1. 引言
从1991年关于企业职工养老保险制度改革决定中提出我国开始建立除基本养老保险以外的，包括企业年金、个人储蓄性养老保险在内的养老保险体系，相当于我国首次提出建立三支柱养老保险体系。一直发展到现在，我国基本养老保险实现基本覆盖，企业年金职业年金逐步发展，第一二支柱基本纳入制度化轨道。关于建立多支柱养老保险体系的重要性，郑功成教授指出只有多支柱养老保险体系才能适应我国当前急速发展的人口老龄化进程，因此，个人养老金制度的建立在于重新规划我国养老金责任分担机制，以满足社会成员不同的养老需求。第一支柱的基本养老金制度具有法定强制性，遵循普惠公平原则，第二支柱主要体现劳动价值，具有适当的普惠性，而从2018年试点的个人税收递延型商业养老保险制度，是我国对建立第三支柱养老保险体系的尝试，2018年首次尝试的个税递延型商业养老保险在上海、福建和苏州工业园区开展试点工作，这代表着我国第三支柱养老金制度首次落地实施 [1] 。2019年11月，国务院明确将扩充应对人口老龄化的养老财富储备作为重要任务，通过扩总量、优结构、提效益，实现经济发展与人口老龄化的协调发展。2022年4月21日，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》明确提出由国家制定税收优惠政策，鼓励符合条件的社会成员积极参加个人养老金制度。第三支柱个人养老金制度的建立是对多支柱养老保险体系的有益补充，对于增加我国养老财富储备、提高社会成员福祉水平具有重要意义。
郑秉文教授从促进共同富裕的角度阐述第三支柱的地位，指出中国的三支柱体系不能使第三支柱作为金字塔尖，成为所谓的富人俱乐部 [2] 。郑功成教授针对个人养老金制度作用也多次强调，二十大报告首次提出规范财富积累机制，个人养老金制度的建立为有需求的社会成员管理个人养老财富，积累养老资金提供新路径，同时也给金融市场的资金运营带来新机遇，个人养老金政策的建立同时需要将其放在国家规范财富积累机制的更大格局下发挥作用 [3] 。
在明确了多支柱养老保险体系中第三支柱，个人养老金政策实施的定位之后，利用政策网络理论对个人养老金政策实施涉及的主体关系进行分析，特别是对政策执行过程连接政府及公众，起重要中介作用的金融机构做重点分析，以此为基础，分析治理策略，对个人养老金政策实施初期遇到阻碍的原因提供参考，对政策试点结束后的进一步扩大推行具有借鉴意义。
2. 政策网络理论
“政策网络”的概念最早出现在PKatzenstein的《权力与财富》中。Katzenstein认为政策网络是公共行为者和私人行为者之间的一种关系模式。随后，西方公共政策领域的专家学者将政策网络理论广泛应用于政策执行过程的研究。政策网络理论的提出来源于学术界发现政府与利益集团之间因合作、竞争以及复杂的关系而产生的关系网络，各利益主体包括联盟和利益团体之问的互动关系共同作用于现有政策，最终推动政策实施和改进。而政策网络理论也成为公共政策领域中分析政策的新工具。
2.1. 政策网络理论的功能学派
学界一般认为政策网络20世纪中后期源起于美国，兴盛于英国，继而在德国和荷兰发展。政策网络当前在欧美学界是政策过程乃至公共管理研究的主流范式。政策网络主要分两种学派：一是以美国和英国为代表的利益协调学派。20世纪80年代，Rhodes强调政治团体间的结构关系是政策网络的核心。根据政策网络成员类型、成员间关系紧密程度以及成员拥有资源的分布将成员间凝聚度从紧密到松散分类，将政策网络结构类型分为表中五种网络类型。本文参考利益协调学派Rhodes的政策网络模型，将个人养老金政策涉及的网络主体进行提取，并在此基础上对主体间关系进行分析(见表1)。
Table 1. Type of personal pension policy network
表1. 个人养老金政策网络类型
2.2. 政策网络理论的主体关系视角
从主体关系视角看待政策网路理论，政策网络理论是分析政策过程主体间相互关系的一种解释路径和方法，通过对主体间关系的讨论，进而论述政策治理问题是政策网络理论研究的新视角。20世纪末以来，政策网络的研究重点转至公共治理，将政策网络理论作为分析工具对公共政策治理进行研究，成为一种新框架和新模式 [4] 。传统观点将政府视为政策中心，而治理理论将治理看作是政府与社会或非政府组织、公共组织与私人组织、强制与资源的合作 [5] 。因此，政策网络治理研究认为政府并不是政策制定与执行的唯一主体，非政府部门、私营组织、社会成员等利益相关群体也是政策执行的重要主体，共同承担政策责任。
因此，政策网络的主体关系视角是在公共政策运行过程中，政府和其他利益相关者围绕共同又不断平衡的信念和利益形成的联系。这些利益相关者相互依赖，政策从它们的相互依赖联系中产生 [6] 。David和Martin对政策网络的相关文献做了进一步梳理以后将政策网络的分析途径总结为利益中介模型和治理模型，本文重点讨论主体关系故基于利益中介模型搭建分析框架展开论证。政策网络的利益中介模型是一种利益中介分析途径，在研究行动者和政府关系时，着重于强调政策网络与政策结果的关系包含着双重辩证互动关系，即网络结构与行动者的关系、政策网络与外部环境的关系以及政策网络与政策结果的关系 [7] 。同时在以上网络关系中存在以下假设：政策外部环境会影响行动者资源及网络结构；政策参与者在政策过程中进行的沟通和交易所需的知识依靠先天或后天习得；政策网络主体间的互动关系是利益相关者拥有资源、知识储备、网络结构和政策的互动；政策效果表现出网络结构与互动关系 [8] 。上海交通大学胡伟教授和石凯通过总结学界对政策网络理论的研究指出政策网络研究的是政策内部国家与社会的互动关系。这些关系具有主体关系多元、关系结构复杂、行动者相互依赖等特点 [9] 。
在个人养老金政策执行过程中，除政府与其他利益相关者之间的关系外，利益相关者之间的关系同样是影响政策执行效果的重要因素，因此，本文在利益中介模型分析途径的基础上论述个人养老金政策执行的利益相关主体之间的关系，特别重点分析在政策执行过程中起重要中介作用，链接政府与劳动者的金融机构这一主体的角色和起到的作用。
3. 个人养老金政策执行主体关系分析
3.1. 政府–金融机构–公众三角关系模型
Rhodes认为，政策网络最为致命的弱点是概念定义的混淆，概念混淆会使得政策网络的研究重蹈统合主义(corporatism)的覆辙 [10] 。本文根据Rhodes的政策网络模型提取出个人养老金政策涉及的主体，由于侧重分析政策执行过程中的主体关系，因此本文的划分为：政府包括国务院、中央及地方政府，以及具体的职能部门，包括国家金融监督管理总局、证监会在内的金融监督机构。金融机构包括个人养老金政策所涉及的个人养老金账户管理及养老产品提供机构。公众除个人养老金政策规定的参与对象参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者 [11] 外，还应包括所有对该政策有知晓权，有需求或未来有资格参与政策的社会成员。
在对个人养老金政策涉及的主体进行提取后，本文试图构建政府–金融机构–公众三角关系结构图(见图1)，结合Rhodes的政策网络分析模型，由于政策网络中专家这一群体扮演重要角色，所以在关系图中仍作体现，用虚线表示。基于以上对政府所包含部门的范畴划分，认为政策社群和府际网络主体为政府，政府与专家共同构成专业网络，考虑到尽管专家会对政策进行持续追踪和评估，但其最终目的仍然在于政策的修正制定，故将政策社群、府际网络和专业网络划分为政策制定部分，本文侧重论述政策执行过程中的主体关系，特别是金融机构作为政府政策向下执行的中介机构，以及公众进行政策参与和回应的中介，与上下两方主体如何互动，所以，由公众构成的议题网络和由金融机构构成的生产者网络所属的政策执行部分，也就是三角关系图的下半部分是本文研究的重点。由于政府扮演的角色仍十分重要，故保留上半部分，并做以下说明：政策社群和府际网络制定个人养老金政策的目的在于确保养老保险金的正常征缴，完善多支柱养老保险体系，提高社会成员的老年生活质量。金融机构和公众对政府政策均扮演政策回应角色，通过金融机构和公众“用脚投票”的回应评估政策试点效果，以确保政府政策目标的实现。
3.2. 政策执行主体关系分析
3.2.1. 公众与金融机构的资源互动关系
在整个养老金体系中，劳动者是养老金基金池的生产者，个人账户和社会统筹账户中的资金均来自劳动者提供的价值。养老金制度体系运行的根本目的在于通过制度安排为社会成员失去劳动能力后的基本生活提供经济支持，保证其正常生活水平，增进晚年生活福祉。个人养老金制度以个人帐户方式运行，其资金完全来源于劳动者的收入，是对劳动者收入进行更合理分配的鼓励性制度安排。如何起到制度对收入分配的鼓励功能，激励多数劳动者参与到个人养老金制度中来，金融机构发挥着重要的价值引导、资金运营保值增值功能。金融机构在自上而下的政策运行逻辑下将政府政策精神转化为实践，一方面作为与社会成员一对一交流的机构提供专业的解释和针对性的服务；另一方面在政策宣传，产品创新与设计、基金池运营等方面提供服务。所以个人养老金政策执行过程中，使公众提供的财富资源与金融机构提供的服务资源之间形成一种良性互动关系尤为重要。
Figure 1. Government-financial institution-public love triangle model
图1. 政府–金融机构–公众三角关系模型
个人养老金实施办法中对个人养老金准入规定为参加城镇职工或城乡居民养老保险的社会成员 [12] ，有权参加开立个人养老金账户，准入条件的规定将未参加基本养老保险的社会成员排除在外，势必会加剧社会分层，同时也不利于第三支柱个人养老金制度的发展。范围内的劳动者参与个人养老金制度享受相应的递延纳税优惠政策。在此规定下，满足准入条件且能够被税收优惠吸引的社会成员成为政策的主要参与人。除此之外，政策执行的公众群体还包括不满足政策准入条件，但有个人养老金需求的社会成员，这一群体作为议题网络对政策进行监督、接受金融机构提供的产品和服务，对政策进行意见表达。
公众群体作为金融机构的客户资源，其养老财富积累将成为金融市场能够长期运营投资的金融资产。“中国养老金融50人论坛发起的中国养老金融调查项目设计了涵盖金融基础知识与风险认知、养老规划与养老投资现状、养老政策认知与养老投资需求三大部分的调查问卷发现，我国个人养老金融认知呈现出民众具备一定的金融基础知识与风险认知能力，但对自身金融素养过度自信、民众具有养老规划意识，但行动力不足以及民众对个人养老政策关注度高，大都愿意为专业投资咨询付费的特征。文章发现民众养老金融素养有待提高，参与个人养老金呈现‘有意愿没能力，有困难没办法’的情况。” [13] 因此，公众的金融素质、风险选择偏好、养老认识和规划、现参与政策与潜在需求存在的不足，通过公众对金融机构推出的养老产品持观望态度的“用脚投票”行为影响政策执行效果。
3.2.2. 金融机构与政府的资源–政策互动关系
金融机构在个人养老金政策执行过程中最重要的作用便是作为提供项目产品的生产者。我国商业银行过去即有发行养老类题材产品的实践，此前，我国养老产品包括养老储蓄、理财、基金、保险四类产品，我国金融机构分支多，客户基础规模较大，有聚集对个人养老金有潜在需求社会成员的基础。能够提供资金账户–养老产品–财富配置一体的养老金融服务。但长期来看，金融机构提供的养老产品应在确保安全性的同时有较高的收益，所以需要配置一定具有风险的理财产品，而商业银行在高收益高风险产品方面竞争力不强。业内专家也指出“在个人养老金账户试点初期，资金投向或以稳健长期收益为目标，产品收益稳定、绝对收益实力较强的银行理财产品，银行理财拥有资产配置优势。母行渠道优势。品牌优势且已逐步搭建起比较丰富的产品体系，所以，商业银行有望在试点初期获取更大的市场份额与增量资金。同时，银行养老理财发展面临客户养老需求多元化、养老理财产品长期稳定收益以及养老理财辨识度的挑战” [14] 。因此，商业银行短期内虽然能够通过规模效应形成个人养老金资金账户的规模优势，但是从长期来看，机构的投资能力、综合财富管理水平才是竞争力的关键体现。
国内的理财子公司依靠商业银行的庞大客户基础和成熟的传统线下分支机构，在销售渠道方面具备优势。保险公司在养老服务上起步较早，具有丰富的长期资金管理经验，可以提供与养老产业密切结合的全生命周期服务方案。公募基金参与养老金市场的时间最早，经验最丰富，风险控制能力较强，拥有专属投资顾问，能够充分发挥其财富管理优势，提供专业的资产配置建议。与大部分养老金融产品相比，依托公募基金的养老产品从种类、财富资产配置以及投资期限选择上都具有更多选择和灵活性。能够充分发挥养老资产的长期特性，实现长线收益增值，定期的公墓养老基金产品期限以一年以内为主，在保证长期收益性的同时也提供足够的流动性。首批养老公募基金共129只，其中养老目标风险基金79只，日期基金50只 [15] 。
金融机构是政策执行实践层面的主要引导者，如何制定规范、传达政策价值观、实现政策目的，是决定政策执行效果的关键主体，同时扮演着链接政府和公众的中介角色，如何在发挥中介作用的同时为自身发展注入活力，是金融机构有效发挥作用的关键。
3.2.3. 公众与政府的政策互动关系
公众作为个人养老金政策实施的对象，与政策制定方政府形成的是公众对政府政策回应的政策互动关系。截至2023年2月，个人养老金政策全国参加人数2817万人，北京市经济社会发展研究院课题组基于线上529份问卷分析发现，个人养老金目标吸纳群体有差异化的政策诉求，他们期待政府出台面向特定群体财政补贴、期待参与方式创新为“一人参缴全家帮”、以及退休后可续缴续投等 [16] 。意味着公众对政策有差异化的政策诉求，而政府政策对公众参与是否有一定激励、制度是否提供足够灵活性都会通过影响公众参与积极性影响政策执行效果。因此，政府政策制定如何起到对公众的有效吸纳作用，政策对公众需求的回应尤其重要。
4. 治理策略
4.1. 对个人养老金实行账户制规范引导
个人养老金业务具有长期性，采用个人账户制，用户粘性很强，业务发展初期如何使各金融机构形成良性竞争关系，需要政府政策的合理规范和引导。在政策制定涉及的网络中间建立协同机制。为确保个人养老金政策的有效执行，需要各政府部门协同合作，人力资源部搭建个人养老金账户平台，需确保公众账户安全，查询资金明细及操作资金划拨简单易懂。税务部门在税收优惠政策实施的同时，需确保优惠落地，并结合数据评估政策执行效果，对进一步的税收优惠倾斜，增加能够提高优惠效用的缴费档次，使参与者切实受惠于个人养老金政策。金融保险机构及基金组织提供的养老金融产品需与账户制接轨，产品风险需确保安全性、收益性、激励性。金融主管部门尤其需要控制金融市场风险，对金融机构规范的同时激励，确保社会成员的养老财富资金安全。而劳动者个人对个人账户内的个人养老金根据个人需求和自身实际，做合理配置，理解投资风险，确保个人能够通过参与个人养老金政策获得老年生活质量的提升。个人养老金取出方式有一次性领取、按月领取、分次领取，领取方式自由，但在领取条件上有达到退休年龄，失去劳动能力等要求，相当于和基本养老保险领取条件相同，但是作为多支柱养老保险体系的第三支柱，如果和第一支柱领取时间相同，对于社会公众来说基本养老保险与个人养老金同时领取，会削弱个人养老金带来的边际效应，也可能会成为社会成员选择参加个人养老金制度的原因，因此，发展出第三支柱的独特优势，在领取条件上作出区别于第一二支柱的创新，能够更好的发挥多支柱养老保险体系的功能，形成三支柱养老保险相互补充，协同发展的制度场景。
4.2. 建立差别的个税优惠政策，向上提高额度，向下扩大参与面
现行政策规定的每年12000元个人养老金缴纳限额对较发达地区及中高收入群体具有一定的个人所得税优惠吸引力，但对于欠发达地区社会成员及个人所得税缴纳额本就不高的社会成员来说，并不具备任何优惠，但对于中低收入的社会成员月1000的个人养老金缴纳需求仍然存在，如果仅设全国统一的缴纳标准和个税优惠限额，势必会加剧社会分层，长期来看仍然无法分担基本养老金的基金支付压力，未能使多支柱养老保险体系起到应有作用，导致企业年金、个人养老金仅仅成为中高收入群体获得更高水平养老金的途径，而不是丰富更广大社会成员养老方式，提升公众财富管理意识和水平，赋予劳动者更大对于个人养老方式的选择权，而推行个人养老金政策的一大原因也在于新就业形态劳动者数量的急剧增加，这部分群体在个人养老金政策出台之前有相当大一部分成员选择参与商业养老保险，个人养老金政策的推行目的本包括使这部分群体的养老问题走上制度化轨道。所以，针对不同地区，在府际网络的博弈中制定适合各地区的缴纳限额和税收优惠标准，提升社会成员参与个人养老金政策的积极性，吸纳各业态劳动者的加入并切实提高其养老水平，以更好的满足社会成员对政策灵活性的期待。
账户资金限额每年1.2万元为上限，在1.2万元的范围内享受EET模式的税收优惠，账户金额的限制会削弱社会公众对个人养老金账户产生的经济预期，需要通过更完善的税收优惠、财政补贴政策对账户资金准入进行更合理的划分，允许公众对本人个人养老金账户存入更多资金，打通个人养老金账户与个人理财账户之间的壁垒，一方面减少公众财富理财的成本，另一方面能够吸引更多社会成员参与个人养老金制度，弱化政策带来的社会分层。
4.3. 提升金融机构财富管理水平
个人养老金账户具有唯一性，账户内资金投资运营具有长期性，客户粘性对于金融机构来说较高，因此，金融机构必须提升自身竞争力，提升本机构的个人养老金客户规模。为此，金融机构需要对自身养老金理财产品进行开发式创新并对风险进行有效管理，针对不同需求的客户提供差异化个性化的服务的资产配置方案。个人养老金政策采用个人账户制，个人选择养老理财产品，降低了社会公众参与金融市场的门槛，为市场注入活力。同时，采用个人负责的个人账户制对金融机构专业人员的知识、服务质量提出更高要求，筛选养老投资产品的过程也增加了管理成本，对金融机构发挥政策引导、监督、规范作用提出更高要求。金融机构可以通过创新养老金融产品，为产品提供配套专业咨询，提高产品选择的广泛性。此外，提供养老规划相关服务，培育公众金融素养，为客户提供专业化、定制化的资产配置方案，实现客户养老财富的保值增值是金融机构在个认养老金政策执行中的重要功能。