1. 引言
2020年12月，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020~2025年)》中提到：“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系……加强行政复议、行政调解、行政裁决工作，发挥行政机关化解纠纷的‘分流阀’作用。”其中，行政调解作为行政机关主持下的治理手段具有一定的权威性，因立足于行政管理职能又体现一定的专业性。在高度发达的法制化现代社会背景下形成一种“许多纠纷不能都由审判处理却又期待着审判式处理”的社会心理 [1] ，而行政调解的权威性与专业性优势正好能够满足审判式处理的社会治理需求。然而同作为“大调解”机制下等驾齐驱的三辆马车，人民调解、司法调解早已得到了制度化、规范化发展，反观行政调解尚未出台专门立法性文件为其发展保驾护航，使得其一直处于“大调解”机制中的短板地位。近年来，“诉源治理”一词受到党和国家的高度重视，其继承了“枫桥经验”中矛盾纠纷就地化解的解纷思路，坚持非诉治理手段的优先，深化多元化纠纷解决机制的发展，拓展社会纠纷治理的预防思路。其前端实质性预防与化解纠纷的治理理念，一方面能够缓和矛盾纠纷的激烈演化，实现人际关系的有效修复，维护社会秩序的长足稳定；另一方面与党中央关于构建社会矛盾纠纷解决机制中“努力将矛盾化解在基层”的决议相契合，成为创新我国社会治理方式的重要实践。行政调解作为前端治理手段能够促进矛盾纠纷的及时发现、及时解决，实现源头治理，其自然成为诉源治理中不可或缺的重要部分。此时，诉源治理理论的兴起有助于充分审视现行行政调解制度中存在的问题，为其重新赋能。其中，行政调解的法律效力是保障其制度有效运行的基础与关键。对此，本文立足于诉源治理的研究视角以当下我国行政调解效力为切入，审视其存在的问题并提出相应的建议，以待成为推动行政调解制度建设发展的重要一步。
2. 行政调解效力的立法现状
行政调解的效力是指行政调解所能达到的对各方主体的法律约束力。基于公权力的主体身份，其制度的运行要有明确的规定，效力的发挥同样需要明确的制度保障。在此，从中央、地方两个层面对当下我国行政调解制度的效力进行切入。
2.1. 国家层面的无法可依
目前，我国行政调解制度的相关规定在国家立法层面均为笼统的出现在各大单行性立法文件之中，其更多体现的是一种程序性的规定动作。其中能够体现行政调解效力的表述“当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”。1该条表明经行政机关调解达成的调解协议，若当事人不履行的可以向法院起诉。但是对于应该以何种标的向法院起诉尚且存疑。从其文义解读中，允许当事人提起民事诉讼，自然意味着争议标的性质为民事纠纷。一方面，在民事争议中进行的行政调解其所针对的争议就是民事纠纷，将其称为原纠纷 [2] 。学界上倾向于将原纠纷作为起诉标的。而另一方面，行政调解本身不属于行政诉讼的受案范围 [3] ，由此基于行政调解协议产生的争议，自然也应该纳入民事纠纷的范畴，将其称为衍纠纷。如果当事人诉讼标的指向的是原纠纷，则意味行政调解对当事人没有法律约束力。反之指向衍纠纷，又体现为具有法律约束力。在2009年最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(以下简称《意见》)中可以感受到行政调解效力的影子，但其同样未能解决诉讼标的指向不明的问题。2该《意见》第8条肯定了当事人以原纠纷提起的民事诉讼，还肯定了行政调解协议具有的民事合同性质，而第20条“当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼”。又肯定了当事人可以就行政调解协议本身的争议提起诉讼。即使确认行政调解协议作为一种民事合同存在，但既允许当事人再次以原纠纷提起诉讼，又允许其以衍纠纷起诉，前者标的指向会直接否定后者的效力，从而削弱行政调解制度的功能。此外，对于履行约束力的规定，也仅是简单的表述为当事人具有应当履行的义务，而这种义务在《意见》中规定只有当事人双方共同就调解协议向法院提出司法确认并经过审查确认后，才能产生强制执行的效果。
综上，在国家层面的法律文件上，对于行政调解的效力并没有做出明确的规定，甚至陷入一种“行政调解无效力”的说法 [4] ，即使《意见》肯定行政调解协议具有民事合同性质，但该性质对于当事人来说最直接的效力仅为自觉履行，而强制执行效力的获得必须与其他制度相衔接，并且该《意见》也仅仅是最高人民法院出台的一种指导性文件，不具有强制遵循的效力。
2.2. 地方层面的积极探索
国家层面的立法缺如在一定程度上制约了其制度的发展，地方层面不得不积极进行立法探索，发挥其地方智慧以完善地方行政调解制度的发展。立足于行政调解效力的地方性研究，对我国地方行政调解效力的规定作出以下三种概括。
1) 关于行政调解生效的规定。行政调解何时生效是研究其效力为何的前提。多数地方普遍将其效力始于各方当事人认可并签字或盖章即对调解当事人具有约束力。而部分地区，例如《福建省多元化解纠纷条例》3规定，在调解组织下双方当事人达成的调解协议，当事人在规定时限内未提出异议的，视为自愿成达调解协议。该条体现行政调解协议的生效要经过一定的异议期，并以当事人未在期内提出异议作为其成立要件。
2) 关于行政调解直接性效力的规定。目前尚未出现对行政调解效力作直接性和赋予性的区分。笔者认为，行政调解作为一项独立的制度，只有明确区分制度本身所能直接产生的效力，才能充分研究制度功效。进而，本文将行政调解独立于其他制度下所能产生的效力，称其为直接性效力。在直接性效力的规范文件中，行政调解主要对两部分主体产生约束力。其一，对纠纷当事人的效力。当事人应按照调解协议履行义务，但其义务在法律上具有何种程度的约束，在各地方立法上仍然存在诉讼标的指向不一的问题。例如，《贵港市行政调解规定》中规定“当事人不得擅自变更或者解除行政调解协议”，该规定体现了行政调解协议的民事合同效力 [5] 。莫于川学者认为，一方不履行的，另一方可以要求对方承担违约责任，对方不承担的，可以向法院提起民事诉讼。而《西安市人民政府办公厅关于加强行政调解工作的实施意见》则规定“不履行调解协议的，当事人应就原争议向法院提起诉讼”。可见，地方智慧仍未解决诉讼标的究竟为何的问题。其二，对行政机关的效力。行政机关对于纠纷的化解起到关键的推动作用，其推动力不仅体现在对行政调解程序的主持，还体现为对当事人实质性化解纠纷的督促，而这种督促正是行政调解制度对行政机关履行调解职能的约束表现。在地方性立法中对此表现了两种不同程度的约束，一种表现为行政机关可以对当事人履行行政调解协议情况进行回访，督促当事人积极履行。而另一种则表现为应当，将其视为一种义务性规定，行政机关应及时对各方履行调解协议情况进行回访、督促履行、巩固调解成果，实现定纷止争、案结事了。
3) 关于行政调解赋予性效力的规定。赋予性效力是指行政调解制度本身不直接具有，当与其他制度相衔接时被赋予的效力。其赋予性效力的获得主要衔接四种制度：司法确认、支付令、公证、仲裁。该效力的形成过程主要表现为：双方当事人事先就行政调解协议达成一致，其后就协议共同向人民法院、公证机构、仲裁机构提出申请，经相关机构审查确认后出具具有强制执行效力的文书。在一方当事人逾期不履行或者履行不适当时，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。从制度设计的目的可以看出，所有衔接程序的设置均指向为对强制执行效力的赋予。但需要注意的是，其强制执行效力来源于特定机构确认后出具的文书，行政调解协议只是作为文书中的内容而存在。
3. 行政调解效力的功能障碍
行政调解所具有的权威性、专业性、灵活性优势必然会促使其成为诉源治理中的重要手段。而在当前立法语境下，这种治理手段能否充分发挥诉源治理功效，关键在于其是否能够实现矛盾纠纷的前端治理。作为解纷手段，最充分的效力应表现为：其解纷方案对化解纠纷具有确定效力能够成为当事人行动的依据，并且不遵守协议的一方需承担明确的、具有强制性保障的法律后果，从强度上法律效力依次递进为确定力、约束力、强制执行力。对此，从上述三层效力出发对我国行政调解效力的现状进行审视与反思。
1) 从确定力的层次。确定力是指达成调解协议的当事人应当受到调解内容的拘束而不得在调解协议被依法宣告无效或者撤销前就原纠纷再事争议的法律效力 [6] ，这种确定力强调的是禁止随意再事争议。在我国现行规范性文件中，既存在可以就原纠纷起诉的权利，又允许针对行政调解协议本身的争议起诉。笔者认为，行政调解是为了化解原纠纷而作出的解决方案，该方案的达成在于消除原纠纷存在的矛盾实现定纷止争。倘若在达成行政调解协议的情况下，再允许当事人就原纠纷提起诉讼，又没有明确赋予行政调解的地位与效力，这样的立法现状透露出对行政调解确定效力的否定，自然也就削减了行政调解的约束效力。对此，在行政调解制度确定力形成后，应当统一、明确的将行政调解协议作为诉讼标的的唯一指向，禁止就原纠纷再事争议。
2) 从约束力的层次。行政调解对当事人应当履行协议的约束力仅来源于当事人的自觉。尽管学界上认为在一方不履行义务时，可以以请求对方当事人支付违约金的方式看成是其自觉履行下的负担性压力，在一定程度上能够起到约束履行的作用。但该约束力的形成要以存在事先约定的“违约金”为前提，并且仅仅是在一方不履行义务的情况下，非违约方还需要重新开启诉讼程序才能实质性化解纠纷，这种解纷程序的二次启动不利于纠纷的一次性解决，同时还体现出行政调解效力不足的功能障碍。此外，对当事人履行协议的自觉要求透露出调解机关在协议达成后的事先离场，虽然有部分地区要求调解机关应当继续跟进履行的情况，但该应当性义务没有明确的责任后果，也没有相应的配套制度。对于不履行协议的当事人，即使行政机关履行了督促义务，也难以起到强制督促的效果，其自然选择尽快脱离其中以免遭致不必要的麻烦，甚至为了避免麻烦，混淆与人民调解之间的界限。由于人民调解的效力已有明确的规定，同时行政调解与人民调解的范围重合，进而使得一些行政调解往往借助“大调解”之势从人民调解寻找出口，将本来应该由行政机关调解达成的协议转换成人民调解协议，使行政调解通过人民调解的形式达到自身的合法化 [7] 。
3) 从强制执行力的层次。在制度衔接的程序中，强制力的启动需要以双方当事人共同提出申请为前提，一旦双方不能达成共同申请的意愿，意味着在前端治理程序中行政调解协议的强制执行效力丧失。同时反映了对行政调解结果的二次确认，这种二次确认的要求在一定程度上会弱化行政机关在调解中的作用，降低纠纷前端化解的效率。在衔接司法确认程序中，人民法院经审查认为调解协议有效时应该出具何种文书，《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》存在不同的规定，前者出具确定决定书，后者出具裁定，两者最大的区别在于强制执行生效的起点不同。前者体现为人民法院依法作出确认决定后4，而后者至少在当事人收到裁定之日起十五日之后5。对于经审查符合条件的行政调解协议，纠纷当事人对其中的解决方案已经充分知晓，倘若以当事人收到法律文书后而不是法院作出后作为强制执行申请的起点，从我国目前文书送达的情况来看，这样的规定会影响解纷的效率。在制度衔接的对象上，法院作为权利救济的最后一道关卡，行政调解与司法衔接并赋予其强制执行的效力，在一定程度上体现了司法对行政的监督，同时充分权利救济的可能性。而公证、仲裁作为一种准司法机构，其权威性必然弱于作为我国执法机关的行政机构并且行政调解的过程还会涉及行政管理中专业性问题，由公证、仲裁机构去审查一个比其更权威、更专业的论断显然存在不合理之处。
行政调解作为政府主导下的解纷渠道能够增强行政机关在治理中的责任意识，疏通当下政治解纷渠道的堵塞，其制度功能的充分发挥还能实现贵在“预防”、情在“为民”、实在“息事”、功在“解纷”的诉源治理功效。然而，在当下行政调解效力的立法语境中，因诉讼标的指向存疑导致其实现定纷止争基础的确定力模糊不清；以当事人自觉性履行为基础的约束力成为法律对公民善良道德的“自负”期待，难以保障纠纷的一次性化解；以当事人自觉申请为前提的赋予性强制执行力难以彰显行政机关在纠纷化解中的公信力，甚至减缓纠纷化解的效率。可见，我国行政调解的效力存在一定的功能障碍，这种障碍的存在影响了行政调解制度的发展并且阻碍当下诉源治理功效的实现。
4. 优化行政调解效力的建议
对症下药是解决问题的突破也是关键。在多元化纠纷解纷机制深化的背景下，纠纷解决机制演化为解纷消费产品，其性价比成为当事人选择产品的重要考虑因素，而解纷产品效力的发挥是反映该产品性价比最直接的表现。贯彻诉源治理的研究视角，以前端实质性化解矛盾为治理目的，针对行政调解制度效力中确定力、约束力、强制执行力存在的问题对症下药，进而提高产品质量，促进诉源治理功效的充分发挥。
4.1. 设置异议期——明确行政调解的确定力
行政调解协议达成并经各方签字后即可生效，以其生效后一段时间作为异议期。有学者提出异议期的经过应该作为行政调解的生效要件，而从民事性质的角度，双方当事人的自由意愿就能够促使其意思表示成立与生效，行政调解协议作为当事人自由意愿的产物，自然也无需再依附外在条件的存在而生效，异议期应当作为行政调解确定力形成的基础。在异议期内，若当事人以原纠纷作为诉讼标的提起诉讼，则行政调解的效力受阻且自动终止；若当事人未提起诉讼，异议期满后行政调解产生确定力。行政机关作为公权力机关，其公信力能够成为促进双方平等协商的润滑剂，其权威性也会成为压制当事人自由意愿的千斤顶。而异议期的设置能够充分当事人权利救济的可能性，视为对行政调解协议所具有的替代原纠纷效力的确认程序，在异议期内向法院就原纠纷提起诉讼则表明当事人对行政调解的内容存在歧义。反之，则意味着当事人对行政调解协议的认可，自然也就不得再就原纠纷向人民法院提起诉讼。其原纠纷诉权丧失的正当性基础在于：一方面，当事人对原纠纷诉权的自动放弃。当事人主动参与纠纷治理体现了其对消除、化解矛盾的期待，在遵循当事人对解纷程序自由选择以及充分其意识表示的情况下能够合理的阻断其对原纠纷的再议权利；另一方面，基于当事人对诚实信用原则的遵循。在真实意愿下所为的相对意识表示，当事人必然要及时按照约定的内容行使权利、履行义务。此外，为了严格督促当事人对诚实信用原则的遵循，应当尽快地落实行政调解的确定力，明确异议期的期间。介于当事人30天内提出司法确认程序的规定，其审查确认的结果能够直接引起强制执行的效果，而异议期的设置仅仅是赋予其确定力，兼顾解纷时间成本的考虑，异议期应当小于30天。笔者认为，可以参照支付令中赋予当事人提出异议的期间——15天，以此确保法律适用的统一性。
4.2. 加强负担——强化行政调解的约束力
作为矛盾纠纷的解纷方案，确定力的赋予能够实现定纷止争功效的基础，而约束力的明确能够督促调解各方的及时履行。其约束力主要体现为：一方面，纠纷当事人应当充分按照协议的内容履行，未充分履行的一方要承受一定的履行负担，即在一方不充分履行协议时，直接允许对方当事人提出强制执行申请的权利。这样的做法相对于以双方共同提出申请为前提的衔接程序提高了行政调解强制执行的可能性，加强了当事人自觉履行的负担，强化行政调解对纠纷当事人的约束力。另一方面，对行政机关履行调解职能的约束力不仅停留在促进协议达成上，还应贯彻到纠纷实质性化解的全过程。对此，建议将行政督促履行明确成为一种制度化、规范化、常态化的监督制度，同时配套行政移送义务以强化责任的实现，即纠纷当事人可以直接通过行政机关向法院提出强制执行申请的材料。这种移送的优势在于：其一，能够减轻当事人的负担，增强当事人对行政机关解纷效力的信任度；其二，公权力之间信息的互动与流转是诉源治理背景下多元主体协同共治的必然要求，这种移送义务的要求能够提高组织间在矛盾纠纷化解问题上的互动性与协同性；其三，强化行政机关的移送义务能够防止行政机关避重就轻，促使其对矛盾化解的全程参与，提高其在治理中的地位与责任。在实践操作上，这种移送义务在我国台湾地区早就有迹可循。对此，建议未来我国制定的《行政调解法》中能够引入这种移送义务以增强行政调解对行政机关的约束效力。
4.3. 介入司法审查——赋予行政调解强制执行力
约束力的强化能够起到督促当事人履行约定的作用，但其效力的发挥尚且不能直接产生强制执行的效果，还需要介入司法对强制执行申请的审查。在当事人向法院提出强制执行申请后，人民法院就当事人的真实意思表示、第三人的合法权益、法律强制性和禁止性规定进行审查，经审查不存在违反上述内容的情况下，行政调解则产生强制执行的效力，无需法院再出具相应文书进行再次确认。倘若存在违背上述规定的情形，法院则退回强制执行的申请材料。特别是当行政机关的违法违规行为达到违背当事人真实意愿的程度时，行政调解协议则自始无效。在这种情况下，法院应当告知当事人可以转入立案程序进行司法审理，同时还要向该行政机关提出司法建议。如果仅仅是程序上的轻微违法并不侵犯当事人意愿则不必然导致退回的效果。这种情况下一旦退回，行政调解的灵活性容易受到限制，同时也会给违背信用的当事人钻漏洞的可能性。而行政调解不直接具有强制执行效力仍需配备司法审查的原因在于：其一，行政调解的本质是当事人自由意志的体现，当事人之间的个人意愿不能成为其被强制执行的豁免性规定。司法作为最后一道救济手段，唯有救济权利充分的情况下才能用以国家强制力作为后盾的执行效力与个人意愿对抗；其二，唯有司法而不是公证或仲裁机构才能对行政调解强制效力进行认可。即使公证或仲裁作为准司法而存在，但其权威性始终弱于行政机关，就目前制度发展的现状来看，行政调解与公证、仲裁在制度衔接上与人民调解并不差别，这样的做法从权威性、专业性的角度弱化了行政调解的作用，甚至还混淆了行政调解与人民调解的区别；其三，司法作为审查机关能够促进行政与司法之间的治理互动。在司法审查的过程中对于行政机关在调解过程存在的失范行为，法院可以及时提出司法建议，这种司法建议既可以起到监督的作用，还能提高行政机关在调解中规范性，进一步增强行政调解的治理功效。
5. 总结
诉源治理作为新时代纠纷治理的新命题，是“枫桥经验”的继承与发展，也是推动国家治理体系与治理能力现代化的关键。行政调解作为前端治理的重要手段之一，无疑是实现诉源治理功效的重要支柱。然而当下行政调解效力的规定尚且未明确其实现定纷止争的基础性效力以及实质性化解的保障性效力。对此，以实现诉源治理功效为视角充分发挥行政调解的效力。以设置异议期的方式明确行政调解的确定力；以赋予单方申请强制执行的方式加强履行协议的负担；以规定行政机关督促、移送义务的方式提高履行职能的约束力；以司法审查的方式赋予行政调解强制执行效力，将当事人自由意愿的发挥作为审查的重点内容，既实现对行政机关的违法进行监督，同时又兼顾行政调解制度的灵活性。最终，以保障行政调解制度效力充分发挥的方式实现新时代的治理命题。
NOTES
1《道路交通安全法》第 74 条规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”
2《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第8条“当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”
3《福建省多元化解纠纷条例》第四十条第二款：经当事人一致同意，调解组织可以对无争议事项作书面记载并由双方当事人签字；可以对达成共识的主要争议事项提出调解方案，书面送达当事人，同时告知提出异议的方式、期限和法律后果。当事人在规定时限内未提出异议的，视为自愿达成调解协议；提出异议的，视为调解不成立。
4《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》第九条：“人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。”
5《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百七十二条：“对人民法院作出的确认调解协议、准许实现担保物权的裁定，当事人有异议的，应当自收到裁定之日起十五日内提出；利害关系人有异议的，自知道或者应当知道其民事权益受到侵害之日起六个月内提出。”