1. 研究背景
气候变化问题已经受到广泛关注，自1992年《气候变化框架公约》开启气候治理的法制化进程起，人类社会便一直探讨如何用司法应对气候变化。中国作为世界上最大的碳排放国和发展中国家，一直高度重视气候治理。中国在《巴黎协定》达成的第二年便主动加入，且一直向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交国家自主贡献成效。2020年9月，习近平总书记在联合国大会一般性辩论上向全世界宣布，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。2021年10月，国务院出台《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书显示：2020年中国碳排放强度比2015年下降18.8%，比2005年下降48.4%，超额完成了中国承诺的到2020年下降40%~45%的目标，基本上改变了二氧化碳排放快速增长的情况。作为《巴黎协定》的重要推动力量之一，中国始终坚持多边主义，坚持《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》所确定的共同但有区别的责任和各自能力原则。大势所趋下，气候变化诉讼将会在我国进一步发展。
目前，虽然我国采取多种措施推动绿色低碳循环发展，但在应对气候变化方面我国的机制仍然不完善。首先是我国目前现有的法律法规不能有效应对气候变化。我国虽出台了应对气候变化的相关政策，但仅仅是作为法律文本的补充或者是当合同案件涉及气候变化政策时作为一种解释依据 [1]。其次，目前的气候变化治理仅仅是依靠行政机关的强制性手段进行治理，公众的参与度不够，市场机制也未能充分发挥作用 [2]。因此，气候司法可能成为应对气候变化的重要途径。
2. 中国气候变化诉讼的现状
作为世界上最大的碳排放国和发展中国家，中国一直在全球气候治理中扮演着重要的角色，中国一直积极推动共建合作共赢、公平合理的气候治理体系，为全球气候治理注入强大动力。
那么，中国目前是否已经出现了气候变化诉讼呢？联合国环境规划署2017年发布的《气候变化诉讼状况全球报告》将气候变化诉讼定义为：“提交给行政、司法或者其他机构的、提出有关气候变化科学和气候变化减缓和适应的法律或者事实问题的案件……那些仅仅寻求气候变化目标而不以气候变化为焦点的案件是不属于气候变化诉讼的 [3]。澳大利亚学者Osofsky和Peel认为，气候变化诉讼不仅包括以气候变化为核心焦点的案件，还应包括：1) 明确提出气候变化的问题，但气候变化并非核心事由的诉讼；2) 以气候变化为其动因之一，但并未明确提出跟气候变化相关的问题的诉讼；3) 没有提出气候变化相关的争议，但对减缓和应对气候变化具有明显影响的诉讼 [4]。这种定义属于扩张性定义。
根据联合国环境规划署的定义，我国目前的大气污染公益诉讼不属于气候变化诉讼，因为大气污染公益诉讼并没有直接提出与气候变化相关的诉求。但根据澳大利亚学者Osofsky和Peel的观点，目前我国大气污染公益诉讼当然属于气候变化诉讼 [5]。例如，中华环保联合会诉山东德州晶华集团振华有限公司(下称振华有限公司)大气污染民事公益诉讼案件便属于气候变化诉讼案件。振华有限公司因长期超标排放污染物，造成大气污染，导致大气环境的生态附加值功能受到损害被中华环保联合会提起诉讼。该案件并没有直接提出与气候变化有关的事实，但其判决结果对减缓和应对气候变化有影响，所以属于气候变化诉讼。
气候变化诉讼既有诉讼的特殊性，又有关应对气候变化。本文认为，应当采用扩张性的气候变化诉讼的含义，这样有利于将我国大气污染诉讼等类似案件归于气候变化诉讼。于国内而言，能够推动双碳目标的实现，发展绿色低碳经济；于国外而言，可以借鉴域外气候变化诉讼经验，体现中国在全球气候治理中的作用。
3. 中国气候变化诉讼面临的困境
气候变化的法律治理不仅兼具国内和国际的双重属性，而且涉及政治、经济、社会、科技等诸多领域，其范围十分广泛。中国气候变化诉讼目前处于起步阶段，虽然欧盟、美国等国家气候变化诉讼制度较为成熟，可以为中国提供借鉴，但两者属于不同法系国家，诉讼程序也有所不同，中国仍需要结合本国国情，找到适合的法律路径。目前气候变化诉讼没有普遍适用定义，如果中国按照扩张性定义，气候变化诉讼将会和已有的环境诉讼重叠，在起诉资格、因果关系、救济手段等方面存在很多的不确定性 [6]。
3.1. 原告资格模糊
原告的起诉资格与“诉的利益”有关，在气候变化诉讼中，原告起诉时基于气候变化的范围的广泛性、特殊性，每个人都是气候变化的受害者。同时，衣食住行与全球变暖有密切的联系，我们每个人又都是加害者。在不能确定诉的利益时，法院很难确定原告利益受损并以气候变化为原因支持原告的诉讼请求。
《中华人民共和国民事诉讼法》修改之前，公民可以作为环境公益诉讼的原告，法院也曾经受理个人作为原告提起环境公益诉讼的案件。蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案件中，法院基于原告作为志愿者认定了其原告资格。目前，中国环境公益诉讼的主体为检察院和满足一定条件的环保组织，个人无权提起环境公益诉讼。按照蔡维利教授的说法，提起环境公益诉讼的诉权应当具备“受损环境权益具备保护必要、诉权主体具备环境公益关联性等要件”。气候变化诉讼属于特殊的环境公益诉讼，若按照此说法，气候变化影响人类生存，每个人都与此息息相关，无论是个人、环保组织、检察机关都应当有权提起气候变化诉讼。
在美国环境诉讼中，“任何人”都享有环境诉权，动物享有诉权，甚至河流、森林、沼泽等无生命的物也有诉讼资格，公民自然也不例外。虽然美国环境诉讼主体资格宽泛，但仍需对原告资格进行进一步审查。比如在Kelsey等诉美国政府气候诉讼案件中，原告即为一群环保青少年，气候学家詹姆斯·汉森也是诉讼当事人之一 [7]。为此，我国气候变化诉讼中也可以适当放宽公民原告主体资格，但这需要法官对一般环境公益诉讼案件和气候变化诉讼案件进行明确区分，以判断原告是否具有诉讼资格。
3.2. 排放与损害之间的因果关系难以证明
气候变化诉讼可分为民事诉讼与行政诉讼，行政诉讼中无需证明因果关系，但民事侵权诉讼中则需要证明某一具体排放行为和损害结果之间具有因果关系。我国《民法典》1230条规定，环境侵权类案件在因果关系方面责任倒置，但《环境民事公益诉讼解释》第8条规定，原告需要有证据初步证明损害行为与结果之间有一定的因果关系才可以认定因果关系。由于大气环境潜伏性以及专业性，导致原告对因果关系的初步举证也是十分困难的。通常情况下，原告可以证明其因气候变化而受到一定损害，但很难证明此损害与某一具体的排放行为具有因果关系。
在中华环保联合会诉德州振华有限公司大气污染公益诉讼案中，根据检测中心提供的污染物排放时段计算出污染物的排放量，足以表明德州振华有限公司超标排放大气污染物 [8]。德州振华有限公司排放的污染物直接影响了大气环境的清洁程度，也导致大气生态服务价值功能减损，其超标排放大气污染物的行为与大气环境遭到损害之间具有关联性。但振华公司辩称，大气污染具有动态性质，大气污染的因果关系也是难以判定的，所以，该区域的损害不能仅由一家企业负责。本案中法院考虑了多种数据和结果认为原告达到了初步证明的标准，这些数据和结果不仅包括德州市的环保监测数据和环保部的环境风险和损害评估中心出具的鉴定报告，还包括德州市环保局对振华集团所作的行政处罚以及环保专家和法律专家的意见。在司法实践中，因果关系的初步证明责任中的证明内容是什么、证明标准是什么，在环境公益诉讼制度中仍属于法律真空区。而不明确的证明内容将阻碍环境司法的效力，很容易将“初步证明”变为“充分证明”，这样一来，因果关系的证明责任无疑又回到原告，大大加重了环境公益诉讼中原告是举证责任。
3.3. 司法救济手段难以确定
通常，行政诉讼主要是诉政府的作为或者不作为，其结果大多是法院判决政府行为违法，或判决其履行监管职责、纠正违法行为 [9]。因此，气候变化行政诉讼，通过判决政府履行职责或纠正违法行为便可以实现原告的诉讼请求。环境侵权的民事救济途径包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等。而在气候变化民事诉讼中，唯一可以采取补救措施的便是停止侵害，即通过判决企业停止排放行为来停止侵害。因为气候变化所造成的损害难以确定，所以消除危险、恢复原状等补救措施难以适用。再加上某一具体的排放者对气候变化的损害难以计算，也很难进行损失赔偿。所以，即使我国法院秉承司法能动精神，创造性的推动气候变化诉讼，在司法救济手段方面也会面临困难。
4. 中国气候变化诉讼困境的归因分析
在应对气候变化的挑战方面，中国的发展只有30多年的时间，而发达国家则经历了100~200年的发展历程，可以说中国是气候变化的受害国。为了减缓温室气体和消耗臭氧层物质的排放，中国制定了一系列政策和管理办法。但由于法律体系仍不完善，司法实践也面临挑战，气候变化诉讼在我国仍发展缓慢。
4.1. 气候变化法律体系不完善
作为负责任的大国，中国一直高度重视气候变化。在国际气候合作方面，我国积极参与缔约方大会，推动《巴黎协定》顺利达成，同时也递交了自主贡献目标。在国内气候政策上，我国于2002年制定了《清洁生产促进法》《环境影响评价法》。另外中央政府发布了一系列应对气候变化相关政策文件，包括《工业领域应对气候变化方案(2012~2020)年》、《能源发展十二五规划》。2021年10月，国务院发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，应对气候变化政策体系进一步完善。
虽然我国关于气候变化的政策体系在不断完善，但针对气候变化诉讼的专门立法存在硬伤。若希望气候司法在我国进一步发展，必须建立完备的气候变化应对法律体系。当前，美国、英国等在内的发达国家都有针对气候变化的单行立法，但至今我国仍没有针对气候变化的单行法出台。
专门性气候立法的缺位非一日之寒，一味的强调立法而忽视司法也不利于气候变化法律体系的健康发展 [10]。考虑到中国国际战略地位以及新的发展理念，气候变化诉讼立法势在必行，但立法的模式、制度体系等问题需要进一步研究。
4.2. 气候变化司法实践难以落实
当前的气候司法实践面临新挑战。一是气候变化诉讼的提起并非易事。按照狭义的气候变化诉讼概念，我国目前还没有出现真正的气候变化诉讼，但相关学者认为大气污染诉讼便属于气候变化诉讼 [11]。由于我国目前的法制传统和法制环境，提出有关气候变化科学和气候变化减缓和适应努力的法律或者事实问题是非常困难的。通常，在检察机关和环保组织的介入下，才能提出以气候变化为焦点的法律或者事实问题。而单独个人很难提起以气候变化为焦点的法律或事实问题。在我国现有的民事环境侵权私益诉讼中，个人原告是因为自己受到具体损害才提起的环境侵权诉讼。气候变化语境下，由于气候变化的整体性、广泛性，人人都是受害者，所以，鲜有个人因气候变化而单独提起诉讼。
二是我国应对气候变化的司法应对需要将政策构想落实到实践。事实上，气候变化诉讼已经被纳入到环境司法改革之中，早在2014年的时候，最高人民法院就设立了环境审判庭，将气候变化诉讼纳入研究范围。最高人民法院发布的《中国环境资源审判(2019年)》中曾提出，司法机关应当加强气候变化类案件审理，通过案件审理，促进能源效率、臭氧层消耗物资控制或者减少温室气体排放。这表明司法机关正努力将构想落实到实践。然而实践中，却存在着“上冷下热”的问题 [12]。《中国环境资源审判》早就将气候变化诉讼纳入法院审理范围，但基层法院鲜有审理此类案件。另外，地方法院对于气候变化的重要性和宏观性缺乏考量。在审理案件时，对气候变化、能源、环境保护法律法规之间的联系也理解不足。
5. 我国气候变化诉讼的路径选择
气候变化诉讼在我国还属于一种新兴的诉讼，我国学者对气候诉讼的探讨多停留在借鉴域外的经验上。在域外，气候变化诉讼早已经是一种成熟的诉讼，并且气候变化诉讼形式多种多样。我国目前环境公益诉讼主要以行政诉讼和民事诉讼为主，虽然有学者提出将公益诉讼作为独立于行政诉讼和民事诉讼的第三种诉讼，但还未付诸实践。气候变化诉讼可以借鉴环境公益诉讼的二元格局，将行政公益诉讼和民事公益诉讼作为一种现实选择。
5.1. 气候变化行政公益诉讼制度构建
气候变化诉讼与一般的环境诉讼不同。环境诉讼是针对某一具体的环境侵权案件，目的是消除影响、赔偿损害等，而气候变化诉讼主要目的是减缓和适应气候变化。因为气候变化诉讼本身的不确定性，应对气候变化风险尚未有专门且有效的方法。行政规制因其手段强制、数量庞大曾被作为应对气候变化的唯一手段，而气候变化行政公益诉讼可以作为司法应对气候变化的主要手段，而民事公益诉讼作为应对气候变化的辅助手段。
在大陆法系的行政诉讼理论上，诉之利益包括两个要件，一是提起诉讼的人与行政行为有法律上的利害关系，二是该当事人的利益属于法律特别保护的权利，前者即起诉资格，后者即受案范围 [13]。关于受案范围的限定，我国《行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，其中第十二条的兜底条款规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。对此，可以通过司法解释进行扩张性解释，突破人身权、财产权的限制将新型环境权纳入。目前，我国已经有几十部环保法律法规，也出台了减缓和适用气候变化的相关政策，但始终没有明确公民的环境权。对此，可以修改《环境保护法》、《大气污染防治法》等与气候变化相关的法律的规定，明确公民享有洁净空气权、环境观赏权等权利。关于起诉资格的限制，行政诉讼法第25条规定了，人民检察机关在履行职责过程中，发现行政机关在生态环境保护方面违法使用职权或者不作为，导致国家公共利益受损的，应当提出检察建议督促其履行职责，行政机关仍不履行职责的，检察机关可依法提起诉讼。由此可见，行政公益诉讼的原告仅包括检察机关且以检察建议作为前置程序。
根据上文可知，享有诉之利益的人才具有起诉资格，而利害关系是判断原告资格的核心要素，不仅牵涉保护规范等理论问题，也需要在维护公共利益和保护私人权益之间寻求一定的平衡。《行政诉讼法解释》对起诉资格和利害关系规定了四种情形，为防止滥用诉权现象发生，此规定具有一定的合理性。但由于气候变化的特殊性，如果严格按照行政诉讼法对原告资格的限定将会阻碍原告的救济途径。因此，对气候变化行政公益诉讼中的利害关系应当通过司法解释来降低门槛。有学者提出可以借鉴“鲁坚案”中的“损害特定化理论”，只要原告能够证明其因为气候变化遭受了不同于其他人的特定的损害，则可以认为其具有法律上的利害关系。比如，原告可以通过证明其因为全球气候变化而患有疾病等 [14]。但在气候变化的特殊语境下，人人都是受害者，若允许个人以私人利益受损而提起气候变化诉讼，无疑会导致滥诉。在救济途径方面，气候变化导致的个人损害也难以计算，很难进行补救。所以，即使可以通过适当扩大原告资格来提高司法对气候变化的应对能力，也仅限于通过公益诉讼的途径。
随着公民权利意识的不断增强，行政公益诉讼的原告资格也理应扩大。现阶段，个人因公共利益受损而提起行政诉讼的意愿不是很强烈，一方面是因为气候变化导致公共利益受损而不仅仅是个人利益；另一方面，按照我国的传统，公民历来不愿与行政机关“为敌”。我们应当对此行为进行激励，采取各种途径鼓励公民、社会组织等因行政机关的违法行为提起诉讼 [15]。比如，对气候变化行政公益诉讼中的因果关系证明适当放低门槛，免除公民提起诉讼的诉讼费用等。只要因行政机关的作为或者不作为导致气候变化，公民和相关社会组织便可以提起行政公益诉讼。公民个人在收集证据、应诉能力等方面存在缺陷，对此，可以借鉴《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，当公民个人提起诉讼后，法院可通知当地同级别的检察院出庭支持诉讼，以提高公民个人的应诉能力。
5.2. 气候变化民事公益诉讼制度构建
民事公益诉讼作为应对气候变化的一种法律制度既有优点也有缺点。民事公益诉讼，正是为弥补行政执法在社会公益保障方面的不足，而设立的一种特殊司法机制。但是纵观全球气候变化司法实践，民事公益诉讼的数量微乎其微。但民事公益诉讼作为行政规制的监督、补充，是全面应对气候变化的题中应有之意 [16]。
气候变化民事公益诉讼可以作为行政规制的补充，同时又能对行政行为进行监督。行政规制作为一种命令性、强制性手段，在应对气候变化方面有着天然的直接有效性。但目前，我国还未将二氧化碳纳入大气污染气体范畴，所以在应对企业等相关主体的温室气体违规排放方面，行政规制往往无法可依。另外，行政机关在应对气候变化方面的违法行为或者不作为，虽然可以按照上述的行政公益诉讼来解决，但也存在一些局限性 [17]。比如行政机关与排放企业可能存在利益关系。一般来说，温室气体排放量较大的企业往往都是当地的纳税大户，当地政府迫于经济压力，在行政执法方面会有一定的欠缺。这时，气候变化民事公益诉讼可以作为行政规制的补充。
气候变化民事公益诉讼属于公益诉讼的一种，其本质最终要溯源到公共利益，即不特定多数人的利益。在企业生产中可表现为超过国家标准或地方标准排放温室气体。关于温室气体排放的具体标准，国家先后发布了一系列相关文件，如《“十三五”控制温室气体排放工作方案》、《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施(2022年修订版)》等，这是在制度体系方面，为完善气候变化民事公益诉讼受案范围而下的功夫。具体到民事公益诉讼的受案范围，则可以在此基础上，附上“因私主体排放温室气体导致气候变化公害或者有导致气候变化高度风险”，在生产生活中可以表现为超过国家标准、地方标准或者行业标准排放温室气体。关于已经造成气候变化公害，要有一个明确的判断标准，这需要对区域进行整体的判定，对温室气体进行定时定量的分析 [18]。关于导致气候变化高度风险，笔者认为应当作扩张性解释，此种风险不以侵害正在发生为前提，只要达到过造成气候变化公害的标准一次以上，便可以认定具有气候变化公害的重大风险，以此为标准在司法实践中不断完善发展。
气候变化民事公益诉讼的原告主体资格，可以直接在沿用环境公益诉讼原告主体资格的基础上进行有限补充。《民事诉讼法》第五十条规定，对于污染环境的行为，法律规定机关和组织可以向人民法院提起诉讼。其中，法律规定的组织主要指检察机关，有关组织需要满足以下条件：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。法律对环保组织进行限制主要是为了防止滥诉，随着国家对生态环境的重视以及“双碳”目标的提出，对环保组织的限制可以适当放宽。另外，随着公民权利意识的增强，可以给予符合条件的公民一定的诉权。首先，公民是最小的诉讼程序单位，是最贴近气候变化的庞大的群体；其次，公民虽然在诉讼中存在弱势性、非专业性，但检察机关可以出庭支持公诉来提高其专业性；最后在一定条件下赋予公民起诉资格，其宣示意义、社会效益是十分重大的 [19]。笔者认为通过赋予普通公民提起气候变化民事公益诉讼的权利，有利于在全社会形成应对气候变化的良好氛围，更有利于推进气候变化民事公益诉讼制度的发展。
6. 结语
气候变化诉讼为我国“双碳”目标的实现提供了一条司法之路，结合目前我国司法实践，气候变化应当按照广义的概念，即不以气候变化为核心但对减缓和适应气候变化具有明显影响的诉讼。其目的在于追究碳排放巨头的赔偿责任，督促政府承担起气候治理的责任，也打开了非政府组织参与全球气候治理的空间。随着气候变化诉讼案件的不断增多和各国之间的互相借鉴，气候诉讼中固有的原告主体资格、因果关系、受案范围等理论与实践疑难方面均取得了显著成就，气候行政公益诉讼、民事公益诉讼等也获得了较为统一的法律基础，为法院判决提供了富有道德高度的论证框架。我国气候变化诉讼可以以民事公益诉讼和行政公益诉讼为基础，在现行法秩序下发挥司法治理效能，进而影响气候变化政策与立法。
参考文献