1. 问题的提出
党的十九大提出“以人民为中心”的发展理念，第一次将“幼有所育”作为保障和改善民生工作的重要组成内容后，2018年上海在全国率先出台托幼服务“1 + 2”政策文件，分别从多个方面推进托幼服务体系建设。到2022年3月，上海市教委印发的《上海市学前教育与托育服务发展“十四五”规划》中进一步提出，要完善学前教育与托育服务体制，健全政策保障体系，满足人民群众对“幼有善育”的美好期盼。发展托幼服务事业是创新社会治理、增进民生福祉的具体实践，也是响应党的二十大中建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本，应对人口老龄化、促进“全面二孩”及三孩生育政策实施的重要举措。
当前，托幼服务及其相关问题已引起学界普遍关注，然而现有研究更多聚焦于中央层面的政策文本研究，研究范围集中在我国促进3岁以下托幼服务的政策文本分析，对于省市级层面政策文本分析还较少。由此，本研究尝试从政策工具的视角出发，对2018~2022年中央及上海市托幼服务政策文本进行分析、编码和量化研究，构建政策工具与政策内容的二维分析框架，进而对政策工具和发展要素进行量化分析以及二维交叉分析，旨在于为全面提升上海0~3岁托幼服务质量提出优化建议。
2. 基于政策工具的托幼服务政策文本分析框架
政策工具是政策目标实现过程中所采取的手段和机制，本研究主要依据基本政策工具类型维度以及托幼服务保障措施要素维度来搭建托幼服务政策文本二维分析框架。
2.1. X维度：政策工具类型
目前国内外学者对政策工具的分类与应用都进行了广泛研究，其中国外学者英格拉姆通过目标导向的标准将政策工具分为：激励性工具、能力建设工具、符号和规劝性工具、学习性工具；我国学者顾建光等根据使用方式的标准将政策工具划分为管制类工具、激励类工具和信息传递类工具三种。本文借鉴的是麦克唐纳(McDonnell)和埃尔莫尔(Elmore)的分类标准，将托幼服务的政策工具分类为权威工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具 [1] 。
权威工具指国家或地方在政策中依凭其政治权威与地位对目标群体的行为给予强制性的规范或要求，以此达到政策目的。呈现出“务必”“禁止”等关键词 [2] 。
激励工具是提供正向的回报，鼓励参与者采取政策所期望的行动。内在的假设是个体对正向的激励有所回应，大多数人将选择价值回报更高的方式。通常包括鼓励、支持等内容。
象征和劝诫工具假定人们是否采取与政策相关行动的动机和决定是基于他们的信念和价值。个体将关于正确、错误、平等、义务等文化观念带入决策情境，然后，许多价值观念都超越了基于激励的政策工具的控制范畴。
能力建设工具提供个体、群体或机构得以做决策或采取某种行为的信息、培训、教育和资源。如信息资源、人才培养等内容。
系统变革工具所期待的影响是组织结构的变化，通过组织结构，公共产品和服务被传递；所期待的影响同时也是激励的变化，激励决定了产品和服务的本质和影响 [3] 。
2.2. Y维度：托幼服务保障措施要素
政策工具类型维度只能了解托幼服务政策的普遍性特征，但还需结合托幼服务政策的具体工作任务。因此，选取托幼服务政策的内容作为Y维度，对托幼服务政策进行更有针对性的分析。目前在众多的托幼服务政策中，比较具代表性的是2019年的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出了推动3岁以下婴幼儿托幼服务的五大保障措施，对建设我国托幼服务体系具有重大指导意义。具体包括：政策支持，即政府通过采取提供场地、减免租金等政策措施，加大对托幼服务发展的支持力度，为开展婴幼儿照护服务创造有利条件、提供便捷服务；用地保障，即将婴幼儿照护服务机构和设施建设用地纳入土地利用总体规划并优先予以保障，推动婴幼儿照护服务机构和设施建设；队伍建设，即培养婴幼儿照护相关专业人才，提高婴幼儿照护服务能力和水平并依法保障从业人员合法权益；信息支撑，即充分利用互联网、大数据、物联网、人工智能等技术，结合婴幼儿照护服务实际，实现线上线下结合；社会支持，即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，梳理社会力量进入的堵点和难点，采取多种方式鼓励和支持社会力量举办婴幼儿照护服务机构。本研究基于对政策工具类型和托幼服务保障措施，构建托幼服务政策二维分析框架。
3. 托幼政策文本的选取与编码
3.1. 托幼服务政策文本的选取
为了确保研究的针对性与有效性，本研究选取了2018年上海市发布《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托幼服务工作的指导意见》之后至今的托幼服务相关政策文本作为研究样本。由于本研究的对象是上海的托幼服务政策，因此本研究主要是选取了国家层面包括中央、国务院以及相关直属机构发布的相关政策文件和上海市级层面的托幼服务相关政策文本。通过全文浏览、内容筛选等多个环节最终共筛选出了17条和托幼服务相关的政策，政策发文机关主要涉及上海市政府、教育部以及上海市教委或多个部门联合发文等，具体情况见下表1。
Table 1. 2018~2022 national and Shanghai childcare services policy text list
表1. 2018~2022国家及上海托幼服务政策文本列表
3.2. 政策文本编码
本研究借助NVivo11来建立节点并将被选择出来的政策文内容进行了逐一的梳理与编码。本研究主要是对被选取出来的托幼服务政策文本的内容进行细致辨析，区分其所对应的政策工具的类型。本研究的具体操作流程如下：第一步，将17份托幼服务相关的政策文本导入Nvivo11；第二步，建立五类树节点，分别为权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具与系统变革工具；第三步，通过内容分析法将托幼服务政策文本进行逐一编码并区分其所属的政策工具类型，将其归类至对应的政策工具的节点下。本研究所用的编码方式为：本研究将托幼服务政策文件的内容作为分析对象，按照“政策文件编号–具体文件名–文本内容–政策工具类型–保障措施类型”对被选取出来的这17个托幼服务政策文本进行编码，最终形成了一个编码表；例如“17——《托育从业人员职业行为准则(试行)》十、坚守诚信自律……谋取私利。——权威——队伍建设”说明了第17个被选择的文件是《托育从业人员职业行为准则(试行)》，它的第十条是采用了权威政策工具，属于队伍建设类的保障措施。最后一步，当所有托幼政策文本均编码完成后，经统计最终得到编码416条(具体见表2)，由于篇幅问题，表2仅展现部分节点以及其所对应的编码内容。
Table 2. Childcare services policy code list (excerpt)
表2. 托幼服务政策编码表(节选)
4. 政策工具使用情况统计与分析
4.1. X维度：政策工具类型运用的统计与分析
依据政策文本编码内容表，将416条编码归入对应的政策工具类型并分别统计出各自的比例分布通过统计结果发现，政策工具的应用具有下列特点：托幼服务政策包括权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具以及系统变革工具，为促进托幼服务的全面发展提供了系统的引导和支持，然而，这五类政策工具在具体的应用上显示出较为显著的区别，权威工具占比为45.9%，激励工具占比为 24.2%，能力建设工具占比为14.9%，系统变革工具占比为11.1%，而象征与劝诫工具占比仅为3.8%。由此可见，当前阶段政府在托幼服务政策工具的运用上仍以权威工具为主，对能力建设工具和系统变革工具的应用仍然需要进一步加强，能力建设工具和系统变革工具在托幼服务发展的促进方面仍略显不足；对象征与劝诫工具的应用偏少，象征与劝诫工具在托幼服务发展的推动方面显著偏弱。
4.2. Y维度：托幼服务保障措施要素运用的统计与分析
根据17份托幼政策文本内容，我们将政策内容按五类保障措施要素分类归纳为416条编码。托幼服务政策文本内容中保障措施要素涉及最多的是“队伍建设”，相关政策工具的运用次数为140，占总量的33.7%。其次，是“政策支持”和“用地保障”，相关政策工具的运用次数为97和92，占总量的23.3%和22.1%。接着，是“社会支持”，相关政策工具的运用次数为60，占总量的14.4%。最后，是“信息支撑”，相关政策工具的运用次数仅为27，占总量的6.5%。由此可见，在托幼服务保障措施的各项要素中，现有托幼服务政策文本的结构略显失衡，其中师资队伍建设能力提升所占比重较大，政策支持和用地保障优化所占比重次之，而社会支持、信息支持两项所占比重均较低。
4.3. X、Y维度：托幼服务政策文本二维统计与分析
将上文已划分的政策工具类型X维度和托幼服务保障措施要素Y维度进行分类结合构建，通过 NVivo11可得出表3所示的矩阵二维分布表。
Table 3. Two-dimensional distribution of policy tools for childcare services
表3. 托幼服务政策工具二维分布
由表3可见，我国托幼服务的供给水平与发展能力不断提升，保障托幼服务发展的政策支持、用地保障、队伍建设、信息支撑和社会支持五类要素均涉及权威工具、激励工具、象征与劝诫工具、能力建设工具以及系统变革工具。此外，在五项政策工具中，权威工具在托幼服务保障措施五个要素中均有采用且应用得较为频繁，这表明，我国政府倾向于利用规范性举措来促进托幼服务的发展和完善。
我国制定了多项推动0~3岁婴幼儿托幼发展的托幼服务政策，从整体上结合运用了多种政策工具，对于政策工具的组合运用一直在不断进行完善和丰富，能够更加有效并最大化发挥出总体作用。但是，在通过对托幼政策文本的政策工具进行量化统计分析之后，我们可以发现当前托幼政策工具的运用仍然存在问题。
5. 研究结论与建议
5.1. 研究结论
5.1.1. 托幼服务政策工具运用不均衡
从托幼服务政策分析的X轴维度来看，托幼服务政策工具在运用的过程中权威工具被使用的次数最频繁，而象征与劝诫工具的使用次数最少。首先，权威工具的频繁使用虽然能够保证政策制定与执行过程中权威性与强制性，确保政策能够被顺利推进。同时它也与我国目前对推进0~3岁婴幼儿托幼服务的决心是一致的，权威工具的频繁使用有利于自上而下的管理模式，体现了0~3岁婴幼儿托幼服务要在国家强有力的干预下逐步推进发展的决心。但是权威工具一旦使用过多，既将不利于推进国家希望多元主体共同参与推进托幼服务的初衷，不利于发挥社会多元主体的力量；也可能会降低政策参与主体的积极性，影响政策实施的效果。其次，象征与劝诫、能力建设与系统变革工具被使用较少，难以直接以实际行动支持托幼服务的发展。尤其我国的托幼政策的基本原则是“家庭为主，托幼为补”，权威工具的过多使用以及其他政策工具的较少使用不仅不利于发挥家庭在托幼政策执行中重要作用，而且也违背了国家希望多元主体共同参与提供托幼服务的初衷。
5.1.2. 激励工具运用不足无法激发社会活力
随着“全面二孩”以及三孩生育政策的实施，我国对于质高价廉的托幼服务的需求日趋扩大，并显现出社会托幼服务供需不平衡的显著问题，国家急需大力发展社会托幼服务，实现“幼有所育”，切实回应广大人民群众最关心的民生问题 [4] 。其中，社会力量在托幼服务中扮演着愈来愈重要与显著的角色，具有巨大开发潜力。政府在制定托幼政策时，需要考虑如何利用政策工具来有效激发市场活力，社会活力，促进社会力量积极有效地参与托幼服务，构建起社会化婴幼儿照料服务体系。如《上海市3岁以下幼儿托育机构从业人员与幼儿园师资队伍建设三年行动计划(2018~2020)》中第五十条规定，“各级人民政府通过综合奖补、购买服务、减免租金等多种方式，支持普惠性民办幼儿园发展。”对于政策对象而言，激励工具具有更加直接和切实的回馈，能够使政策对象对积极的激励产生心理倾向，采取政策预期的举动和措施。当前在政策工具的使用中仍以权威工具为主，国家和地方政府应更充分有效运用激励工具，通过财政补贴扶持、分级奖励等手段，鼓励和引导社会力量参与并办好托幼服务工作，满足育儿家庭对婴幼儿照料服务的需求。
5.1.3. 信息支撑保障措施使用不足
总体来看，现有政策工具中的保障措施方面信息支撑这一措施使用最少，甚至出现缺位现象。同时在能力建设工具中信息支撑使用情况相较于其他工具是最多的，说明政府部门力图结合数字化时代背景通过信息支撑这一保障措施提升上海市托幼服务总体发展水平。在新一代信息技术的驱动下，数字文明的浪潮伴随着国家“教育新基建”的倡导加速市场布局。“教育新基建”以技术化、智能化、数据化和网络化的基础设施建设作为支撑，正推动和加速教育智能化时代的到来，担当着驱动教育行业新动能的重任。目前上海市市民可通过相关官网了解托幼机构的类型、服务方式等基本信息，但对于家长们所最关心的机构违法失信信息等相关信息都无法进行查询了解，信息公布不够及时等不足。因此，这对于政府部门及托幼机构能否充分利用互联网、大数据等技术，实现线上线下结合，切实解决托幼服务的难题，具有一定的挑战性。
5.2. 政策建议
5.2.1. 注意政策工具在推进托幼服务发展中的均衡运用
在推动上海0~3岁婴幼儿托幼服务发展进程中，各政策工具缺一不可且需要被均衡运用。上海政府要结合上海0~3岁婴幼儿托幼服务行业发展现状，综合地考虑政策工具类型的选择。在政策工具的选择过程中要充分根据政策实施的具体内容来挑选适宜的政策执行工具。政府在挑选适宜的推进托幼服务发展的政策工具的时候需要对具体的政策内容进行分析，确定政策实施所要达到的政策目标，因为“政策目标不仅指明了政策工具选择的方向，而且还为政策工具确定了标准” [5] 。当前上海托幼服务发展现状是社会多元主体参与度不高，居民的基本托幼服务的需求还未得到满足，甚至托幼服务行业尚未真正步入正轨。因此各政策工具的运用必须保证多元协同。首先，要明白权威工具的作用，正确恰当的运用权威工具满足人民群众对“幼有善育”的美好期盼。其次，要充分发挥激励工具和能力建设工具的实施效果，为提高托幼服务发展提供直接支持。此外，还要善于利用象征与劝诫工具，通过动员、呼吁以及宣传等方式倡导社会各界力量共同参与，提供优质的托幼服务。最后，政府内部也要利用好系统变革工具，通过权力的转移以及职责的分配实现多部门合作机制，构建跨部门合作平台，促进上海普惠性托幼服务体系的构建。总之，合理协调各政策工具的运用比例，打好政策工具协调运用的组合拳，切实推动上海托幼服务行业的发展，形成政府引导、多元社会力量参与的托幼服务模式。
5.2.2. 提升激励工具在社会支持中的优化运用
为了促进托幼机构的合法合规办托，有效增质发展，运营管理规范而出台的一系列政策文件标准规定，提高了开办托幼机构的准入门槛，增加了托幼机构的开办运营成本和难度，使社会力量感到压力，办托积极性不高。在国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，梳理社会力量进入的堵点和难点，采取多种方式鼓励和支持社会力量开办婴幼儿照料服务机构。鼓励地方政府通过采取各项支持政策措施，以加大对社会力量开展婴幼儿照料服务，用人单位内设婴幼儿照料服务机构的支持力度。培育，引导和支持社会力量参与托幼服务供给，需要重视与发挥政府在其中的主导作用，政府在采用权威工具进行规范引导和约束时，还需进一步优化运用激励工具。激励社会力量参与托幼服务采取的政策方式包括，通过实施相关的土地、规划政策，报批建设政策，人才支持政策，卫生、消防等支持政策，财税补贴政策，金融支持政策等各种激励工具政策方式，鼓励社会力量开办托幼机构，日托中心等，满足人们多层次，多样化的托幼服务需求，更好地提升托幼服务的数量和质量。
5.2.3. 借数字化新利器，强化托幼服务水平
教育数字化时代的到来使大数据利用成为实现托幼服务可持续发展的重要一环，应不断进行探索和优化，使其服务于托幼服务。要充分利用城市大脑“互联网 + 云照护”技术，搭建托幼服务综合管理平台的具备管理、服务、展示三大功能，完善婴幼儿照护服务机构等级备案、信息公示、质量评估、教育培训信息体系，整合多源数据，构建“安心托幼”服务应用场景，推动婴幼儿照护由“人管”到“智治”转变，努力让家长“舒心”、办托“省心”、管理“用心”。同时借助数字化技术可实现智慧治理，政府部门可通过托幼服务综合服务系统了解上海市婴幼儿出生人口数量、托位数等数据。对于服务对象、服务供给的类型、数量、分布一目了然，通过后台的数据分析，各区托育机构、成长驿站的分布和数量等资源都能得到优化配置，可为今后婴幼儿照护服务的设施布点、管理服务的提升方向提供决策依据，为上海0~3岁婴幼儿托幼服务智慧化发展数字赋能。