1. 引言
新中国成立以来,社会中逐渐出现投机倒把罪以维护小商品社会经济秩序。1992年起,随着我国社会市场经济的迅速发展,《刑法》中规定了非法经营罪来代替投机倒把罪。为了使市场秩序能够平稳发展,两高根据社会发展的需要又出台了一系列司法解释,扩充了兜底条款的范围,例如将非法买卖外汇,非法经营电信业务,网络诽谤等行为纳入非法经营罪的范畴。由于颁布的司法解释越来越多,非法经营罪兜底条款涵盖的违法行为越来越多,入罪范围不断扩大,“口袋化”倾向愈发严重。该倾向不仅停留在立法、司法解释层面,在司法实践中也会导致法官在适用该罪时自由裁量权较大,产生同案不同判的尴尬局面,非法经营罪兜底条款的适用面临前所未有的困境。
2. 非法经营罪兜底条款扩张适用的表现
根据刑法第二百二十五条规定,非法经营罪是指,违反国家规定,有下列非法经营行为之一,扰乱市场秩序,情节严重的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金;情节特别严重的,处五年以上有期徒刑,并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产:(一) 未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的;(二) 买卖进出口许可证、进出口原产地证明以及其他法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件的;(三) 未经国家有关主管部门批准非法经营证券、期货、保险业务的,或者非法从事资金支付结算业务的;(四) 其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。该罪第4条具体表述为“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”,属于该罪的兜底条款。该条款尽管有其存在的重要作用,但出现了不可忽视的扩张适用趋势,主要表现在立法,司法解释和司法实践中。
2.1. 在立法中的扩张表现
20世纪末,因受到亚洲金融危机的影响,很多从国外来的人在国内违法销售、诈骗外汇,全国人大常委会便出台了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》,决定将违法销售、诈骗外汇的行为纳入到非法经营罪的具体范畴 [1]。
2.2. 在司法解释中的扩张表现
随着司法解释的持续发布,司法机关不仅没有实现让该罪兜底条款更清楚的目的,相反使该罪的定罪量刑更加难以捉摸。据笔者统计,司法解释中未明确规定里可归于第225条第4款兜底条款以及明确属于第4款兜底条款的行为主要包括以下几类:第一类:非法经营特定业务的行为,主要包括非法生产、销售国家禁止用于食品生产、销售的非食品原料,农药、兽药,饲料、饲料添加剂,或者饲料原料、饲料添加剂原料,不符合药用要求的非药品原料、辅料等等。第二类:以非法方式从事经营活动的行为,例如,2001年,增加了从事或变相从事传销活动的行为;2003年,增加了传染病疫情等灾害期间哄抬物价的行为;2013年,增加了以营利为目的的“网络水军”行为;2019年,增加了发放高利贷达到一定程度的行为;2020年,增加了非法经营非国家重点保护野生动物及其制品的行为。由上可知,仅仅20多年,相关机关颁布的关于非法经营罪兜底条款的司法解释就有20多条,且无明确规律可循,展现了非法经营罪不断扩张的趋势。
2.3. 在司法实践中的扩张表现
笔者采用案例分析法,以2022年在中国裁判文书网上发布的最新的80份非法经营罪的判决书作为样本。具体搜索方法是在中国裁判文书网中运用高级检索一栏,按照判决结果:“非法经营罪”,案件类型:“刑事案件”,文书类型:“判决书”,法院级别:“全部”,裁判年份:“2021年”进行高级搜索。通过分析发现,适用非法经营罪的第4项法条兜底条款中,属于司法解释明确规定的有25个,没有法律和司法解释明确规定的有3个(其中第2个和第3个案例相似,不再赘述)具体案情如下:案例1:贾某、金某亮、金某生、柳某、庄某、魏某未经行政许可私设渣土消纳场地,经金华市金东区人民法院认定其未经行政许可即擅自经营建筑垃圾消纳场地,违反国家规定,非法牟利,扰乱市场秩序,构成非法经营罪1。案例2:丁某与王某在没有满足对外进行劳务合作所需的相关资质条件时,就非法招收王某乙、丁某、徐某乙、王某等53人赴安哥拉为王某甲、周某提供劳务,擅自经营出国劳务,经连云港市赣榆区人民法院认定其行为侵犯了市场管理秩序,构成非法经营罪2。由上可知,除了法律和司法解释明确规定外,在司法实践中法官具有较大的自由裁量权,可以依据自己的判断适用非法经营罪的兜底条款,这就容易导致非法经营罪不断扩张,愈发复杂。
3. 非法经营罪兜底条款扩张适用的原因分析
非法经营罪不断扩张的趋势已经是个不争的事实,但是导致非法经营罪不断扩张的原因却一直没有定论,学界主要存在2种观点。立法成因派学者认为该罪中空白刑法“违反国家规定”与兜底条款规定的存在是非法经营罪不断扩张适用的重要原因。司法成因派学者认为导致非法经营罪兜底条款具体内容不断扩张的真正原因在于司法层面,即相关司法工作人员普遍存在超出兜底条款的表面含义进行解释的现象。
笔者认为,不可否认,立法原因是非法经营罪兜底条款具体内容不断扩张的原因之一,但司法原因是该罪不断扩张的更重要的原因。在现有立法下,兜底条款是为平衡法律的明确性与滞后性应运而生的必不可少的立法技术,是目前的非法经营罪罪状设置的最佳方式,故不应将其视为扩张的重要原因。反观该罪的司法解释和司法实践,由于经济生活变化迅速,社会生活纷繁复杂,缺乏明确的适用标准,司法机关超出兜底条款的本质含义对非法经营罪进行扩张解释,法官在适用该罪时自由裁量权较大,成为非法经营罪兜底条款具体内容不断扩张更重要的原因,具体表现在以下几个方面。
3.1. 对非法经营罪侵犯的法益理解不一
目前,学界对非法经营罪所侵犯的法益具有不同的理解,主要有市场准入制度说和市场管理制度说。在已经颁布的20多条司法解释中,不论采取哪种说法,都存在不符合法益的条款,同时以营利为目的的网络水军行为并没有侵犯市场准入秩序或市场管理秩序,属于不合理的扩张。在司法实践中,大部分法院仅指明被告人侵犯了同类法益市场秩序,未指明具体法益,在案例2中法院明确指明被告人侵犯了市场管理制度,而在其他部分案例中也有法官指出侵犯了市场准入制度。
3.2. 对“国家规定”理解不一
在已经颁布的20多条司法解释当中,相关司法解释对违反国家规定的具体表述不一,有的条文指明了具体国家规定,而有的并没有指明所针对适用的具体的国家规定。例如在非法买卖外汇的相关司法解释的表述中,仅指出违反国家规定,而在传染病疫情等灾害期间哄抬物价的相关司法解释的表述中,明确指明违反国家在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间有关市场经营、价格管理等规定。在司法实践中,法官判案依据中也多没有指明具体违反的国家规定,且在国家规定的理解适用中存在较大差异,有的法官的裁判依据是行政法规、行政命令等,而有的法官的裁判依据还包括地方性法规和部门规章。例如在上文案例1中,法官做出裁判的依据是国务院发布的行政命令;而在上文案例2中,法官裁判的依据《对外劳务合作经营资格管理办法》由国务院商务部制定,属于部门规章,属于将部门规章纳入了国家规定的范围。
3.3. “情节严重”判断标准不一
一方面,刑法关于非法经营罪的规定中并没有写明“情节严重”的标准,不同的司法解释中对“情节严重”的具体规定也有所不同,有的有明确规定,有的没有。在司法实践中法官对个案是否属于“情节严重”的说理论述不足,有时仅仅用这4个字代替,极易导致随意入罪。另一方面,目前司法实践和司法解释中区分是否属于“情节严重”的标准仅仅包括数额以及曾经受过相应行政处罚的次数,存在一定的局限性。
4. 非法经营罪兜底条款扩张适用的调控:限缩解释
为改变非法经营罪兜底条款不断扩张的乱象,难以从立法角度入手,法律条文本身已经不是解决问题的核心。为应对此类司法适用中出现的问题,法教义学不失为一种很好的方法,通过对法律条文的限缩解释,为法律适用提供一个统一的标准,可以缓解目前非法经营罪不断扩张的乱象。
4.1. 基本原则
为了使限缩解释这一法律方法更加合理,需要明确限缩解释过程中应遵守的基本原则,即罪刑法定原则和先行理解原则。第一,罪刑法定原则。罪刑法定原则是贯穿我国刑事领域各个角落的普遍性原则,目前我国刑法发展已经进入罪刑法定的阶段,需要努力防止任何立法活动以及法律适用活动违背这一原则。限缩解释可以解决刑事司法实践法律适用的难题,是刑事法律方法中的一种,也是刑事领域的重要一环。在运用这一方法时应当严格遵循罪刑法定原则,避免因为过度限缩而导致出入罪超出法律规定的范围。第二,先行理解原则。先行理解原则,主要包括两个方面,第一个方面是解释者个人的理解,也即解释者通过自己长期以来在生活中形成的经验、观念和常识对法律概念、规则、原则做出的解释。另一个更重要的方面是历史性先行理解,即在历史上所有的解释者对相应法律规范做出的解释,随着时间的推移所保留下的各项系统性的学说和看法等。
4.2. 主要方法
与此同时,为使限缩解释更加有方向,需要寻找出限缩解释的具体方法,主要包括一下方法:
第一,功能分析法。功能分析法主要通过说明社会现象怎样满足一个社会系统的需要(即具有怎样的功能)来解释社会现象。在运用限缩解释这一法律方法对刑事法律规范进行解释的过程中,可以运用功能分析法来分析现有难题,综合考量相关罪名或法律规范在整个刑法体系以及在整个社会中的功能价值,把握其刑罚功能,以其功能为出发点来解释该罪或法律规范在司法实践中出现的问题。这就需要结合社会背景,整体把握立法目的,对法律规范存在的价值进行考量。
第二,对刑事政策进行考量。刑事政策在我国刑法体系中具有重要作用,因此在进行限缩解释的过程中,也应参考当前的刑事政策。我国的刑事政策在不同社会阶段存在差别,建国初期至改革开放初期,实行“镇压与宽大相结合”的刑事政策 [2]。1997年刑法全面修订后实行“严打”的刑事政策,即依法从重从快严厉打击严重刑事犯罪活动。2005年召开的全国政法工作会议后至今始终坚持“宽严相济”的刑事政策 [3]。因此在进行限缩解释的过程之中,也应当考虑当前“宽严相济”这一刑事政策。
第三,与其他法律规范相协调。在运用限缩解释这一法律方法对刑事法律规范进行解释的过程中,最终所做出的解释不应与已有的其他法律条文相冲突。正确的方法是寻找与所解释的目标法律规范有联系的其他法律规范,探寻所解释的目标条文与法律制度之间的关联、其他法律规范与所解释的目标规范之间的协调性以及该目标条款在对应法律部门中的作用等,全面系统地对该法律规范的含义做出合乎体系的解释,要保障所做出的解释与其他法律规范的含义相协调,以免最终所做出的法律解释过于孤立与片面。
第四,同类解释规则。同类解释规则,在日常生活中,主要是指在当一项表述中罗列了多个明确的人物或物品之后,又跟随着某个具有概括意义的表达时,这一具有概括意义的表达应当被解释为与前面所罗列的属于同类的人物或物品。适用同类解释规则的难题是要寻找同类标准,具体要分析堵截条款和前面的罗列条款是不是具有相当性,可以从手段相似、性质相同、后果相当这3个方面来把握同类标准。“性质相同”即兜底条款包含的行为应与前面所罗列行为侵害相同的法益,“手段相似”需要抽象出前面罗列条款的基本特征,进行类型化处理。“后果相当”,主要体现在行为社会危害性的程度上,只有某一行为与前面所罗列行为具有相当的社会危害性,才属于兜底条款所包含的行为类型。
4.3. 具体路径
上文介绍的仅是限缩解释这一法律方法应遵守的一般原则和基本方法,笔者拟将这些原则和方法具体落实到对非法经营罪兜底条款的限缩解释之中,以期能对其扩张适用趋势进行调控。非法经营罪的兜底条款为“其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为。”该项条款可以拆分为3个方面:“情节严重”、“扰乱市场秩序”以及“其他非法经营行为”,同时“违反国家规定”作为非法经营罪的空白罪状,对兜底条款的适用必然会产生一定影响,故笔者拟在上述4个方面对本条款进行限缩。其中,罪刑法定原则和先行理解原则在4个方面中都有所体现,其他原则和方法可能运用于不同方面。
第一,关于“违反国家规定”。关于“国家规定”的范围,学术界存在不同观点:第1种观点认为包括法律、法规、国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令;第2种观点认为国家规定仅限于“法律”层面;第3种观点认为“国家规定”应有附属刑法的形式进行明确规定 [4]。笔者认为,“国家规定”应有附属刑法的形式进行明确规定。首先,对于国家规定的解释,应该与其他法律条文相协调,不能违背现有法律。《刑法》第96条明文规定,“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令” [5]。故第2种观点因不能做到与其他法律条文相协调而不具有合理性。其次,关于国家规定是否要求有附属刑法的形式,结合我国目前的刑事政策,主张宽严相济,即对社会危害性小的行为宽容,对社会危害性大的行为严格。在经济犯罪领域也应当做到宽严相济,对有些情节恶劣或社会危害性很大的经济领域犯罪要加大惩治力度,对那些行为界限不清楚或社会危害较小的主张“非犯罪化”,可以通过其他非刑事措施处置。非法经营罪作为经济犯罪中的一种,社会危害性相较于贪污贿赂等其他经济犯罪较轻,尤其在目前需要比较宽松的经济发展环境下,不应对其进行严厉打击,因此,需要有附属刑法提高入罪门槛,防止一些情节较轻的行为轻易入罪。
第二,关于“扰乱市场秩序”。对“扰乱市场秩序”的限缩解释,核心在于如何确定该罪的法益。我国刑法对犯罪的认定主要采取法益侵害说,即某一行为为何构成犯罪是因其侵害了社会中的某种公共利益或个人利益,因此法益的认定对于犯罪的认定起到核心作用,需要加以明确。关于非法经营罪的法益,理论界目前未达成一致,非法经营罪位于我国刑法第3章第8节,属于扰乱社会主义市场秩序的犯罪,即相关行为因为扰乱了市场秩序而应受刑法处罚,因此学界很多学者据此直接以市场秩序作为非法经营罪的法益。除此之外,也有部分学者提出市场管理制度说以及市场准入制度说 [6]。
笔者观点看来,非法经营罪的法益为市场准入制度。非法经营罪作为法定犯,其并不天然违背公众道德,其设立主要是为适应社会形势,贯彻行政措施的需要,根据功能性分析法,需要综合考量非法经营罪在整个刑法体系以及在整个社会中的功能价值,把握其刑罚功能,以其功能为出发点来明确其法益。这就需要具体考量非法经营罪出现的背景以及目前社会背景下非法经营罪所应发挥的功能。非法经营罪是在改革开放后我国初步确立社会主义市场经济制度后出现的,即市场在经济发展中发挥重要作用,然而因为市场有时会失灵,不可避免存在一定的局限性和盲目性,故非法经营罪的功能就在于发挥政府宏观调控的作用,维护社会主义市场经济秩序。但就此认为非法经营罪的法益就是市场经济秩序显得过于草率,会导致其成为刑法整个第三章罪名的兜底条款,为口袋化提供可能性,故仍需对其进一步限缩。根据同类解释规则,需要结合非法经营罪罗列的前3项条款来抽象出非法经营罪的法益。该罪第1款“未经许可”“专营、专卖或其他限制买卖的物品”主要指买卖需要经行政审批或行政许可商品的行为,涉及商品买卖的市场准入;该罪第2款“进出口许可证和相关的批准文件”许可证或相关文件都需由一定主体向相关机关部门提出申请,同样有着十分明显的审批许可意味,是对市场准入制度的间接规制;该条第3款“证券、期货、保险或者资金支付结算的业务”主要涉及金融领域的行业准入。综上所述,可以看出非法经营罪罗列的前3项条款都涉及到对市场准入制度的侵犯,即市场主体只有在经过许可批准才能进入特定市场领域的相关制度。综上所述,非法经营罪的法益为市场准入制度。
关于市场准入制度的具体内涵,目前学界已形成了多数意见,即限制特定主体、商品或服务进入特定市场领域的相关法律制度。但市场准入制度的具体范围仍具有不确定性,有待进一步明确,其中争议最大的就是行政许可和市场准入制度之间的关系。在行政许可法出台后,实务中常常将行政许可直接等同于市场准入制度,笔者认为这是不妥的,两者确实存在交叉之处,但不能完全等同起来。首先,不可否认的是,行政许可属于市场准入制度中比较重要的一部分,但不是唯一部分。除此之外,市场准入制度中还包括一些设置主体资格的其他法律。其次,并非所有行政许可都应纳入市场准入制度之中。行政许可可以分为经济事务行政许可、政治事务行政许可以及社会事务行政许可。纵观相关行政许可法规,设立行政许可的目的,即政府限制市场主体从事特定行为的目的不仅包括保证经济总量平衡,实现经济稳定增长,也包括保护自然资源生态环境,还包括为了方便行政机关的管理和监督。而非法经营罪设立的目的是为了发挥政府宏观调控的作用,维护社会主义市场经济秩序,故只有那些与维护经济目的有关的行政许可才应纳入非法经营罪所保护的法益之中,除此之外都属于对市场准入制度的不合理扩张。例如在上文案例一中,相关行政法规设立垃圾倾倒场行政许可的目的是为了防止行为人破坏自然环境,造成环境污染,并不是出于维护经济秩序目的,故被告人的行为尽管违反了行政许可法,但此项行政许可条款不应纳入市场准入制度的范围之中,故其没有侵害非法经营罪的法益,不构成非法经营罪。法官所做判决有误,属于对非法经营罪的不合理扩张。
第三,关于“情节严重”中的“情节”。第1种观点认为应考虑非法经营数额或者非法所得数额 [7],第2种观点认为应采取综合标准,考虑多方面情况 [8],第3种观点认为应结合实质标准进行认定 [9]。笔者观点看来,数额是一大重要标准,但不应成为唯一标准。因为非法经营罪的行为类型各式各样,衡量其情节的标准也不尽相同,数额大不代表着该行为情节就一定很严重,数额小也不代表着该行为情节就不严重,因此仅采用数额标准会显得过于片面,需要其他标准进行补充,故笔者建议采用“数额 + 情节”的判断标准,增加对非法经营罪“情节严重”判断的灵活性。首先需要明确的是,由于各个犯罪行为特点不同,无法在“情节严重”的上达成一个普遍适用的标准,对这一标准的判断始终需要法官行使自由裁量权,存在不可避免的不确定性。但我们可以通过明确“情节”的种类,从而防止法官在明确规定的范围之外进行定罪量刑;同时将一些容易被忽视的情节纳入法官考量范围内,可以提高非法经营罪的入罪门槛,即没有对应情节没有达到严重程度的不构成犯罪,可以防止法官随意入罪。关于“情节”有哪些,笔者拟根据四要件犯罪理论,从客体,客观方面,主体,主观方面进行分析。客体,即犯罪行为所侵犯的法益。行为是否侵犯法益直接决定行为是否构成犯罪,法益涉及犯罪的本质,因此行为对法益的侵害程度也应成为情节严重的判断标准之一,甚至是首要考虑的因素。笔者在上文论述中已经明确非法经营罪的客体,故需要考虑。客观方面,主要包括行为,结果,因果关系等。在行为上,主要指行为的恶劣程度,包括手段的恶劣程度,是否存在暴力拒捕等;在危害结果上,需要综合考虑对社会产生的不良后果,对犯罪对象的侵害程度;在因果关系上,需要考虑具体的犯罪行为和扰乱市场秩序之间的关联度大小。主体,主要涉及身份的判断。加重情节主要包括有无组成犯罪集团,有无积极参加者或首要分子身份以及有无国家工作人员身份。主观方面,主要指犯罪故意,目的和动机等。笔者认为主观方面不应成为情节严重的判断标准,主要原因在于主观方面在司法实践中很难确认,会增加“情节严重”判断的模糊性。综上所述,在司法实践中法官需要综合上述标准对行为是否属于情节严重进行判断,避免随意入罪。
第四,关于“其他非法经营行为”。对非法经营罪的限缩解释,不能脱离罪名的字面含义,即不能脱离“经营”一词的含义。“经营”主要指经济领域的经营行为,法律意义上的“经营行为”主要是指以营利为目的从事商品买卖或其他服务的行为,故非法经营行为也要求具有两方面的特征:首先,经营的方式是进行产品交易或者提供其他服务;其次,行为的目的是为了营利,即如果行为不是出于营利目的而是为了洗钱或者其他非法目的则不应认定其属于非法经营行为。
5. 结束语
目前我国经济发展进入新时代,经济秩序必然存在很多不确定性,创新创业活动好坏参差不齐,如果不能准确把握非法经营罪兜底条款的适用,极其容易导致入罪偏差,不利于创新创业和经济目标的实现。与此同时,我国刑法已经步入罪刑法定的时代,灵活性必须以原则性为基础,任何与罪刑法定的基本原则相抵触的刑事立法与司法都应当尽力避免 [10]。非法经营罪兜底条款的存在以及司法解释、司法实践中出现的乱象已经使该罪的存在严重违背了罪刑法定原则。本文基于社会背景和刑法发展现状,运用限缩解释的法律方法,对非法经营罪的兜底条款做出小于其字面含义的解释,以期为法律适用献出力量,但是值得期待,该罪兜底条款出现的问题,一定会随着法治社会和立法技术的发展得到更好的解释。
NOTES
1(2020)浙0703刑初104号。
2(2021)苏0707刑初20号。