1. 引言
二十大报告中强调 [1] ，到2035年，我国发展的总体目标包括，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，并提出要建设现代化产业体系，加快建设数字中国。当前我们正处于信息技术革命推动下的社会变革进程中，数字化、网络化、智能化深入发展，这一时代背景在客观上要求将国家治理体系和治理能力现代化建设置于信息化浪潮的大背景下展开和进行，因此迫切需要开展针对数字政府的相关理论与实践研究。
数字政府是一个多学科相互交叉的研究领域，在全球范围内，有关数字政府的相关理论与实践研究成果均已较为丰富，但相关研究文献分散在不同的学科，相关研究成果急需整合和提炼 [2] 。目前对数字政府的研究均将重点放在政策解读、制度规范、路径思考、政务服务、架构规划等方面 [3] ，缺乏对于国内外数字政府研究成果的系统性综述。本研究利用文献可视化工具CiteSpace对2003~2023年，即近20年来，国内外数字政府的相关研究进行系统性的梳理与比较，以期在全面把握国内外数字政府的研究重点和演化规律的基础上，分析我国数字政府的研究局限，进而提出具体研究建议和策略，从而在理论上进一步丰富数字政府的相关知识体系，同时在实践上也能为我国数字政府的建设提供有价值的参考和意见。
具体而言，本文首先结合国内外现有的数字政府研究，对本文的核心概念，即数字政府，进行概念界定与辨析；其次，介绍本研究的研究方法与数据来源，对文献可视化工具CiteSpace进行简要介绍，并将其在本文中的应用方法与过程进行简要概述；然后，使用文献可视化工具CiteSpace对收集的国内外数字政府研究文献进行可视化分析，主要包括对研究机构、国家、关键词等的共现分析，呈现共词网络，并清晰展示发文数量、合作分布、研究热点等概况，并进行国内外数字政府的研究方向与研究热点阶段演化比较；最后，基于可视化分析成果，提出对于现有数字政府研究的研究结论和研究展望。
2. 数字政府概念界定与辨析
当前，关于数字政府的概念，学术界暂未形成统一观点。本章节首先将对学术界现有关于数字政府概念的观点进行系统的梳理与归纳，得出本文对于数字政府概念的界定；其次，将数字政府以及与其涵义相近的电子政务概念进行辨析，对二者的异同进行对比分析，有助于对数字政府的概念实现更为准确的理解。
2.1. 数字政府的概念界定
虽然当前学术界未对数字政府的概念形成一个统一的说法，但对于数字政府概念的界定，学者们也已经从不同的视角形成了几个派别。
2.1.1. 从整体视角界定数字政府的概念
刘丹在其《国内外数字政府研究现状及启示》一文中提出 [4] ，数字政府，即以现代技术为支撑，通过将政府与其他主体之间的相关政务活动数字化，以实现公共服务数字化和高效化、社会治理精准化、政府决策科学化等，是一种新型政府管理和服务的形态，能够提升政府的社会公共服务价值。胡税根、杨竞楠则于同年认为 [5] ，“数字政府是综合运用互联网、物联网、大数据、人工智能、区块链等现代信息技术，为促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态。”
两位学者均从整体的视角出发，将数字政府的工具、愿景、形态等内容涵盖入其概念中，具有较为准确且全面的界定效果。
2.1.2. 从多维视角界定数字政府的概念
北京大学政府管理学院教授黄璜提出 [6] ，数据流动、信息能力、知识应用和决策优化是理解数字政府概念的几个关键维度，它们涉及数字政府的资源、目标、动力。鲍静和贾开则提出 [7] ，要从技术能力、规范能力、组织能力等三个方面加强数字治理能力建设。一年后，鲍静、范梓腾、贾开三位学者又更进一步地提出了对数字政府的概念界定 [8] ，“表现为：物理形态体现在：就治理技术而言，表征为数据型、网络型与智慧型数字技术在政府治理体系中的应用；就治理对象而言，表征为物理世界与虚拟世界治理对象的相互融合；就治理主体而言，表征为多元治理主体的协同共治；就治理范围而言，表征为对国内视野与国际视野的一体兼顾。而数字政府治理的价值形态则体现在治理理念上，表征为对构建服务型、创新型与开放型政府的追求。”更为详细的是学者高波在其硕士毕业论文中提出 [9] ，所谓数字政府，是指以大数据、云计算、人工智能、物联网、5G、区块链等新兴信息技术为支撑系统，重塑政府办公流程和运作机制，简化政府办公和群众办事程序，使公共服务更加便民利民惠民、社会治理更加精准施策和经济决策更加科学合理的新型政府治理过程和治理模式。更进一步地，他从数字政府的目标、原则、基础、支撑保障、表现等五个方面来理解其内涵。一是数字政府的目标。优化政府所提供的公共服务的方式和质量、提升社会治理整体效能、促进经济平稳有序运行等，是数字政府所要实现的目标，也是政府治理能力现代化的重要内容。二是数字政府的原则。以人为本是数字政府的重要原则，数字政府的建设与运行都是为了服务于民，让群众办事更加便捷，不断提高人民群众的幸福感和获得感。三是数字政府的硬件支撑。通信网络、数据中心等相关基础设施建设是数字政府持续发展的基础。通信网络的研发与更新换代、数据中心的建设与管理是数字政府建设的基础性工作。四是数字政府的支撑保障。大数据、人工智能、第五代通讯技术(5G)、物联网、区块链等新兴信息技术是数字政府的重要支撑，数据信息的安全与维护是数字政府的有力保障。五是数字政府的表现形式。通过数字政府建设，打造一系列惠民政务的应用和平台，是数字政府的突出表现形式。
虽然从多维视角界定数字政府概念的学者较多，但是对于数字政府意味着什么，以及数字政府包括哪些维度，目前还没有形成共识。
2.1.3. 从时代环境视角界定数字政府的概念
新公共管理改革末期出现的全球信息化趋势已经给公共管理发展方向带来新走向，即数字时代治理。张磊观察到 [10] ，中国政府的发展经历了“办公自动化”“电子政务”“政务信息化”“互联网 + 政务”四个阶段，从而完成了“数字政府”的概念转变。对不同社会阶段背景中数字政府概念不同的演化形态进行概念史考察，可以发现数字化政府概念变迁体现了信息技术对权力的再造，体现了政府与民众、政府与市场等基本关系的转型。以黄璜教授为主的北京大学的一行学者认为 [11] ，数字政府，源于人们对公共机构提供更好的公共服务的愿望，或者说是人类对“善治”的追求在数字时代的投影。纵观对“数字政府”的不同解读，他们认为应当首先注意三个方面：第一，对数字政府的定义应坚守改革的视角；第二，对数字政府的定义应回归能力的视角；第三，对数字政府的定义应坚持发展的视角。鉴于此，黄璜等人对“数字政府”给出以下定义：秉持“以人民为中心”的核心理念，通过运用数字技术和发挥数据价值，实现政务机构的业务与组织的连接、赋能、协同与重构，从而提升对市场、社会以及自身的治理能力的全部内容。
上述学者均从纵向的视角，即，时代环境的视角，对数字政府的概念进行界定，能够很好地关注到时代环境，且能够很好地反映出当时人们的愿景。
综上所述，学术界从整体视角、多维视角和历史演进视角，对数字政府的概念做出较为准确的把握。从整体视角出发，能够实现较为准确且全面的界定效果；从多维视角出发，能够对数字政府的概念掌握更为细致；从时代背景视角出发，能够很好地反映出当时的环境以及人们的愿景。总体来说，每种视角各有优势，本文更倾向于从整体的视角对数字政府的概念进行界定：数字政府是综合运用现代技术，能够将政府与其他主体间的政务活动数字化，实现提升社会治理整体效能的一种新型政府形态。
2.2. 数字政府与电子政务的概念辨析
要对数字政府与电子政务进行概念辨析，首先要明确二者的概念，对于数字政府的概念已于前文界定，故本节主要对电子政务的概念做出明确，本文主要以国外学者West DM的观点对电子政务的概念进行解释：电子政务(electronic government或e-government)是指，政府部门在发布政务信息、提供公共服务、进行市场监管和回应民意等方面使用各类信息技术，从而提高政府透明度、公共服务绩效和响应力的过程 [12] 。电子政务主要是政府的“电子化”，其中尤其以1990年代以来的无纸化办公、办公自动化等为代表，其典型应用包括电子邮件、政府门户网站、政府内网等。电子政务也可以称为虚拟政府(virtual government)，简单来说，是将线下的政府搬到线上，并实现政府与公民等的“虚拟”沟通。
实际上，在政策概念上，“数字政府”和“电子政务”二者都是对特定历史时期的政策目标、任务和手段的概括与总结，但是它们反映的政策内容存在差异 [13] 。与电子政务相比，数字政府的内涵更加丰富，数字政府包括电子政务，除此之外还涉及业务协同和组织变革 [14] 。2010年以来，由于互联网技术大范围使用，推动电子政务由政府1.0升级为政府2.0 [15] ，同时，线下的实体政府，如一站式政务服务大厅，也在被数字政府逐步取代，采取线上运作方式 [16] 。
3. 研究方法与数据来源
3.1. 数据来源
本研究旨在对比近20年来国内外有关数字政府的研究进展及趋势，因此，通过中国知网数据库(简称CNKI数据库)进行国内数字政府研究文献的收集，通过Web of Science数据库(简称WOS数据库)进行国外数字政府研究文献的收集。在CNKI数据库中，将主题设置为“数字政府”，语言设置为中文，并将发表时间范围设置为2003年1月1日至检索当天的日期，进行检索，得到3177条检索结果。在WOS数据库中，选择Web of Science核心合集数据库，将主题设置为“digital government”，并排除信函、书目项目、社论材料等无效数据，得到4412条检索结果，由于检索结果年份均为2003年后的文献，故不对发表时间做限定。
3.2. 研究方法与工具
本研究使用CiteSpace软件对近20年来国内外数字政府研究进行可视化知识图谱分析，并进行比较研究。CiteSpace软件是基于Java程序的数据可视化工具，主要用于计量和分析科学文献数据的信息可视化。与其他可视化软件相比，CiteSpace具有操作简单、可绘制多种图谱、提供信息量大、自动标识图谱和易于解读等优势，可有效避免定性分析产生的主观性 [17] 。本文所采用的CiteSpace可视化软件通过对研究机构、国家、关键词等的共现分析，呈现共词网络，清晰展示发文数量、合作分布、研究热点等概况，帮助研究者筛选有效信息。主要用到的分析指标是关键词聚类。
3.3. 数据处理
本文将分别基于CNKI数据库和WOS数据库，运用CiteSpace软件对国内外数字政府研究的文献进行可视化分析。在数据可视化分析之前，由于CiteSpace软件主要使用WOS的文本数据格式，故在映射前会通过其内置数据转换器对文献数据进行预处理，为保证结果的准确性，会在格式转换后进行二次筛选，去除重复的部分。具体分析步骤如下：
首先，将两个数据库的引文数据分别以文本格式导出，并将文件命名为“download_***”，在CiteSpace软件中进行数据格式的转换及查重后输出。其次，将输出的数据分别导入CiteSpace软件中，将时间跨度设置为2003~2023年，时间切片为1年，词源类别依次设置为机构、国家、关键词，节点筛选方式选择“Top N”，阈值设置为50，算法选择Pathfinder，点击开始实现运行，将分别得到CiteSpace软件所绘制的国内及国外数字政府研究关于机构、国家、关键词的共词网络图。最后，再次运行CiteSpace软件，在关键词的共词网络图基础上，进行聚类分析，采用对数似然法(LLR)，分别生成国内和国外数字政府相关文献关键词的聚类图谱，进一步地，点击“Timeline View”，分别得到国内和国外数字政府相关研究关键词的时空演变趋势图。
4. 国内外数字政府研究的特征与趋势分析
4.1. 国内外数字政府研究的特征分析
4.1.1. 数字政府研究的文献产出时间分析
如图1和图2所示，本文分别绘制了国内和国外数字政府研究的文献产出情况趋势图。就国内而言，在2017年之前，我国有关数字政府的相关研究文献数量均在20篇范围内并存在小范围波动，自2017年以后，数字政府相关研究文献数量呈现大幅度增长，并呈现持续增长态势；就国外而言，整体趋势与国内相类似，但除了2022年以外，国外每年的文献数量均高于国内，并从2009年开始，呈现较为稳步的持续上升态势。国内外的总体趋势相类似，这可能是因为学术研究是一个循序渐进的过程，国内外的学者们都需要一定的时间对某个领域的内容进行深入研究；自2017年以后，国内外文献呈现大幅度且持续性增长，这可能是因为，法国等国的政府开始重视信息技术，加强“以数据为中心的政府”建设 [18] ，各国政府对于数字化转型的重视，必然会给予学术界对于数字政府理论研究的热情与动力，各国之间不断的学术交流亦会促进相关研究的同步发展。
Figure 1. Trend chart of literature output in domestic digital government research
图1. 国内数字政府研究的文献产出情况趋势图
Figure 2. Trend chart of literature output in foreign digital government research
图2. 国外数字政府研究的文献产出情况趋势图
4.1.2. 数字政府研究的主要机构与国家分析
如图3和图4所示，本文分别绘制了国内和国外数字政府研究主要机构与国家的共词网络图，并对具体数值进行了统计，形成了表1和表2。就国内而言，中国人民大学公共管理学院、南方日报、国家信息中心、北京大学政府管理学院、浙江大学公共管理学院在数字政府领域发文数量排名前五；就国外而言，美国(USA)、英国(England)、澳大利亚(Australia)、印度(India)、加拿大(Canada)在数字政府领域发文数量排名前五。相较而言，国内研究机构间在发文方面的联系不如国外国家及机构之间的关系密切。这可能是因为本次分析过程中，对于国外的文献，同时勾选了机构和国家两个节点类型，所以在连结程度上来看，国外要高于国内，但如果在分析国外文献数据时，是针对某个国家的机构来研究，大概率也会和国内的情况相似，毕竟当前在国家范围内，机构之间同样存在竞争关系，而发文数量是衡量各机构科研能力的重要指标之一，故学者们更愿意和同机构的学者展开合作，除非机构之间或不同机构的学者之间达成了某种利益联结，或不同机构的学者之前同属一个机构等情况下，不同机构或不同机构的学者间会有较强的意愿进行合作。
Figure 3. Co-word network diagram of main institutions in domestic digital government research
图3. 国内数字政府研究主要机构的共词网络图
Figure 4. Co-word network diagram of main institutions and countries in foreign digital government research
图4. 国外数字政府研究主要机构与国家的共词网络图
Table 1. Statistical table of main institutions in domestic digital government research
表1. 国内数字政府研究的主要机构统计表
Table 2. Statistical table of main institutions and countries in foreign digital government research
表2. 国外数字政府研究的主要机构与国家统计表
4.1.3. 数字政府研究的主要方向分析
如图5和图6所示，本文分别绘制了国内和国外数字政府研究的主要方向统计图。就国内而言，行政学及国家行政管理、信息经济与邮政经济、中国政治与国际政治、计算机软件及计算机应用、宏观经济管理与可持续发展是数字政府研究的主要方向；就国外而言，计算机科学(Computer Science)、环境科学生态学(Environmental Sciences Ecology)、商业经济学(Business Economics)、情报学图书馆学(Information Science Library Science)、科学技术及其他主题(Science Technology Other Topics)是数字政府研究的主要方向。这可能是因为，国内外的发展历史不同，进而形成了不同的发展格局以及不同主体的不同影响力。相对于国外，国内政府的影响力更强，因此国内数字政府的相关研究在与行政、政治、宏观等相关方向上发文较为丰富，而国外自工业革命开始，一些国家的信息技术能力便大幅度领先，因此国外数字政府的相关研究在与计算机、科学技术等相关方向上的发文较为丰富。
4.2. 国内外数字政府研究的趋势分析
关键词能充分体现文章的研究内容及研究者在特定领域广泛关注的问题，关键词时空聚类分析能较好反映该领域的研究热点并从时间趋势角度揭示研究的前沿，故本文的热点即关键词的体现。接下来，本文将基于对近20年来国内外数字政府研究的热点展开共线分析、聚类分析以及时空演变分析。
4.2.1. 数字政府研究的热点分析
如图7和图8所示，本文分别绘制了国内和国外数字政府研究热点的共词网络图，并对具体数值进行了统计，形成了表3和表4。就国内而言，除了数字政府本身以外，数字政府研究的热点主要包括政务服务、数字治理、电子政务、数字经济；就国外而言，数字政府研究的热点主要包括社交媒体(socialmedia)、
Figure 5. Statistical chart of main directions in domestic digital government research
图5. 国内数字政府研究的主要方向统计图
Figure 6. Statistical chart of main directions in foreign digital government research
图6. 国外数字政府研究的主要方向统计图
技术(technology)、信息(information)、管理(management)、影响(impact)。国内的主要热点大部分是数字政府的相关或相近的内容，而国外的主要热点大部分是数字政府某方面的内容，这可能是因为CNKI数据库的文献均使用中文写作，而WOS数据库的文献均使用英文写作，中文的词通常不能拆分，英文则易被分词，中英文语言上的差异导致了CiteSpace软件分析结果的差异。
4.2.2. 数字政府研究的热点聚类分析
如图9和图10所示，本文在国内和国外数字政府研究热点的共词网络图基础上，对其进行聚类分析。就国内而言，可以将数字政府研究的热点聚类为数字政府、人民政府、数字化、数据共享、数字经济、电子政务、营商环境、数字中国、人工智能这9个方面；就国外而言，可以将数字政府研究的热点聚类为智能城市(smart city)、数字鸿沟(digital divide)、社交媒体(social media)、数字政府(digital government)、数字经济(digital economy)、互联网(Internet)、数字医疗(digital health)、数字金融(digital finance)、隐私(privacy)、数字地球(digital earth)、图像取证(image forensics)这11个方面。上述聚类结果是通过使用CiteSpace软件中的对数似然法(LLR)计算得出的，限于篇幅，具体原理不在此赘述。
Figure 7. Co-word network diagram of domestic digital government research hotspots
图7. 国内数字政府研究热点的共词网络图
Figure 8. Co-word network diagram of foreign digital government research hotspots
图8. 国外数字政府研究热点的共词网络图
Table 3. Statistical table of hot spots and frequency in domestic digital government research
表3. 国内数字政府研究的热点频次统计表
Table 4. Statistical table of hot spots and frequency in foreign digital government research
表4. 国外数字政府研究的热点频次统计表
Figure 9. Clustering map of domestic digital government research hotspots
图9. 国内数字政府研究热点的聚类图谱
Figure 10. Clustering map of foreign digital government research hotspots
图10. 国外数字政府研究热点的聚类图谱
4.2.3. 数字政府研究热点的时空演变分析
CiteSpace图谱分析含有将时间趋势引入文献分析网络中的作用，基于国内和国外数字政府研究热点的聚类图谱，进一步生成Timezone图谱，即，国内和国外数字政府研究热点的时空演变趋势图(如图11和图12所示)，可将同年份的热点按时间顺序进行排列并集合在指定区域，有助于研究者了解重要关键词演进的时间路径。两张图的网络模块评价指标Modularity Q分别为0.5782和0.4355，均达到Q > 0.3的标准，表示关键词的聚类分布良好，可对数据进行进一步分析。
就国内而言，数字政府研究热点话题时间跨度相对较大的包括数字政府、数字经济和电子政务，时间跨度相对较小但路径较为复杂的包括人民政府、数字化和数据共享，时间跨度相对较小但时间交叠程度较大的包括营商环境、数字中国和人工智能；就国外而言，数字政府研究热点话题时间跨度相对较大且时间交叠程度较大的包括智能城市(smart city)、数字鸿沟(digital divide)、数字政府(digital government)、数字经济(digital economy)、互联网(Internet)，时间跨度相对较小但路径较为复杂的包括社交媒体(social media)、数字医疗(digital health)、数字金融(digital finance)、隐私(privacy)、数字地球(digital earth)、图像取证(image forensics)。相较而言，国外数字政府研究热点话题总体时间跨度相对较大，路径也相对更为复杂。这可能是因为本文选取的国外文献包括多个国家，在多个国家与单个国家相对比时，必然会存在单个国家在某方面相对薄弱的情况。
Figure 11. Spatio-temporal evolution trend of domestic digital government research hotspots
图11. 国内数字政府研究热点的时空演变趋势图
5. 结论与展望
5.1. 研究结论
本文通过使用文献可视化软件CiteSpace对近20年来(2003~2023年)的CNKI数据库和WOS数据库中有关数字政府研究领域的文献进行了可视化分析，对国内外数字政府研究的全景做出理论探索，较好促进了对数字政府研究现状和未来趋势的整体把握。作为一个与数字化以及政府发展紧密结合的研究领域，其研究选题更趋向于信息技术、行政管理、政治学等内容的紧密结合，以期对数字化领域的理论体系以及政府的实践给予更多的参考和建议。
Figure 12. Spatio-temporal evolution trend of foreign digital government research hotspots
图12. 国外数字政府研究热点的时空演变趋势图
具体而言，从文献分布情况来看，国内国外在文献产出时间上，均集中于2017年以后，并且呈现文献数量高速增长态势，总体来说，国外数字政府的研究成果较国内而言相对丰富且起步较早，但国内数字政府研究的文献数量目前已呈现出赶超国外的趋势。从发文主体来看，国内和国外的发文主体均较为丰富，不过相较而言，国外发文主体之间的联系相对国内而言更密切，国内发文主体更倾向于同机构内进行合作。从研究主题情况来看，数字政府的研究内容日趋丰富，研究视角日趋多元化，受到国家环境的影响，国内数字政府的相关研究在与行政、政治、宏观等相关方向上发文较为丰富，国外数字政府的相关研究在与计算机、科学技术等相关方向上的发文较为丰富；可以将国内数字政府研究的热点聚类为数字政府、人民政府、数字化、数据共享、数字经济、电子政务、营商环境、数字中国、人工智能这9个方面，同样地可以将国外数字政府研究的热点聚类为智能城市(smart city)、数字鸿沟(digital divide)、社交媒体(social media)、数字政府(digital government)、数字经济(digital economy)、互联网(Internet)、数字医疗(digital health)、数字金融(digital finance)、隐私(privacy)、数字地球(digital earth)、图像取证(image forensics)这11个方面；从时空演变的角度来说，国外数字政府研究已是较为成熟的话题，其研究规模较为稳定，国外数字政府研究热点话题总体时间跨度相对较大，路径也相对更为复杂，较国内而言均更具优势，但国内数字政府研究在热点聚焦方面更优于国外。
5.2. 研究展望
总体而言，我国政府办公平台的发展经历了从纸媒到电子的变化，而电子政务又经历了从电话通讯业务为主到互联网业务为主再到大数据赋能下的整合业务为主等三个不同阶段。目前，我国正朝向智能数字化不断发展进步，政府改革也不例外，数字政府即为现阶段国家的重点改革方向。但在研究层面，我国相较于国外仍存在待充实的空间，因此，需要在参考现有研究热点的基础上，不断拓展数字政府研究的深度和广度，并根据我国政府的实际情况，探索适合自身研究发展的道路，逐步形成具备中国发展特色的数字政府理论框架。
从发展的视角来看，随着我国数字政府的不断建设与发展，对于协同的数字化支持，将成为数字政府建设的下一步行动方向，即数字化赋能治理协同 [11] 。早在2013年11月，中共十八届三中全会便提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。有学者将这个概念简称为“国家治理现代化”，认为是继“工业、农业、国防和科学技术四个现代化”之后的“第五化”。而国家治理现代化的提出离不开其重要的时代背景——信息技术的飞速发展，这也决定了数字政府建设离不开信息技术工具的综合运用。共建共治共享的社会文明是社会主义性质的社会文明，是人类文明新形态的重要组成部分，是在科学研判社会主义初级阶段的基本国情基础上，准确把握我国社会主义初级阶段不断变化的特点，坚持党的基本路线，在继续推动经济发展的同时，能够更好解决我国社会出现的各种问题，更好实现各项事业全面发展，更好发展中国特色社会主义事业，更好推动人的全面发展、社会全面进步的文明，也是国家治理现代化的理想格局。数字政府的建设离不开除政府以外多元主体的支持，多主体的持续合作实际上逐步形成了中国式现代化过程中共建共治共享的理想格局，也进一步推动了国家治理现代化的实现。因此，本文认为，如何让数字化更好地赋能治理协调，将成为数字政府研究的下一步发展方向。