1. 引言
人才，国之财富也，人才，治国方略也。为政之要，唯在得人，治国经邦，人才为急。《国家中长期人才发展纲要(2010~2020)》社会工作人才队伍是与我国党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才相并列的第六支人才队伍，也是我国人才强国战略的重要组成部分。作为国家人才体系中宝贵的资源，社会工作人才队伍不仅是社会矛盾的缓冲器，能够将社会矛盾化解在基层，实现“助人自助”。更是社会发展的后勤军，为社会发展提供和谐、安定的秩序。因此，建构一支规模宏大、结构合理、专业化、职业化的社会工作人才队伍，对协调日益增多的社会矛盾，提升国家现代化治理能力和水平具有重要的意义。自2004年起，我国就开始探索本土化的社会工作人才队伍建设路径，并密集出台了一系列政策予以支持，如《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》、《边缘贫困地区、边疆民族地区、革命老区社会工作人才支持专项计划实施方案》、《关于政府购买社会工作服务的指导意见》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(2011~2020年)》等，这对我国的社会工作人才队伍建设起到指引、规范和保障的作用。随着我国社会工作人才队伍建设政策体系的不断扩大，不同社工人才建设环节下政策工具的选择以及内部的协同程度，将会对政策的实施效果产生影响。因此，对我国的社会工作人才队伍建设政策进行分析能够对我国社会工作人才队伍进一步建设以及社会工作事业的发展起到一定的帮助。
2. 文献综述
关于社会工作人才队伍建设的研究，学术界主要围绕以下几个方面展开。首先是对社会工作人才队伍建设的必要性和重要性的探讨。纪德尚强调社会工作人才队伍在当代对建构社会主义和谐社会乃至维护国家政治稳定具有独特的功能 [1]。毛英指出，社会工作人才队伍建设既是人才强国战略的重要组成部分，也有利于在现时代拓展我国改革开放的深度与力度 [2] 由此可见，加强社会工作人才队伍建设是实现和谐社会和人才强国的重要内容。其次是对社会工作人才队伍建设开展存在的问题和困境的研究，主要包括社会工作人才队伍数量不足、质量有待提升、发展不平衡且结构不合理，自律机制不健全且评估机制不完善等 [3]；认可度不高、专业化水平不高、职业认识偏差 [4]；社会转型的困境 [5] 等等。再次是关于社会工作人才队伍建设完善路径和对策的提出，如加强组织领导，贯彻党管人才原则，完善管理制度，建立健全社会工作人才培养、使用、激励、评价等机制，明确岗位设置 [3]；加快第三部门发展、开发社会工作发展空间，将社会工作专业培养与职业资格衔接 [6]；加强宣传，营造社会工作人才发展的良好环境 [7] 等等。最后是关于不同国家的社会工作人才队伍建设情况的比较，如李迎生描述了英国社会工作教育发展概况并提出对我国的启示 [8]。
综上，学者们为积极探索我国社会工作人才队伍建设做出了大量的尝试和努力，但目前社会工作人才队伍建设研究还存在着不足之处：即真正聚焦社会工作人才政策的研究仍较为缺乏，学者们多是将政策作为一个相关变量探讨社会工作人才队伍建设中存在的问题，而没有深化到政策层面做深入研究。基于此，本文就中央出台的社会工作人才队伍建设政策出发，搭建“建设环节—政策工具”分析框架，在对收集到的政策文本进行编码的基础上，应用内容分析法进行统计分析，研究既有政策的主要特征，分析存在的主要问题并提出改进建议。
3. 研究方法与理论框架的构建
3.1. 研究方法
本文采用内容分析法来研究我国的社会工作人才队伍建设政策。内容分析法是对各种材料、记录的内容、形式、心理含义及其重要性进行客观、系统和数量化描述的一种研究方法 [9]。该方法已广泛运用于社会科学领域的研究，并经过不断的理论探索研究，已逐步得到完善和成熟。该方法通过对问题的定性假设，对研究对象开展定量统计分析，以此得到具有统计数据支撑的定性结论。它能够通过对研究对象进行客观的分析破解进而得出结论，而不是简单地对现象进行表面观察研究。在本研究中，主要运用该方法将政策文本内容划分为特定类别，以每类内容元素出现频率描述其内容特点。客观、系统、定量作为该方法的基本要素，将从研究问题出发，以数据分析支撑结论。在选取计数单元内容时，除了单词、符号、主题、句子等，还可将一个笼统的“项目”或“时空”概念纳入单元内。具体来说主要包含以下五个步骤：问题的确定；样本的选取；分析单元的确定；数据类别编码；分析获得结论 [10]。
3.2. 理论框架的构建
本文构建了分析社会工作人才队伍建设政策的二维分析框架，这个框架包含了政策工具类型以及人才队伍建设环节两个方面，二维分析框架以政策工具维度为分析主线，以人才队伍建设环节维度为辅助，对社会工作人才队伍建设政策中的政策工具使用状况进行详细分析。
3.2.1. X-维度：政策工具
政策工具亦称为政府工具或治理工具，是指实现政策目标的手段和方式 [11]。根据不同的标准，政策工具的分类方式呈现多样化。其中，麦克唐纳尔(McDonnell)和艾莫尔(Elmore)从政策问题和手段之间的适配性出发，将政策工具分成5种类型：命令工具、激励工具、象征和劝诫工具、能力建设工具和系统变革工具。社会工作人才队伍建设政策是解决社会工作人才问题和推进社会工作事业发展的手段和方式，符合麦克唐纳尔和艾莫尔的理论前提，因此，本文采用该分类方式。
命令工具是政府采用规范和惩罚的方式对目标团体和执行机关施加影响并保证其行为的一致性，具体表现形式有命令、规定、必须、许可、禁止、贯彻等。激励工具是政策制定者运用正向或负向的刺激和回报来调动目标团体和执行机关的主观能动性和积极性的一种政策工具，表现形式有税收优惠、土地优惠、津贴、补贴、贷款、授权等。能力建设工具是指向目标团体和执行机关提供信息、资源和培训教育等使他们具备行动能力的工具，具体表现形式为技术支持、管理能力建设、培养培训等。系统变革工具是政策制定者认为当前的组织已无法达成期望的政策效果时，急需通过对组织结构的变革来重新分配权威，进而促进政策问题的解决的一种工具，具体表现形式为新组织的成立、职责变动、已有组织的裁减与合并等。象征和劝诫工具是政府对目标团体和执行机关进行价值观和信念等的引导并期待他们的行为发生预期变化的工具，表现形式为呼吁、引导、宣传、典型示范、强调某些事项的优先地位等。
3.2.2. Y维度：社会工作人才建设环节
社会工作人才队伍的建设作为一个系统工程，按建设环节分包括“人才预测和规划”、“人才引进和选拔”、“人才教育和培训”、“人才使用和管理”和“人才留用和保障”。“人才预测和规划”指对未来一定时期社工人才需求量、需求质、需求结构进行推测，并制定规划，使社会工作人力资源的供求相适应的过程。“人才选拔和引进”是指根据人才预测和规划的情况，通过一定的程序和鉴别，把符合一定要求的人选拔出来，并加以引进，使其积极、有效地发挥作用。“人才教育和培训”是指根据经济和社会发展的需要，有计划、有组织地开展旨在提高各类社会工作人才的智力水准、政治和业务素质以及思想道德水平的一个训练活动和提高过程。“人才使用和管理”是指社会工作实务机构将优秀社工配置到适合的岗位上，实现人与事的最佳配合，并加以科学化、法律化和信息化的管理。“人才留用和保障”是指为防止社会工作人才的流失，从经济上、情感上予以保障和支持，使之成为“常客”而非“过客”。
3.2.3. 二维分析框架
基于此，本研究构建了社会工作人才队伍建设的政策文本二维分析框架(见图1)。
Figure 1. Two-dimensional analysis framework of social work talent team building policy texts
图1. 社会工作人才队伍建设政策文本二维分析框架
4. 政策文本选择及其编码
4.1. 数据来源与样本选择
本文以社会工作人才队伍建设政策文本为研究对象，通过人工搜索与筛选，最后确定30份政策文本用于本研究的数据统计分析。从数据来源看，一方面以文献研读发现并确定部分政策文件名称、发文单位，然后通过政府门户网站搜索并下载相应政策文本；另一方面通过国务院、民政部、劳动与社会保障部、人事部等政府部门门户网站的“政策”、“政策法规”、“政策解读”、“文件”等栏目直接搜索、研读来判定、筛选相关政策文本。基于上述规则，最终遴选出2004年至2020年期间颁布的32份与社会工作人才队伍建设密切相关的政策文献样本作为研究对象，具体如表1。
Table 1. Statistical table of social work talent team construction policy texts
表1. 社会工作人才队伍建设政策文本统计表
4.2. 政策文本编码
在文本编码方法上，借鉴马续补等 [12] 的政策文本编码方法，对34份政策样本采取以下两种编码方式：一是政策工具类型编码，即：采用“政策编号–单元编号–政策工具类型编号”的编码方式对工具类型进行编码，即：首先对所搜集到的政策进行政策编号，然后定位到政策文本中的某个具体分析单元，按照政策内容所在的章节号-序列号进行单元编号，最后再确定分析单元内容所属的政策工具类型编号。二是建设环节编码，即：采用“政策编号–单元编号–建设环节编号”的编号方法,其中“政策编号–单元编号”与上述政策工具编号方法相同；“建设环节编号”是具体的政策分析单元归属于哪一环节进行编号。具体的编号形式如表2所示。
Table 2. Policy text analysis unit coding table
表2. 政策文本分析单元编码表
5. 研究结果与分析
按照相同或相近原则，将各分析单元归类至所属的政策工具和建设环节，并利用二维分析框架(如图1)对政策文本分别进行横向和纵向统计分析(如图2)。
Figure 2. Analysis of policy tools and construction links for social work talent team construction
图2. 社会工作人才队伍建设的政策工具和建设环节分析图
5.1. 政策工具维度分析
由图2可知，社会工作人才队伍建设综合运用各类政策工具，其分布具有类别化特征，按照响应频次大致可分为三类。第一类为响应频次较高的“能力建设工具”，共计106条，占比41%，远超过第二类和第三类政策工具的使用频率。能力建设型工具的频繁应用主要是我国社会工作人才专业水平不高这一问题相呼应，因此希望通过提供信息、技术、资源和培训教育等使社会工作者具备相应行动能力。
第二类为响应频次中等的“命令性工具”和“系统变革工具”，合计分别为52条和47条，占比分别为20%和18%。
第三类为响应频次较低的“劝告工具”和“激励性工具”，合计分别为32条和23条，占比分别为12%和9%。针对社会对社会工作的认同感低、对社工人才的形象和职业存在质疑等问题，通过劝告工具和激励性工具，即舆论宣传和相应奖惩比如全国社会工作领军人才选拔、社会工作人才队伍建设试点示范创建等活动，有利于社会工作走进基层，贴近大众，帮助社会工作者获得社会认同和社会地位，进而扩大社会参与。
5.2. 建设环节维度分析
从图2中可知我国在社工人才建设各环节考虑也比较全面，但其分布同样具有类别化特征，按照响应频次大致可分为三类。第一类为响应频次较高的“人才教育和培育环节”，共计112条，占比43%，显著多于其它建设环节的比重。这与上一维度中的能力建设工具相对应，建设能力薄弱很大程度上就是因为社工人才教育和培训基础差，影响社会工作人才队伍整体素质的提高。对此，政策倾向于通过加强社会工作人才的培训、基地建设、课程设计和教材设计等方式展开人才的能力提升。
第二类为响应频次中等的“人才使用和管理”和“人才引进和选拔”，合计分别为52条和41条，分别占比21%和16%。
第三类为响应频次较少的“人才留用和保障”和“人才预测和规划”，合计分别28条和23条，分别占比11%和9%。社会工作者受到职业幸福感的制约，防止社会工作者流失首先应该保障社会工作者自身权益。通过上一维度的劝告工具和激励工具，加强社会工作事业和社会工作者宣传，发挥舆论导向作用，营造社会工作氛围，同时将社工考核和工资奖金挂钩等进行激励，调动社会工作者提升积极性。
6. 研究结论与思考
本文从政策工具视角切入，运用内容分析法对32份政策文件进行分析，弥补了当前学界在社会工作人才队伍建设政策量化研究的不足。具体结论如下，我国社会工作人才队伍建设具有以下几个特点：一是政策工具配置较为齐全，但不同工具使用频率差异较大，能力建设工具使用较多，命令性工具和系统变革工具次之，而劝告工具和激励性工具相对不足。二是社工队伍建设环节较为全面，不同环节之间的比重差异显著，政府对人才教育和培育关注过多，对人才使用和管理、人才引进和选拔关注度次之，对人才留用和保障、人才预测和规划关注过少。三是不同建设环节使用的政策工具侧重点不一，呈现组合差异。在人才教育和培育环节，采用的能力建设工具较多。在人才使用和管理、人才引进和选拔环节，多运用命令性工具和系统变革工具。而在人才留用和保障、人才预测和规划两大环节，则是采用劝告工具和激励工具。
针对上述问题，今后的社会工作人才建设政策应从以下几方面予以逐步完善：一是优化政策工具使用结构，提升社会工作人才队伍建设的有效性。二是均衡考虑各建设环节，促进社会工作人才队伍建设的合理性。三是适配政策工具和建设环节，促进社会工作人才队伍建设的契合性。