1. 引言
近年来，随着行政执法“三项制度”改革的推进，作为行政执法公示制度重要组成部分的行政处罚决定公开制度被逐渐推广，在保障公众知情权、参与权、监督权等方面发挥了重要功能。2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》(下称《行政处罚法》)第48条增加了“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”的规定，为行政处罚决定公开进一步提供了形式合法性，并对其作出了一定的限制。然而，由于“具有一定社会影响”的标准并不清晰、缺乏统一的公开标准等诸多原因，实践中的行政处罚决定公开仍然存在着涉嫌侵犯公民个人隐私、各地操作标准有所差异等诸多争议，影响了行政处罚决定公开作用的发挥，需要对其加以进一步的探讨。
2. 问题的提出
近日，杭州市行政处罚决定公开活动频繁引发关注。2023年4月，“杭州公开一批色狼行政处罚结果”的话题冲上了微博热搜，起因是有读者发现杭州市政府网上实名公开了一批针对在地铁上猥亵女乘客的违法者所作出的行政处罚决定，认为此举能够有效震慑不良风气，值得推广。但也有观点认为直接将被处罚人的姓名予以公开的举动曝光了被处罚人的个人信息，有侵犯他人隐私权之嫌，甚至还会“误伤”同名群众。随后，杭州市公安局相关负责人回应，依据《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》，其公开这一批行政处罚结果信息的行为合规。5月16日，杭州市6份以参与聚众淫乱为由作出的行政处罚决定书被公示于浙江政务服务网后，再次引发网络关注，诸多学者、法律工作者对“聚众淫乱者的个人信息和违法细节应否公开”问题发表了自己的观点和看法。
虽然同是行政处罚决定公开活动引发的讨论，但上述两类处罚决定公开所引发的讨论重点有所不同。在对公开“色狼”处罚结果的讨论中，公众关注的重点在于公开被处罚人完整姓名的举动是否合法，是否涉嫌侵犯他人隐私，即行政处罚决定公开与个人隐私保护的关系问题。而在对公开聚众淫乱者处罚结果的讨论中，公众关注的重点则更倾向于“针对聚众淫乱、嫖娼等行为作出的行政处罚决定应否公开”这一问题，即行政处罚决定公开的范围问题。实际上，行政处罚决定公开与个人隐私保护的关系问题涵盖于行政处罚决定公开的方式问题中，实践中行政处罚决定公开的范围和方式问题频频引发关注和讨论，反映出现行法律法规对于行政处罚决定公开问题的规定尚不细致、该项制度的社会认可度以及功能的发挥程度有待商榷等诸多现实问题，有必要对其加以进一步的研究。
3. 行政处罚决定公开中的现实问题
近年来，行政处罚决定公开作为一种有效的规制工具被广泛使用 [1] ，并随着行政执法三项制度改革的推进，作为行政执法公示制度的重要组成部分得到进一步推广，在保障公众知情权、参与权、监督权等方面发挥着重要作用。然而，实践中大量的行政处罚决定公开行为导致其出现了涉嫌侵犯个人隐私、面临功能异化的风险等诸多现实问题，具体来说，包括以下三个方面。
3.1. 缺乏统一标准，地方实践存在差异
公众对于“公开被处罚人完整姓名是否合法、是否涉嫌侵犯个人隐私”“对聚众淫乱行为作出的行政处罚决定是否有必要公开”等问题的探讨实际上涉及到了行政处罚决定公开的范围、内容、方式和途径等问题。
检索相关法律条文可以发现，无论是《行政处罚法》还是《政府信息公开条例》，都仅规定了“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，但对于“具有一定社会影响”的判断标准、处罚决定公开的内容、方式和途径并未加以进一步的规定。也就是说，虽然《行政处罚法》最终明确了行政处罚决定“以不公开为原则，以公开为例外”的相对公开立场 [2] ，但对于哪些处罚决定属于“例外”，这些“例外”的哪些具体内容应当以何种方式、通过什么渠道公开，需要行政机关行使自由裁量权加以判断。以浙江、上海、北京和广东四地为例，对比对卖淫嫖娼行为的行政处罚决定公开情况：在上海，对卖淫嫖娼行为的行政处罚决定不属于公开范畴，而在浙江、北京和广东，此类处罚决定则属于公开的范围；虽然浙江、北京和广东三地在公布卖淫嫖娼类行政处罚决定时都对被处罚人的姓名做了去标识化处理，仅保留被处罚人的姓氏，但不同之处在于，北京和广东对公开的所有行政处罚决定中被处罚人的姓名都采仅保留姓氏的方式，而浙江在公开猥亵等其余类别的行政处罚决定时则公布被处罚人的全名。可见，实践中并非所有地域都对行政处罚决定公开的范围、内容、方式等问题进行了细致的规定，已有的相关规定也因地域不同而有所差异。此外，《行政处罚法》第48条为行政处罚决定的公开范围施加了“具有一定社会影响”的限制，但部分地区现行调整行政处罚决定公开的地方政府规章并未及时将这一范围限制纳入其中。这种未能及时与上位法保持一致，以及不同地域规范不同的现状一方面不利于规范行政处罚决定公开中的自由裁量权，另一方面也容易引发不必要的社会争议，影响行政处罚决定公开的公信力的同时，不利于发挥行政处罚决定公开应有的功能和作用。
3.2. 威慑效果过强，存在功能异化风险
一方面，行政处罚决定本身蕴含着对行政相对人的负面评价，行政处罚决定的公开将这种负面评价公之于众，在我国传统的熟人社会中必然会对被处罚人产生一定的负面影响。由于当前行政处罚决定公开的即时性较强 [3] ，加之新媒体的发展使得信息传播速度更快、受众更广，借助互联网平台公开行政处罚决定，特别是公开敏感性较强、反道德色彩较重类型的处罚决定，极易在短时间内引起广泛的关注与探讨，为被处罚人打上牢固的负面标签，甚至使得被处罚人“社会性死亡”，即使被处罚人真诚悔改，或者行政处罚决定因本身的效力存在问题而被撤回，行政相对人也很难摘掉这些负面标签，改变公众对其产生的负面印象。可以说，此时行政处罚决定公开为被处罚人带来的惩戒已远远超出处罚决定本身对其惩戒的程度，长此以往，这种持续性、难以逆转的负面影响不仅将严重影响被处罚人改过自新的积极性，使得行政处罚决定公开的预防和教育目的随之落空，也会使得撤回已公开行政处罚决定的意义大大降低 [4] 。不仅如此，过度发挥行政处罚决定公开的威慑作用也会使得行政处罚决定公开这一“中立”的政府信息公开活动掺杂上对行政相对人的负面评价，随着“惩戒性”的不断增强，逐渐异化为通报批评等声誉罚。所谓声誉罚，是指“行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式” [5] 。声誉罚的一大特征在于其“制裁性”，而行政处罚决定公开仅仅是将已经对行政相对人作出的处罚结果予以公开，是单纯的、无评价性的信息公开活动，公开行为本身并不存在对行政相对人的制裁目的。若通过公示行政处罚决定来制裁当事人，将导致所有公开的处罚决定都附带声誉罚效果，从而架空声誉罚作为一个独立处罚类型的价值 [6] 。
另一方面，作为一种特殊的政府信息公开活动，行政处罚决定公开更为重要的功能在于“保障公众的知情权和监督权，从而强化对行政执法的监督” [6] 。然而当前实践中对行政处罚决定的公开大多较为机械和盲目，普遍存在处罚决定公开数量庞大、缺乏科学的分类和检索机制、公示内容“同质化”现象明显等问题。这不仅会使得公众难以从海量的公示决定中筛选出真正重要的信息，限制了行政处罚决定公开在保障公众知情权、参与权和监督权中作用的发挥，还会使得公众对于相关违法行为变得麻木，甚至促使行政相对人在面临同样惩罚性后果的情况下选择实施危害程度更大的违法行为，进而获取更大的利益 [7] 。正如刑法学鼻祖贝卡利亚所言：“耻辱这种刑罚不应该过于经常地使用。因为，如果过于频繁地借助舆论的实际效果，就削弱了它本身的力量。另外，这种刑罚也不应该一下子施用于一大批人，因为，如果大家都耻辱，就成了谁都不耻辱了。”
此外，无论是从满足公众知情权的角度来看，还是从风险预防、公共安全警示的角度来看，行政处罚公开的需求都不似刑事制裁公开那般急迫，其必要性明显弱于刑事制裁公开。在刑事制裁公开尚未如此“铺天盖地”“大张旗鼓”的情况下，行政处罚决定公开的即时性、普遍性和威慑性如此之强究竟是否恰当值得商榷 [8] 。
3.3. 蕴含利益冲突，容易侵犯个人隐私
行政处罚决定的特殊之处在于，一方面，它是行政机关行政执法活动的结果，是“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，属于政府信息，具有较强的公共属性；另一方面，行政处罚决定是针对具体行政相对人作出的一种否定性评价，其中包含了大量个人信息，甚至是个人隐私。因此，行政处罚决定的公开将会涉及到行政主体、行政相对人和社会公众三方主体，处罚决定的公开中蕴含着公权力，行政相对人的名誉权、个人信息权、隐私权，以及公众的知情权、监督权等权利之间的冲突，而这些权利与权力、权利与权利的冲突最终可以归纳为公共利益和个人利益的冲突。
《政府信息公开条例》第十五条规定了涉及个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开，但行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。由于行政处罚决定本身就包含了个人信息在内，倘若一味保护个人利益而不对其加以公开，则无法有效发挥行政处罚决定公开在保障公众知情权、参与权和监督权方面的功能，不利于阳光政府的建设；而若一味偏重满足公共利益，将行政处罚决定不加筛选、不加处理地予以公开，则势必侵害到诸多行政相对人的个人利益，这也背离了行政处罚决定公开制度本身的目的。因此，公开行政处罚决定不能盲目、机械，需要对个人利益和公共利益加以平衡，通过隐匿可识别性个人信息等方式保障满足公共利益的同时避免对个人利益造成损害。然而实践中，行政处罚决定公开的“一刀切”现象仍然存在。多数情况下，行政处罚决定都被不加区别、不加处理地实行公开，这从各地“适用一般程序作出的行政处罚应当公开”的规定中可以得到印证。尽管公共利益代表了多数人的利益，但对个人利益的保护也具有极其重要的价值，并非在所有情况下个人利益都应该当然地让位于公共利益。行政处罚决定公开中涉及的个人利益是否应当让位于公众知情权等公共利益，需要在具体案件中加以分析，倘若不加利益平衡便将处罚决定公开，或者在公开处罚决定时不对其中蕴含的个人信息加以处理，那么行政处罚决定的公开必然会对行政相对人的个人利益造成侵犯。而这不仅不符合行政处罚决定公开本来的目的，也会对行政机关的公信力造成负面的影响。
4. 行政处罚决定公开中现实问题存在的原因
尽管《行政处罚法》和《政府信息公开条例》对行政处罚决定公开作出了一定的限制和规范，但实践中的行政处罚决定公开依然存在着地方操作标准不一致、面临功能异化为声誉罚等现实问题。探究这些问题出现的原因，将为针对问题提出对策加以改进提供依据。总体而言，导致行政处罚决定公开出现诸多现实问题的主要原因在于对行政处罚决定公开制度功能理解的偏差，以及相关制度的供给不足。
4.1. 对行政处罚决定公开制度的功能理解存在偏差
行政处罚决定公开过程中之所以会出现侵害行政相对人隐私权等个人权益、存在功能异化的风险等问题，首要原因在于观念上对行政处罚决定公开功能的理解出现了偏差。
一方面，部分行政主体公开行政处罚决定的过程中之所以容易侵犯行政相对人的个人利益，是因为其将进一步制裁行政相对人、限制其再犯，以及教育公众、预防犯罪当作了行政处罚决定公开的主要功能。若想通过公开行政处罚决定实现上述功能，需要充分发挥传统耻感文化和声誉机制的作用 [9] 。公布行政相对人的个人信息恰恰能够引发更多的社会关注，使得耻感文化和声誉机制作用的发挥更加充分。在当前社会治理任务较为艰巨的情况下，通过公布对典型个案的处理，能够在短时间内引起社会关注，产生公共警示的效果，想要快速达到社会治理的效果，行政处罚决定公开这一高效的社会治理手段自然成为了不二的选择。2022年7月，江西赣州南康区一派出所在街头张贴了含有“失足妇女”照片，注明这些“失足妇女”已被拘留，提醒群众不要在附近区域闲逛的告示牌。此事件受到舆论关注和探讨后，南康区公安局发布情况通报称：金鸡派出所在打击整治涉黄违法犯罪活动中通过竖告示牌警示震慑违法犯罪行为，工作方法简单，引发社会关注，告示牌已撤除。从情况通报中可以看出，金鸡派出所正是将公开对卖淫人员的行政处罚决定作为了打击和预防涉黄违法行为的手段，利用对行政相对人声誉的影响警示公众。这正反映出实践中行政主体对行政处罚决定公开制度的功能理解产生了偏差。
另一方面，部分行政主体忽视行政处罚决定公开的目的和功能，把行政处罚决定公开当作了一项单纯的任务。这种“为了公开而公开”的动机，加上懒政的思想，极易使得行政主体在公开行政处罚决定时“一刀切”操作，不对行政处罚决定的公布范围、内容和方式加以筛选、处理，更遑论对公开的行政处罚决定进行科学分类，建立检索机制。
4.2. 制度供给不足
由于上位法中“具有一定社会影响”这一概念较为模糊，且欠缺对行政处罚决定公开的内容、方式、程序等事项的统一标准，实践中各个地区只能自行对行政处罚决定公开的范围、内容、方式、程序等事项加以规定，这就导致了不同地区规定不同，且行政主体自由裁量权较大，有违平等、公正的价值。
从现行规范来看，《行政处罚法》第48条将行政处罚决定公开的范围限定在了“具有一定社会影响”的范围内，规定了行政处罚决定具体如何公开应当“依法” [10] ，并对已公开行政处罚决定的撤回和说明理由作出了要求，除此之外，并未对行政处罚决定公开的内容、方式等作出规定，如何判断行政处罚决定是否符合公开的条件需要行政主体自由裁量。行政处罚决定公开作为一种特殊的政府信息公开活动，不仅受到《行政处罚法》的规范，还应遵循《政府信息公开条例》的相关规定。《政府信息公开条例》第十五条、第二十三条至第二十五条、第二十六条的规定作为对政府信息公开的范围、渠道和时限要求的规定，可以适用于行政处罚决定的公开。然而，第十五条不仅没有为“具有一定社会影响”的判断提供标准，还将个人隐私等个人利益是否应当让位于公共利益的判断交给了行政主体自由裁量。第二十三条至第二十五条仅仅是提供了可用于公开行政处罚决定的渠道，是否所有渠道都适合公开行政处罚决定、借助这些渠道公开行政处罚决定应当遵循哪些程序等问题仍未得到明确。而第二十六条的规定则促使行政处罚决定的公开具备了较强的即时性，成为了行政处罚决定公开威慑效果过强的诱因之一。
除《行政处罚法》和《政府信息公开条例》外，2021年11月1日起施行的《个人信息保护法》第三十三条规定，“国家机关处理个人信息的活动，适用本法”，因此，行政处罚决定公开活动作为国家机关处理个人信息活动的一种也受到《个人信息保护法》的调整。尽管《个人信息保护法》第三十四条仍然只是笼统规定了“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度”，而未对具体的权限、程序和范围、限度作出进一步的规定，有些令人遗憾。但第三十五条规定的“国家机关为履行法定职责处理个人信息，应当依照本法规定履行告知义务”能够为行政处罚决定的公开提供一定的程序借鉴。在公布行政处罚决定前增加告知的环节可以在一定程度上约束行政主体的公开行为，使之关注到处理个人信息的目的和必要性等问题 [11] ，避免行政主体“一刀切”式公开。此外，《个人信息保护法》第十七条、第三十条、第五十一条、第五十五条等条款对处理敏感信息的方式等诸多内容的规定也为行政主体公开行政处罚决定提供了诸多参考。
5. 完善行政处罚决定公开制度的对策
针对行政处罚决定公开中存在的现实问题，以及导致问题产生的原因，可以从改变观念和加强制度供给两个角度入手，对行政处罚决定公开制度予以完善。
5.1. 明确制度功能，树立保障相对人权益的观念
解决行政处罚决定公开中容易侵犯行政相对人个人隐私、行政处罚决定公开泛滥等问题，首先要从观念上正确理解行政处罚决定公开这一制度的目的和功能。行政处罚决定公开的主要目的在于通过保障公众的知情权、参与权来强化对行政执法活动的监督，提高行政执法的透明度，推进阳光政府建设 [12] ；行政处罚决定公开所带来的风险警示、教育预防效果是该制度的附带功能；而声誉制裁则不是处罚决定公开的法定目的。行政主体既不能为了实现社会治理而将行政处罚决定公开作为制裁行政相对人和警示公众的手段，本末倒置，也不能将行政处罚决定公开本身当作目的，“为了公开而公开”，盲目、机械地完成任务，每一份处罚决定的公开都应当是合目的的、能发挥功能的 [6] 。
明确了行政处罚决定公开制度的功能，还要确立保护相对人权益的观念。之所以说行政处罚决定公开是一种特殊的政府信息公开活动，正是因为行政处罚决定的公开起到的是“双重”的监督效果：通过公开行政处罚决定，不仅社会公众和行政相对人能够对行政机关的执法活动是否合法、合理进行监督，社会公众也会在无形中对受到处罚的行政相对人进行监督。正因如此，在注重建设阳光政府，保障公众知情权、监督权的同时，也要重视对行政相对人的声誉等个人权益的保障，有节制地开展行政处罚决定公开活动，从而实现行政处罚决定公开的法律效果与社会效果的统一 [3] 。
5.2. 进一步界定“具有一定社会影响”
“具有一定社会影响”这一概念的模糊是导致实践中各地行政处罚决定公开的范围产生差异的重要原因，借助行为标准进一步界定“具有一定社会影响”这一概念能够有效约束行政主体的自由裁量权、统一行政处罚决定公开的范围。
“有的行政处罚决定关乎社会公共利益，具有一定社会影响” [13] ，从立法目的来看，需要通过处罚决定的公开来实现社会监督，并发挥警示、教育作用的行为，通常是对于公共利益具有较大危害、系统性风险较高的违法行为 [6] 。因此，“具有一定社会影响”可以理解为对于公共利益具有较大危害，产生的社会风险较高、社会影响较大，借助“行为标准”予以判断。虽然“公共利益”这一概念也较难界定，但通常而言，食品药品、公共卫生、产品质量、金融监管、生态环境等领域的违法行为往往会对不特定多数人造成潜在的风险和危害，对这些类型行为的处罚决定公开对于警示风险行为、公众监督行政执法具有较大的意义。而对于聚众淫乱、卖淫嫖娼等道德色彩较重但多数时候仅是侵害了公共管理秩序的行为，在社会公众已经对此类违法行为的后果较为清楚，对打击、举报此类行为的配合度较高的情况下，没有必要将此类行政处罚决定一律面向全社会公开，仅需将相关案件处理情况告知相关当事人即可。
此外，学界有观点认为“具有一定社会影响”的判断可以借助主体标准，明星等公众人物具有较高的社会关注度，其行为容易造成群众尤其是未成年人的模仿，因此基于公众人物自身所具有的社会影响力，针对公众人物所做出的行政处罚决定也应当予以公开 [14] 。然而，社会关注度只是社会影响的一部分，并非全部。虽然公开针对公众人物的处罚决定能够在短时间内引发较高的关注，起到一定的警示、教育作用，但一方面，公众人物对于其隐私权的让渡是有限度的，对此类处罚决定的公开满足的更多地是公众的知情权还是对于公众人物个人生活的窥探有待商榷。另一方面，公开对公众人物的处罚决定若要引发较高的社会关注，往往需要以暴露公众人物的个人信息，证实该处罚决定的处罚对象为前提，而此种公开方式有侵犯公民个人隐私、构成不合理地差别待遇之嫌，也不符合《个人信息保护法》对个人信息、敏感信息的脱敏处理等要求。
5.3. 明确比例原则、区分处理原则的适用
尽管“具有一定社会影响”这一概念的进一步明确和行为标准的引入有利于为行政主体判断行政处罚决定公开的范围提供引导和规范，但由于实践的复杂性，在实际操作中无论是公开的范围，还是公开的方式、渠道仍然需要行政主体发挥一定的自由裁量权，这就有必要明确比例原则和区分处理原则在行政处罚决定公开中的适用。
比例原则的适用不仅应当体现在公开范围的选择上，更应当贯穿行政处罚决定公开的全过程。首先，在判断行政处罚决定是否符合“具有一定社会影响”这一要求时，要从“手段–目的”合比例性的角度考量处罚决定的公开是否与公共利益密切相关。其次，明确行政处罚决定应当公开后，在公开内容、渠道的选择上也要符合比例原则，最大程度平衡对公共利益和个人利益的保护。当处罚决定中部分信息的公开将会给行政相对人带来不可逆转的影响时，应当优先选择不予公开，或采取隐匿可识别性信息等对相对人权益侵害最小的方式，在保障公众知情权、监督权的情况下最大限度地保障行政相对人的个人利益。公开渠道的选择同样如此，当在统一的政务平台公开即可保障公众的知情权、监督权时，则无需通过微博等政务新媒体予以公开，但当行政处罚决定涉及的违法行为侵害了不特定公众的利益，需要尽快警示社会公众，或者行政处罚所涉事件已经引发较为广泛的社会关注时，则优先通过微博、报纸等时效性强、关注度高的平台公开行政处罚决定。
区分处理原则的适用主要体现在行政处罚决定公开内容的选择上。由于行政处罚决定本身兼具政府信息和个人信息，在对处罚决定进行公开时，要将二者予以区分，进行不同的处理。行政处罚决定中属于政府信息的部分对于反映行政执法情况具有较大作用，对此部分信息尽可能完整地公开更有利于公众监督行政权力的运行。而属于个人信息的部分往往关联行政相对人的个人隐私、声誉、商业信誉等涉及人格尊严的内容，对此部分信息的公开有必要遵照《个人信息保护法》的相关规定，采取相应的加密、去标识化等安全技术措施进行处理，依法履行告知义务，涉及敏感信息的还有必要进行个人信息保护影响评估。
综上所述，明确行政处罚决定公开的制度功能，借助行为标准进一步明确“具有一定社会影响”这一模糊概念，将保障相对人权益的观念和比例原则、区分处理原则的适用贯穿于整个行政处罚决定公开活动中，将会在一定程度上统一实践中公开行政处罚决定的活动，降低其侵犯行政相对人个人利益的概率，减少行政处罚决定公开活动异化为声誉罚的风险，更好地发挥行政处罚决定公开的制度功能，促进行政处罚决定公开的法律效果与社会效果的统一。