1. 行政协议形成权时效概述
1.1. 问题的产生
2015年《行政诉讼法》修改后将行政协议纳入行政诉讼范畴；2019年11月12日最高人民法院通过的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》1较为系统明确地规定“行政协议”的含义；2021年5月11日，最高人民法院首次集中发布行政协议典型案例，这些无不彰显着我国行政协议法治事业的长足进步。在这样的背景下，学理界与实务界对行政协议时效制度的探究也愈发关注 [1]。而不容忽略的是，对作为实体性制度的行政协议及其形成权进行宏观认识是微观分析行政协议形成权时效制度此项程序性制度的基础。
1.2. 行政协议的概念
就称谓而言，行政协议在日本和我国台湾地区被称作“行政契约”，而法国、德国等大陆法系国家普遍采用“行政合同” [2]。在早期一些行政规范性文件诸如《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》2、《全面推进依法行政实施纲要》3中采用的是“行政合同”。2014年我国《行政诉讼法》修订之后，才逐渐使用了“行政协议”的称谓。
从概念来看，行政协议指的是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。4根据2019年最高人民法院发布的《问题规定》，可以得出行政协议的四大构成要素：其一，主体要素，即一方为行政机关；其二，目的要素，即以实现行政管理与服务为目的；其三，内容要素；即行政法上的权利义务关系；其四，意思要素，即当事人在依法自愿协商的条件下达成意思表示一致 [3]。
在笔者看来，采用“行政协议”概念的优势就在于其比理论层面术语“行政契约”更为注重与实践的相适应性；比司法实务界术语“行政合同”多了几分职权、意思、目的及标的要素。同时，此概念也使得行政协议与民事合同之间因行政性和民事性而泾渭分明，5亦使行政协议与行政处理6之间因协议性而有所差别。
1.3. 行政协议形成权时效的概念
形成权在行政法语境下，意味着依照权利人单方意思表示即可使已经成立的行政法律关系发生变化的权利，包括撤销权、解除权、追认权、变更权等诸项权利 [4]。而行政时效，系指包括行政机关、行政相对人、行政监管主体等多方行政主体在法定期限内应当依法行使其权力(利)，否则待该期限届满后，丧失相应的权力(利)，维护社会秩序与法治安全、平衡行政效率与行政公正、协调各方利益的涉及行政处罚、复议、诉讼、执行等多领域的期限性制度。7其二者是行政协议形成权时效制度概念的主要构成。
综上所述，行政协议形成权时效，则是指在行政协议领域中，以变更权、撤销权、解除权时效为主体内容的各项程序性时效制度的总和。该概念的确定，参照了民事合同领域撤销权时效制度和解除权时效制度的应用，亦是对协议各方相对人对于合同生效而产生的信赖利益以及基于行政协议所形成的稳定的法律和社会秩序维护与保障 [5]。需要指出的是，本文所探讨的行政协议形成权时效问题，是基于行政时效制度概念的适用主体、特定类型、法律价值、期限差异等要素上进行的。
2. 行政协议形成权时效制度的问题
2.1. 变更权方面
法院对协议变更后时效与期限的适用存在分歧即为该方面的突出问题。当前，以行政优益权8为基础的情势变更制度滥觞于行政法学理论界，亦有相当部分的司法裁判实例所支撑，有学者予以反对9。笔者无意于争辩情势变更于行政协议变更权而言正当与否，对变更权行使之后的诉讼时效与起诉期限的抉择争议较大更有其可探究之处。10例如在王飞诉石柱土家族自治县六塘乡人民政府履行行政协议一案中11，一审法院适用起诉期限的规定而二审法院以行政协议内容变更实质属于不履行协议内容为由纠正了一审法院适用法律法规的错误，选择适用了诉讼时效，而具体到案情，实际上原告提起的行政协议变更之诉已然超过诉讼时效，但仍进入了诉讼裁判程序；但在遂昌县妙高街道含晖村二都街自然村第一村民小组诉遂昌县国土资源局要求继续履行《征用土地补充协议》一案中12，法院却以超过法定期限为由驳回了原告的诉讼请求。这些案件裁判情况各异，确证了诉讼时效与起诉期限之间的选择适用问题存在较大争议分歧或争议的现实可能性。
虽然根据《问题规定》第25条规定，关于起诉期限与诉讼时效的选择已经较为明确，然在实务之中存在以下三个方面的问题。其一，单项选择问题。依照“二分法”13设置法律规定是否意味着法院只能在起诉期限与诉讼时效中择一适用，是否存在二者并行的情形？其二，悖论问题。依据该规定，前半部分为行政主体的消极不作为，因与民事合同履行无异而诉讼时效可参照民事法律规范；而后半部分属于行政主体行使行政优益权的积极作为，因具有明显的公权力属性而诉讼时效可依照行政诉讼法 [6]。由于行政机关单方变更协议的客观效果就是“行政机关不履行、不按照约定履行协议”，如果原告此时选择起诉，则可依据该法律规定得以适用诉讼时效规则，从而进入行政诉讼审查程序，而审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议的关键还在于行政机关单方变更协议是否合法，由此形成一种悖论。其三，期限与时间相交叠的问题。与上述案例相类似的，对于已被单方变更且超出起诉期限或超出诉讼时效的行政协议，行政协议当事人诉请继续履行而非撤销行政协议，法院应当如何处理 [7] ？
在疫情常态化的环境之下，诉请履行已被单方变更的行政协议，已经变得时常可见。14笔者认为，因情势变更引发的行政协议时效制度问题，本质上系源自于不同法学部门的话语体系跨过彼此之间的楚河汉界，而在依法行政与意思自治的同频共振下相互交织叠合，在这期间所引发的类似案件难以类似处理的摩擦与冲突，应当引起重视。
2.2. 撤销权方面
对行政主体行政的协议撤销权的限制并不充分亦值得探究。前已述及，撤销权赋予了当事人依照单方意思表示即可使已经成立的行政法律关系得以撤销的权利。行政机关作为行政协议的当事人一方，亦享有行政协议撤销权。而当前，我国法律法规并未对行政主体的行政协议撤销权进行时间限制 [8]。
孟德斯鸠曾说过：“凡有权者都易于滥用权力”，行政主体的行政协议撤销权自然也不例外。笔者认为，在这种情形之下，行政主体便可于任意时间行使行政协议撤销权，其危害后果不容小觑。一方面，从实际效果来看，这极大地威胁了行政协议相对人的合法权益，也为行政主体恣意妄为、权力滥用与行政腐败提供了温床和养分，同时第三人基于行政协议合同外观而产生的合理信赖利益亦会受到创伤，由此既会损害行政主体与行政相对人之间既存的行政法律秩序，也会损害第三人与行政协议当事人之间将要发生已经新建的行政法律关系，终将祸水引向社会公共利益，这显然与行政协议及其时效制度设置初衷相违背 [9]；另一方面，就法律价值而言，其也会危及依靠行政协议规则维系起来的合同交易、社会法治、公权诚信、交涉安全等方面的秩序，随着时间的推移和危害后果的累积，最终与蕴含在行政协议时效制度中的安全、秩序、正义、平等、效率等组合形成的价值序列相忤逆。
2.3. 解除权方面
行政相对人协议解除权时效相关问题尚需明确何者在何种法定期限性内以何种方式行使法定解除权，成为行政协议解除权时效制度运行过程中面临和所要回答的根源性问题。需要明确的是，在行政协议中，存在着“行政协议解除权体系”：法定解除权、单方解除权、约定解除权。15
首先，法定解除权下存在着时效平等性问题。依据行政法与民法而赋予的法定解除权方面，行政主体享有法定解除行政协议的权力，且应当采取通知行政管理相对人的方式行使，却并无时效制度的设计 [10]。如此设计行政主体行使行政协议解除权，无外乎是出于行政管理目的之保障、社会公共利益目的之实现的考虑，自不待言；而依照现行的行政法律法规，行政协议相对人原则上通过提起行政协议撤销之诉行使行政协议解除权，且应当遵循《行政诉讼法》的有关起诉期限的规定，如此设计在是否会破坏时效制度的平等性存在争议。其次，在单方解除权方面，无时效正当性问题尤为突出。基于行政协议制度的行政性而赋予行政主体的单方解除权方面，行政机关所专门享有的此种单方性权力主要特点即为不受行政相对人意志控制的、不受行政时效制约、仅仅凭借行政机关单方意志即可解除行政协议，其对于行政相对人而言是否太过蛮横霸道引人深思 [11]。最后，约定解除权下期限的性质归属如何确定也颇为重要。基于行政协议制度的协议性而赋予的约定解除权方面，例如我国台湾地区《行政程序法》第149条规定：“行政契约，本法未规定者，准用民法相关之规定。”《问题规定》第27条亦规定了“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”16这实质上是对行政协议约定解除权行使期限存在的确认，但关于行政协议当事人双方所约定的解除权行使期限是否属于行政时效制度的范围仍有待明确 [12]。
综上以观，若不对上述行政协议解除权时效问题进行逐一阐释，则可能在一定程度上强化在行政协议法律关系中行政机关与相对人之间的不平等性，使得行政协议所涵养的契约精神鹜于虚声，使行政协议与民事合同之间发生混淆，侵损行政协议时效制度适用的法律边界性 [13]。
3. 行政协议形成权时效制度的完善
3.1. 变更权时效
明晰协议变更后的时效与期限的适用规则，是对该制度变更权时效的完善途径之一。在此方面可以从以下三个方面着手。
首先，是关于起诉期限与诉讼时效的关系问题。本文认为，《问题规定》第25条规定的“二分法”应当作为总体性原则而在司法审判中继续贯彻和沿用。在行政协议形成权诉讼中，在起诉期限与诉讼时效的关系问题上，应当坚持各自独立的原则择一适用，不能既适用起诉期限又适用诉讼时效，否则不仅会使二者发生混同，令独立设置期限制度与时效制度的法律规定归于无意义，还会造成司法秩序的混乱与司法审判人员的无所适从 [14]。
其次，需要解决的问题是如何对前述悖论进行解释。笔者认为，《问题规定》第25条规定的立法逻辑在于在区分行政主体与行政相对人之间的行政协议行为是否涉及到行政优益权的基础上，进而对起诉期限和诉讼时效予以择一适用。17在上文所述的悖论情形中，被单方变更的行政协议虽在客观效果上可以表现为行政机关不履行或不按照约定履行协议，但本质上仍有行政优益权是否行使了的差异区别，因此即便形式上在行政协议诉讼中原告在单方变更行政协议后诉请履约，而实质上却涉及到了行政优益权，因与一般民事合同履行产生了根本区别，行政性得以凸显，还是应当选择使用起诉期限而非诉讼时效，由此以目的解释的方法化解悖论问题 [15]。其优势有三：一维护了行政协议作为行政行为所有的确定力和执行力；二是明确区分了时效制度与期限制度；三是划分了行政协议争议纠纷的不同类型，将不履行法定职责和不履行协议义务相区别开来，由此划定了行政协议诉讼范围。
最后，应当以分而待之的态度对待超期超时问题。一方面，前文已述，起诉期限涉及到行政优益权的行使问题，因而应当适用行政法律规范 [16]。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的有关规定，行政相对人超过起诉期限起诉的，人民法院不予受理；或受理后发现超过起诉期限的，裁定驳回起诉，亦即行政相对人丧失了起诉权。同时，对方当事人提出诉讼时效抗辩经人民法院审理发现超过诉讼时效的，判决驳回原告诉讼请求，即当事人丧失的是胜诉权 [17]。另一方面，诉讼时效是在行政协议并未涉及行政优益权而与一般民事合同无异，从而参照民事法律规范更为妥当。故此，笔者认为，应当参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，权利人在超过诉讼时效期间后起诉的，人民法院仍应予以受理，不得以诉讼时效届满为由不予受理 [18]。由此，法院应以一种客观严谨的态度对待超期超时的交叠问题，其本质上还是基于对行政协议时效制度中行政优益权的把握；同时准确适用行政协议时效制度和起诉期限制度为宜，督促权利人及时合理地行使权利。
3.2. 撤销权时效
撤销权时效的完善目标，主要在于对行政主体撤销权时效适度限制的积极探索之上。对此，可以从理论与实践两个层面切入。
首先是在理论层面，构建起行政主体协议撤销权时效限制制度。关于行政协议撤销权时效制度如何设置，我国采取的是严格的法定主义，且其针对的对象仅为行政管理相对人。例如《问题规定》对行政协议相对人的协议撤销权采取了法定形成诉权的设定方式，即行政相对人需要通过提起撤销之诉来行使行政协议撤销权。究其原因，主要还是从行政协议的行政性——目的的公共利益性、任务的行政管理性、秩序的公共权力性方面考虑的 [19]。对于行政主体而言，应当采取平等主义，以行政相对人的起诉期限作为行政主体的撤销期限，同时保留现行法律法规推行的通知主义作为行使方式。这一方面有助于强化行政协议的协议性，弘扬契约精神；另一方面，满足了对行政主体撤销权进行合理必要适度限制的需要，维护起诉期限制度与行政时效制度的相对一致性。需要注意的是，与起诉期限相同的是，行政主体的撤销期限亦不应适用时效中断、中止制度。18
其次，在实践层面则可以尝试推动人民法院建立行政主体行政协议撤销权时效审查机制，令其成为规制行政主体协议撤销权时效制度的有力武器。笔者认为，该项工作的重心在于以下两个方面：一是撤销权时效合法性审查，即行政主体行使协议撤销权是否具有法律依据，是否符合法律规定。当然，这建立在有法可依的前提之下；二是撤销权时效合约性审查，即行政主体行使协议撤销权的时效是否违背其与行政相对人依法协商基础上形成的行政协议内容，这牵扯到下文将要讨论的一个重要问题：约定的形成权期限是否属于时效制度的范畴。当然，协议条款关于时效的规定不能与法律相抵触。故而，上述两种制度的构想实质上是行政协议自身行政性与协议性的内化和表征。
3.3. 解除权时效
在解除权时效方面，完善工作应主要集中在问题或态度的明确上。
首先，法定解除权时效应当依法与规制。在笔者看来，法定解除权中存在着与单方解除权相交织的情形，为了确保行政协议能够充分实现行政优益权，且据制度运行的现状，该制度的法定解除权应依法受到时效的束缚。本文认为，可以参照前述有关撤销权时效限制制度进行设计，由法院进行司法审查。而在法院进行审查的方式上，若行政协议具有公定力，则应主动审查其是否罹于时效，反之则不应主动审查；在审查的标准上，应当考虑情势变更和公共利益两个因素，与行政协议和时效制度的理念要相一致。其次，应当阐明单方解除权无时效的正当性 [20]。单方解除权作为行政协议解除权体系中最具特色的一环，其本应参照民事合同消灭效力的模式适用时效制度 [21]。但行政协议本身具有的行政性以及公共利益的考量，使得行政主体在行政协议履行过程中出现危及公共利益安全或行政协议任务难以实现而可于任意时间单方解除行政协议，通过将行政协议归于无效的代价换取行政管理目标的保障，因此具有一定的正当性 [22]。在域外，例如德国则是出于避免或除去公共福利之重大损失的目的而使单方解除权不罹于时效的。19最后，需要申明约定解除权并非时效制度内容的观点。约定解除权与前述两种解除权的共同作用在于，其都具有消灭行政协议效力的法律效果 [23]。而约定解除权源自于行政协议的协议性，本质是属于行政协议当事人之间的情况约定，故而彼此之间对于解除权期限的约定性质上应认定为合同的内容，其不具有行政时效制度规制行政法律秩序的作用，也并非能够全面囊括行政时效制度的法律价值取向，故不应认定其为时效制度的内容。
4. 结语
2015年5月1日新《行政诉讼法》正式实施，标志着行政协议这类新型案件正式地被纳入了行政诉讼的轨道；2021年7月15日新《行政处罚法》开始施行，其中的行政追诉时效新规定使得行政程序法中的行政时效制度成为焦点。由此，伴随着行政协议形成权诉讼案件数量的增多，加之作为行政程序制度之一的行政时效制度起步较晚、作为行政实体制度之一的行政协议制度先天不足，使得行政协议形成权时效问题尤为突出 [24]。
法国启蒙时代法学家孟德斯鸠曾有言：“在民法慈母般的眼神中，每个人就是整个国家。”可见其对民法作为“万法之母”的尊崇。行政协议制度身处于行政法与民法的交叉点，而行政协议形成权时效制度中又有着实体制度与程序制度的交融，受到行政法与民法、实体法与程序法水土各异的影响而需要依法调整和规范，以防止其异化。本文通过对行政协议形成权中变更权、撤销权、解除权时效制度问题的引入，阐发出笔者关于法院对行政时效与起诉期限的抉择适用、行政机关的时效限制、行政相对人的时效平衡性构建问题的完善与思考，期望为今后的法治工作提供些许裨益。我们有理由相信，随着民法典的深入贯彻及行政法学的理论发展，被视为民事契约精神与当代行政理念的完美结合体的行政协议制度，能够不断畅通发展之渠，取得“行政性”与“协议性”两端平衡，获得更大的进步。
NOTES
1下文简称为《问题规定》。
2参见《最高人民法院规范行政案件案由的通知》：“(二)……(行政主体)不履行行政合同义务……”。
3参见《全面推进依法行政实施纲要》第9条：“……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用……”。
4参见《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条。
5学者陈淳文在《行政契约与新行政法》一书中指出我国行政法学理论尚不能区分行政协议与民事合同本质区别。而支持二者相区分的学者的主要判断标准有四大类：“主体说”、“标的说”、“目的说”和“行政优益权说”。
6行政处理，指的是行政主体为了实现相应法律、法规和规章所确定的行政管理目标和任务，而依行政相对人申请或依职权处理涉及特定行政相对人某种权利义务事项的具体行政行为。
7因此，本文认为行政协议行政时效是一个复合型概念，贯通于行政法的诸多领域，行政协议自然也不例外。
8行政优益权，是指国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格，由行政优先权和行政受益权组合构成。
9学者严益州以《论行政合同上的情势变更》一文中的观点即为代表。
10根据《行政诉讼法》的规定，直接起诉期限为6个月，而诉讼时效为2年且可中断。
11参见(2015)渝四中法行终字第58号行政裁定书。
12参见(2015)丽松行初字第59号行政裁定书。
13此处“二分法”参考了学者肖洒的观点，具体指的是《问题规定》第25条将行政协议案件做了两种区分：一是“对行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起诉讼的”，即行政机关的“消极不作为”，并规定诉讼时效和诉讼费用的确定参照民事法律规范；二是“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的”，即行政机关的“积极作为”，是行使公权力的国家行为，诉讼时效和诉讼费用的确定适用行政法律规。
14类似案件可参见(2015)丽松行初字第62号行政裁定书、(2016)闽行终192号行政判决书。
15笔者认为，法定解除权作为行政协议制度中别具特色的解除权类型，且其影响和作用十分深刻，应当予以单独出来。
16再比如，我国《民法典》第562条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。”但需要注意的是，行政协议受制于其行政性而在意志自由程度上低于民事合同。
17此处系笔者依照目的解释的方法得出的结论，为前文所述的悖论情形提供参考。
18通过文献资料，笔者了解到《葡萄牙行政程序法》第141条第1款规定：“仅可依据可撤销的行政行为的非有效性，且在可提起有关行政诉讼的期间内，或在被诉实体做出答复前，将可撤销的行政行为废止。”这就有利于撤销权时效期限的统一性。
19更多实例可参照学者应松年主编的《外国行政程序法汇编》，笔者在此仅截取德国加以阐明。