1. 问题的提出
随着高校扩招，高校学生人数越来越多，高校教师人数也随之增多。据教育部统计，截至到2021年，全国共有高等学校3012所，本专科在校生3496.13万人，在学研究生333.24万人，高等教育专任教师188.52万人1。在教育体制改革不断深化和公民维权意识不断提升的大背景下，高校教育纠纷呈现出复杂性、多样性和专业性等特点 [1]，并形成了多发趋势。
根据高校行使的权力性质不同来划分，可以将高校与学生、教师的纠纷分为行使行政权力引发的管理性纠纷和行使学术权力引发的学术性纠纷两大类。具体分类如下：
第一，高校对学生、教师行使行政权力的管理性纠纷包括四类：第一类是纪律处分类纠纷，例如警告、记过、开除学籍等处分行为引发的纠纷；第二类是学籍管理类纠纷，例如招生入学、休学、退学等纠纷；第三类是学历、学位授予类纠纷，例如不予颁发学位证、毕业证或者宣布学业证书无效等纠纷；第四类是人事管理类的纠纷，例如工资待遇、培训进修以及辞职辞退等纠纷。
第二，高校对学生、教师行使学术权力的学术性纠纷包括四类：第一类是学生课程考核成绩评定纠纷、教师教学评价纠纷；第二类是学位论文评定纠纷；第三类是学术不端认定纠纷；第四类是教师聘期考核、导师资格的授予、职称评定、任职资格评定等纠纷。
2. 高校教育纠纷解决机制的现实困境分析
目前解决高校教育纠纷的机制主要有申诉制度、行政复议和行政诉讼等，各纠纷解决机制在解决高校教育纠纷时各有优势，又互相协作，在长期的实践中发挥出了不可替代的作用。但现阶段部分规定出现了与实践脱节的现象，无法有力地解决高校教育纠纷，其在实践中的现实困境可作如下分析。
2.1. 教育申诉制度运行不畅
根据高校教育纠纷主体的不同，可将高校教育申诉制度分为学生申诉制度和教师申诉制度。
2.1.1. 学生申诉制度
《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)均对高校学生申诉制度作出了规定，校内申诉制度可以使高校教育纠纷在高校内部有效化解，理论上是学生陈述申辩、维护自身权益的理想选择，但其实施效果并未达到预期，具体原因如下：第一，申诉制度的程序设置缺乏具体化规定，可操作性不强。具体表现为：立法上对领导、教师代表和学生代表等申诉委员会组成人员的比例与人数规定不清晰，具体的程序事项设置模糊，且存在行政色彩浓厚的固有缺陷，公正性与中立性难以保证。第二，申诉制度的适用范围较小，无法涵盖学生维权需要。从《教育法》第43条和《规定》第6条来看，立法规定学生可以进行校内申诉的范围限制为人身权、财产权、受教育权以及学校对学生的处分行为，学生对课程评价、学位论文等学术决定处理不满时则无法申诉，无法满足学生的需求。据学者调查统计，近60%的学生对申诉制度不了解甚至从未听说 [2] ；此外，还存在缺乏监督机制、与其他解纷机制链接不畅的缺陷，这些都使得学生校内申诉制度在实践中的作用难以有效发挥。
2.1.2. 教师申诉制度
《教师法》第39条2明确了教师具有申诉权，教师申诉制度是保障教师行使陈述、申辩的重要途径，是践行宪法保障基本人权的具体体现。从实践运行情况来看，教师申诉制度在法律规定中存在申诉部门不明确、程序规定不清晰、申诉后的救济渠道封闭等问题，导致实践过程中广泛存在程序操作随意性大、申诉案件久拖不决、申诉结果不公等运行效果不理想的现象，因此教师的合法权益也得不到有效保护；在教师体制改革步伐加快的今天，申诉制度更是难以满足当前教师维权的时代需求，亟需规范化和科学化调整。
值得说明的是，2018年修改的《教育法》第42条规定了高等学校设立学术委员会，履行评定教学、调查处理学术纠纷等职责3，根据该规定可以看出国家对高校学术治理的重视，为健全学术治理体系、解决高校学术纠纷提供了新的思路和可能。
2.2. 行政复议的可操作性不强
《教育行政处罚暂行实施办法》规定了当事人对行政处罚不服的可以依据法律法规申请行政复议4，但该规定明确受理案件的行政主体是教育行政机关，而高校与教育行政机关的在法律上的关系界定不明；大多数人认为行政机关是指当地教育行政部门，高校属于教育行政机关的范畴，通过行政复议的方式解决师生与高校之间的教育纠纷缺乏法律依据。而且教育行政复议受案范围狭窄、缺乏具体的实施细则、行政复议机关为逃避责任消极应对以及与其他解纷机制之间衔接不畅等一系列问题，导致行政复议解决高校教育纠纷的可操作性不强。
2.3. 行政诉讼的解纷作用有限
自治性和学术性是高等教育区别于其他阶段教育的显著特征，学界和实务界对司法介入高校教育管理一直持审慎态度，基于此，行政诉讼在解决高校教育纠纷时存在受案范围小和受案后审查范围有限的缺陷。第一，在受案范围上。学生能够起诉的权利主要包括人身权、财产权和受教育权等，而高校与学生的其他管理性纠纷和学术性纠纷不是法院的诉讼受理范围；对于教师与高校的纠纷，司法实践中人民法院仅受理事业编制教师与公立高校、教师与民办高校之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，排除了对教师与高校之间因职级、职称或者岗位调动等争议的受理。由此可看出，高校师生能够申请法院解决教育纠纷的情形实在有限。第二，审查范围上。即便属于法院的受案范围，基于尊重高校自治的基本立场，法院在审理时只对高校作出此行为的程序是否合法进行审查，而对实质处理结果不会过多干预，因此行政诉讼解决高校教育纠纷时无法保障实质公正，此类情形出现在实践中不算少数。例如于艳茹诉北京大学案中 [3]，北京大学虽因违反程序公正原则败诉，但后续于艳茹是否能获得博士学位仍由北京大学对其学术能力评价后决定。综上，行政诉讼解决高校教育纠纷时明显力不从心，无法解决高校广大师生维权的实际需求。
此外，高校教育纠纷中学术纠纷与管理纠纷不是割裂的，而是紧密联系、互相影响的。实践中，高校对学生进行的教育教学管理会影响学术管理，例如贵州大学在研究生学位授予条例中规定受记过以上处分且未被解除者，不受理其学位申请5；部分学生后续申请学位会受到影响。教师人事纠纷与教师职务、职称、教学考核评价等学术评定结果往往是人事决定的基础，如近年来各大高校对青年教师实行的“非升即走”模式 [4]，教师能否留在高校很大程度上涉及学术评价问题。因此，解决高校教育纠纷的关键不仅要处理好一般的教育教学管理纠纷，更要处理好高校内的学术纠纷。
综合上述分析，高校管理纠纷和学术纠纷是在高等教育法律关系中的高校、学生、教师之间，由于实体或程序失范而在师生管理、学术评价、教育教学评价等方面产生的特殊纠纷。由于高校教育纠纷在内容上的专业性、复杂性和在伦理上的特殊性特点，目前诸多解纷机制对此并未发挥实质性作用，进而使其成为当下司法审查的“真空地带”；而具备专业性、中立性和权威性的仲裁机制为解决高校教育纠纷这种特殊的纠纷提供了可能性。
3. 高校教育纠纷仲裁制度的含义与意义
3.1. 高校教育纠纷仲裁制度的含义
根据1995年国家教育委员会发布的《关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见》(以下简称《意见》)中的规定：教育仲裁是指通过仲裁机构，裁断平等主体间教育纠纷的制度。但《意见》中还明确，可提请教育仲裁的范围为平等教育法律关系主体之间的合同争议和财产性纠纷。据此可知，该意见针对的主体是“平等教育法律关系主体”，且是对民事合同适用仲裁的规定，不包括常见的教育纠纷类型，而本文探讨的高校教育纠纷仲裁制度是为解决高校教育过程中各教育主体间产生的纠纷而设置，因此，有必要对高校教育纠纷仲裁制度的含义重新进行定义。
本文中的高校教育纠纷仲裁制度是指高校、教师、学生将其在教育教学过程中发生的有关教育关系的权利义务的法律纠纷提交给依法设立的专门处理教育法律纠纷的教育仲裁机构，并由其对双方的纠纷进行处理，并做出对双方具有约束力的裁决，从而解决教育法律纠纷的活动和制度 [5]。
3.2. 高校教育纠纷仲裁制度的意义
作为一种新型的解决高校教育纠纷的解纷机制，高校教育仲裁能够弥补现行教育纠纷解决机制的不彻底性和司法救济滞后性的缺陷，为高校教育纠纷当事人提供更多、更优的选择。当高校教育纠纷发生时，纠纷当事人可以通过校内申诉的内部救济途径解决，也可以通过教育仲裁、司法诉讼等外部途径解决。高校教育纠纷仲裁制度的意义主要包括以下内容：
第一，高校教育纠纷仲裁制度是解决学生、教师与高校之间教育纠纷的理性选择。一方面，仲裁制度本身具有裁决效率高和裁决结果符合纠纷双方当事人意愿的优势。相对于法院繁琐的诉讼程序，教育纠纷仲裁制度处理方式灵活、裁决程序充分尊重当事人的意思自治，符合当事人的实际需要，有利于节约解纷成本，减轻纠纷当事人的负担。另一方面，教育纠纷仲裁制度具有程序公正性和保障执行效率的优势。相对于申诉、调解等其他非诉纠纷解决机制，仲裁制度具有体系化和较为完善的程序规定，在尊重纠纷当事人意愿的同时遵循仲裁的裁决程序，能够保障当事人的权利；仲裁裁决程序和裁决结果大体符合纠纷当事人的意愿和预期，大多数裁决能得到当事人的自觉履行，当纠纷当事人拒绝履行具有效力的裁决时，仲裁庭可以申请强制执行。
第二，高校教育纠纷仲裁制度是解决学生、教师与高校之间教育纠纷的最佳选择。一方面，教育仲裁能够弥补法院审理教育纠纷时对专业知识把握的不足。法院处理高校教育纠纷时一般会处于干预过多面临法官能否胜任和干预高校自治的质疑与法院干预不够(即只审理高校教育纠纷中的程序性事项)而不能解决实体不公的进退两难之境，但教育纠纷仲裁制度中的专家型仲裁员以其专业知识和教育经验可以妥善处理高校教育中的特殊性、专业性纠纷，解决了司法上要求法官在解决任意纠纷时都是专家和“外行审内行”的难题，维护了高校自治和学术规则。另一方面，教育纠纷仲裁制度能够通过“非对抗性”的方式化解“伦理维持性”纠纷，解决了作为教育纠纷主体的学校、教师与学生之间不可避免存在着传统意义上的伦理关系难题，使得双方能够在意思自治的原则下通过沟通、磨合与技术性的裁断程序达到纠纷解决的目的，实现主体之间的“伦理维持” [6]。
4. 建立高校教育纠纷仲裁制度的可行性分析
4.1. 法律基础
第一，教育部多次强调推进高等学校治理体系和治理能力现代化，加强高等学校的法治工作，全面推进依法治教、依法办学、依法治校。目前国内各高校的法治观念和依法管理的意识还较为薄弱，依法治校的制度和措施尚不健全；仲裁制度作为法治建设的重要组成部分，理应在解决高校教育纠纷、建设法治高校和深化教育体制改革中发挥力量。
第二，从教育法律体系上看，无论是教育宏观层面的《教育法》与《高等教育法》立法，还是从教师角度的《教师法》和从高校学生角度的《普通高等学校学生管理规定》立法规定上看，对于高校教育的规定在立法层面已经形成了相对完善的体系，这为构建高校教育纠纷仲裁制度提供了良好的法律保障。
第三，从教育政策导向上看，在教育领域建立仲裁机构的提议由来已久，早在1995年国家教育委员会发布的《意见》中就提出要建立教育纠纷仲裁制度，虽未得到落实，但各界人士并未就此放弃。2016年教育部在《依法治教实施纲要(2016~2020)》中提出：在招生、职务评聘、学术评价、学术不端行为认定领域，探索试行专业裁量或者仲裁机制。2019年教育部在《关于做好2019年普通高等学校部分特殊类型招生工作的通知》中提出完善考试仲裁机制，将仲裁制度作为解决高考特殊类型招生工作中的解决机制。以此观之，通过教育仲裁机构解决高校教育纠纷已经得到了相关人士的认可，不难推断教育仲裁的发展趋势是良好的。
4.2. 理论基础
相对于通过诉讼和其他非诉纠纷解决机制解决教育纠纷，高校教育纠纷仲裁制度具有集程序公正与形式灵活、权威性强与便捷性高于一体的优势，具体分析如下：
第一，高校教育纠纷仲裁制度具有权威性。教育纠纷仲裁制度的权威性来源于其准司法属性，即当事人可以采取强制手段实现仲裁裁决。相对于没有保障的其他纠纷解决机制而言，经过教育仲裁机构作出的裁决具有强制执行效力，在一方当事人不主动履行仲裁裁决时，另一方当事人有权申请人民法院强制执行。
第二，高校教育纠纷仲裁制度具有专业性。仲裁员的专业性较强，对于复杂的高校教育纠纷，高校教育仲裁机构的仲裁员中有具备法律知识和各学科专业知识的人才，了解高校教育纠纷的现状和特点，能够准确明晰纠纷焦点，进而公正、合理地进行裁决，裁决结果也更易获得双方的认可。
第三，高校教育纠纷仲裁制度具有公正性与独立性。高校教育仲裁的仲裁员由校内外分别具备法律知识、学科专业知识的专家组成，独立于高校和其他社会团体，不存在利益冲突，能够公正裁决。同时仲裁制度具备司法活动对程序性的要求，又强调双方当事人的合意、自治，兼具诉讼机制和非诉解决机制的特点和优点，可以让当事人对解纷机制产生信任感。
第四，高校教育纠纷仲裁制度具有便捷性。仲裁制度虽有程序的要求，但其具有灵活性的特点。仲裁裁决程序中兼顾双方当事人的意思自治，双方当事人可以按照自己的意愿选择仲裁程序和仲裁员，让学生、教师和高校都具有选择性；且仲裁以不公开审理为原则，能够保护学生、教师与高校隐私的现实需求，审理过程更温和、融洽，利于纠纷当事人更和谐地解决纠纷。
4.3. 实践基础
第一，国外高校对教育纠纷仲裁制度的适用率高且解纷效果明显。通过对比较国外高校教育纠纷的解决机制，发现许多国家都实行司法有限介入高校教育纠纷的原则，非诉机制的适用率很高。美国创造性地设置教育纠纷仲裁制度、法国设置的教育行政系统的内部司法制度和印度设立的准司法机构学院法庭 [7]，这些机构本质上都是教育纠纷仲裁制度。从各国的实践经验来看，在教育纠纷发生后选择通过教育仲裁方式解决纠纷的占比很高且解纷效果良好，我国可以借鉴各国的立法理念、实践经验和具体操作模式，从而促进我国教育纠纷仲裁制度的构建与发展。
第二，我国二十多年的仲裁实践可以为教育仲裁提供经验借鉴。我国自1995年实施《仲裁法》后，又相继实施劳动仲裁法、农村土地承包仲裁法，经过二十多年的实践，我国已经有了较为成熟的仲裁经验，能够为高校教育纠纷仲裁制度的设立与运行提供良好的经验借鉴。新修改的《体育法》规定了部分体育仲裁制度的实施细则，使国内解决体育纠纷取得了质的进展，后续也将不断发展和完善体育仲裁规则，这为高校教育仲裁制度的建构提供了方法借鉴。
第三，我国部分高校对教育纠纷仲裁制度有一定的实践经验。2005年中国地质大学成立学生事务仲裁委员会，2009年浙江工商大学设立校内争议裁决委员会处理教职工职称、评优评奖、行政奖惩等争议6，对我国高校设立教育仲裁机构具有建设性意义。
5. 高校教育纠纷仲裁制度的具体构建
5.1. 高校教育仲裁制度的总体原则
在借鉴国外研究成果、制度设置以及实践经验的基础上，结合我国当前实际情况，应当将以下几个原则作为高校教育仲裁制度的基本原则。
第一，自愿性原则。意思自治的理念是仲裁的灵魂所在，自愿性原则应为仲裁制度的基本原则。在高校教育仲裁制度中主要体现为双方合意选择仲裁程序、仲裁形式、选择仲裁员等。
第二，中立性原则。由于学生、教师与高校纠纷双方地位的差异，而我国实践中受行政机构影响较大，仲裁机构保持中立性显得尤为重要。只有与任何一方当事人没有利益关联，获得双方当事人的信任，建立良好的沟通桥梁，才能保证纠纷能得以公正解决。
第三，公正合理原则。仲裁庭应当严格按照法律的规定确定当事人的权利和义务，结合高校的实际情况和学生的个人情况作出符合法律和情理的裁决，不辜负当事人的信任，尽量从根本上消除高校与学生的纠纷。
5.2. 高校教育仲裁机构的具体设置
高校教育仲裁机构在设置上总体参照普通仲裁的形式，但因其性质与普通仲裁有区别，具体内容上亦有所差异。
5.2.1. 仲裁机构的设立
鉴于高校大都位于地级市及以上的城市，因此高校教育仲裁机构应设置在地级市及以上的城市。高校教育仲裁可由当地市政府牵头组建，但基于仲裁中立性原则的理念考量，高校教育仲裁与其他行政机关、社会团体不相隶属。
在高校教育仲裁机构的具体设置上，应设置主任、副主任和仲裁委员，仲裁委员应当有教育行政部门代表、工会组织代表、教职工代表、学生的利益代表、各学科专家等构成。高校教育仲裁机构还应配备相当数量仲裁员队伍，为保证仲裁员的公正和全面，仲裁员实行聘期制，期满后更换一定比例的仲裁员。基于高校教育纠纷的特殊性，仲裁员分为专业仲裁员和法律仲裁员；专业仲裁员按照高校的学科进行分类，处理高校学术纠纷；法律仲裁员是精通法律知识的人，可以参与任何纠纷的审理，但处理学术纠纷时必须保证有专业仲裁员参与。
5.2.2. 受案范围
高校仲裁制度的设立初衷主要是为了解决诉讼和其他非诉机制无法解决或解纷效果不好的问题，在受案范围上应当包括以下几种类型的纠纷：第一类是高校对师生行使行政权力的管理性纠纷；第二类是高校对师生行使学术权力的学术性纠纷；第三类是其他民事纠纷或行政纠纷，例如学生与高校之间的民事纠纷、教师与高校的聘任纠纷等，此类纠纷虽然可以通过其他解纷机制解决，但出于对高校师生权益的保护和意愿的考虑，若高校师生申请仲裁裁决也应予以支持。
5.2.3. 举证责任
由于高校教育纠纷中公权力占据主导地位，为改变高校师生处于弱势的不利局面、保障高校教育纠纷双方的实质平等，将不同性质纠纷的举证责任予以区别；涉及民事纠纷，当事人申请通过高校教育仲裁解决的，举证责任按照民事诉讼程序的举证原则，即“谁主张谁举证”；涉及行政管理纠纷和学术纠纷，举证责任参照行政诉讼法的举证原则，由作出具体行政行为的行政机关(即高校)承担举证责任，以便于监督高校依法作出合法合理的决定，保障高校师生的合法权益。
5.2.4. 仲裁程序
高校教育仲裁同普通仲裁规则一样，仲裁的审理程序以不公开审理为原则、公开审理为例外，此原则符合学生、教师及高校的利益。
首先，申请与受理。教育仲裁具有被动性，遵循不申请不理原则，仲裁的启动需要依照当事人的申请，但只需教育纠纷的一方当事人申请，仲裁机构对相应材料形式审查，审查合格即可通知另一方当事人参与仲裁审理程序。其次，仲裁庭的组成。仲裁庭分为普通仲裁庭和独任仲裁庭，办理具体案件的仲裁员办法与普通仲裁类似，由争议双方选定或仲裁委员会指定。根据案情的繁简程度决定适用仲裁庭的类型，同时设置仲裁员回避程序。最后，仲裁审理与裁决程序。参照《仲裁法》的规定，主要程序是开庭准备、仲裁庭调查、仲裁庭辩论、仲裁庭调解、仲裁庭裁决五个部分，仲裁庭必须经过审理才能作出裁决，仲裁庭裁决程序和裁决结论的得出与普通仲裁程序大体一致。
5.2.5. 裁决效力
对一裁终局的事项，自仲裁裁决作出之日起发生法律效力；对非一裁终局的事项，当事人对裁决不服的，可以向人民法院起诉。一裁终局的事项和非一裁终局的事项的区分主要是以是否能通过司法程序解决为标准。
NOTES
1参见《2021年全国教育事业统计主要结果》，载http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202203/t20220301_603262.html，最后访问时间2022年9月20日。
2《中华人民共和国教师法》第三十九条：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当作出处理。
3《中华人民共和国高等教育法》第四十二条高等学校设立学术委员会，履行下列职责：(一) 审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案；(二) 评定教学、科学研究成果；(三) 调查、处理学术纠纷。(四) 调查、认定学术不端行为；(五) 按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。
4《教育行政处罚暂行实施办法》第三十一条：当事人对行政处罚决定不服的，有权依据法律、法规的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议、行政诉讼期间，行政处罚不停止执行。
5《贵州大学博士、硕士学位授予工作实施办法》第九条：有下列情形之一者不受理其学位申请。(一) 受过记过以上处分，且没有被解除；(二) 累计2门学位课程或累计3门课程补考者；(三) 考试作弊或存在剽窃他人成果、抄袭他人论文或买卖代写学位论文等学术不端行为；(四) 校学位评定委员会审议认为不能受理其学位申请的其他情形。
6《浙江工商大学校内争议裁决办法(试行)》第三条教职工与学校所属部门之间发生的以下争议，适用本办法申请裁决：(一) 在教职工职称、科研项目以及评优、评奖的申报或推荐程序中发生的争议；(二) 行政奖惩中发生的争议；(三) 教职工因不服学校所属部门对其作出的行政决定而形成的其他争议。