权力机关的都应明确各自职责，从日常监管、专项检查、社会监督等各个维度做到常态化监管外，第三方监管的引入也迫在眉睫，如捐赠人的监督、行业组织的监督、登记管理机关业务主管单位的监督等社会监督也都应明确给予监督的权利与义务 [24] 。鼓励建立一个“政府监管、社会监督、行业自律、内部治理”四位一体的生态环境损害赔偿基金会事业综合监管体系，提高基金的使用效益。
3.3.2. 实行生态环境损害赔偿基金运行信息公开化
社会对生态环境损害赔偿基金的监管，也就是由公民或其他社会团体来对生态环境损害赔偿基金的管理使用进行监督。因为生态环境损害赔偿基金的运用关系到整个社会的切身利益，所以，在对基金进行监管时，要建立一个完善的信息披露体系，将基金的运用以及基金的运作过程等都要对基金进行监管，这样才能让基金的运作更加的透明 [25] 。就此，可以参考美国“超级基金法”中关于“公开”的规定，“不公布”是一种“例外”。除了必要实时的信息公开外，采取组织听证会 [20] 、建立公众信箱、网络平台等渠道等方式广泛听取社会各界意见建议，可以进一步提升全社会对环境资源保护的关注度和认可度，实现并落实全体社会公众的监督权，多措共举提升人民群众对良好生态环境的获得感。
4. 结语
国家机关为主导的生态环境损害赔偿基金管理模式面临着资金管理安全和有效的巨大挑战，结合基金会对生态环境损害赔偿资金的管理优势与政府的行政优势，建立一个由政府监管下第三方生态环境损害赔偿基金会，并对其内部系统进行构建，以期建立一个全方位且动态的生态环境损害赔偿基金管理系统。在基金的来源上，扩充基金来源及应用领域，当生态环境受到破坏时，可以从基金会中申请资金，以及时有效地应对遭受破坏的生态环境，并可对损害发生后经济困难的受害当事方予以援助，以及针对无主损害地进行生态环境的修复等。同时，在无生态环境损害的平时，基金会也可对生态环境予以持续的关注与支持。在生态环境损害赔偿基金的管理方面，可以设立专门的中央、地方基金管理委员会对基金会分级管理的机构，在监督上在落实内外部双重监督机制，采取基金与基金会的分层处理、基金会内外共治的监督新机制，扩宽公众参与渠道，使社会一体化监督落到实处，最终推进我国生态环境损害赔偿资金制度的建设与完善。
NOTES
1诉讼途径获得的生态环境损害赔偿资金主要包括生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼两种方式。
22020年江苏省财政厅与生态环境厅共同设立的生态环境保护专项资金，并根据《中华人民共和国预算法》《江苏省省级财政专项资金管理办法》等有关规定印发《江苏省生态环境保护专项自检管理办法》(苏财规【2020】23号)；2020年呼伦贝尔市检察院与市财政局协商，市财政局建立专门账户用于管理全市两级检察院通过公益诉讼收取的生态环境损害资金；鸡西市恒山区检察院与区财政部门联合设立的“生态环境损害赔偿资金专用账户”，并于2023年实现首笔生态环境损害赔偿资金600余万入户，专款专用于修复恒山区受损生态环境。
3例如，宁波市鄞州区出台的环境专项基金管理办法中规定可以将替代性修复，赔偿资金用于一些较为紧迫但未能及时找到侵害人或涉案侵害人无财产可供执行的环境污染事件中的必要修复费用。