1. 引言
2018年10月28日，重庆万州，一辆公交车失控坠江，车上15名驾乘人员遇难。2018年11月2日上午，重庆万州公交车坠江事故调查处置部门发布消息，经过对坠江公交监控的分析，确定该起事故系乘客与驾驶员发生争执互殴引发。根据公布的监控内容显示，当时车上一名女乘客刘某坐过站，要求下车，但因附近并无公交站点，按规定司机冉某并未停车。随后刘某起身来到驾驶位旁指责冉某，冉某也屡次回头解释、争吵，争执逐步升级。当公交车行驶到万州长江二桥上时，刘某手持手机击打冉某头部，冉某则松开右手侧身回击。随后，刘某再次用手机击打冉某肩部，冉某伸出右手格挡，并抓住刘某手臂。就在这时，冉某收回右手，突然向左急打方向盘，时速超过50公里的公交车因此失控，撞向对向行驶的小轿车，并冲下大桥、坠入江中。2019年9月8日下午3时，吉林省长春市农安县农安5路公交车上，一名女子要求司机在“佳佳乐”停车，由于附近并无公交车站，公交车司机拒绝停车。随后，该女子质问司机为何不停车，并上前抢夺方向盘，出于安全起见，司机紧急刹车。2019年10月26日，黑龙江哈尔滨，一位七旬老人在公交车上要求中途下车，遭到司机拒绝后，老人闯入驾驶室殴打司机、抢夺方向盘。近年来，全国各地抢夺方向盘事件不断上演，重庆公交车坠江事件也给社会带来重要启示。我们应在痛惜、悲愤之余，完善制度、健全法律，如此，不仅可以厘清各方的法律责任，而且有助于全社会凝聚法律共识，遏制愈演愈烈的抢夺方向盘现象，尽可能避免类似惨剧的发生。
2. 妨害安全驾驶罪增设前对此类行为的治理
近年来，妨害公共交通工具驾驶的案件逐渐增多，最近几年增势尤为较猛，2015~2018年就有105件。 [1] 为依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为，维护公共交通安全秩序，保护人民群众生命财产安全，2019年1月8日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于依法惩治妨害公共交通工具安全驾驶违法犯罪行为的指导意见》(以下简称《意见》)。通过分析既有判例，可以发现《意见》对于妨害公共交通工具安全驾驶行为型的以危险方法危害公共安全罪的刑事治理确有其成效，但同时也存在不可忽视的问题。
首先，由于《意见》明确规定了“一般不得适用缓刑”，直接导致了缓刑适用率过度降低。2017年、2018年和《意见》颁行后2019年的前半年，以公交车司乘冲突型以危险方法危害公共安全罪案件的一审缓刑适用率分别为65.31%、70.73%和21.74%，通过数据可以明显看出《意见》颁行后，该类案件的一审缓刑适用率明显降低。此外，《最高人民法院公报》数据显示，2014~2018年全国刑事生效判决的缓刑适用率基本维持在30%左右，通过分析可以发现：一方面，对比同期全国刑事生效判决的缓刑适用率，2017年和2018年该类案件的一审判决缓刑适用率确实明显过高，《意见》颁行后，对缓刑的限制适用可以被视为是一种理性回归。另一方面，宣告刑为三年及三年以下有期徒刑的判决在该类案件的判决中占到了相当大的比例，也即，在该类案件中能适用缓刑的判决所占的比例相当大，但在《意见》颁行后，缓刑适用率却骤降至21.74%，这使得《意见》规定的对缓刑的限制适用显得有些矫枉过正。
其次，由于缓刑适用率的过度降低，导致了短期自由刑的不当代偿。以公交车司乘冲突型以危险方法危害公共安全罪的案发现场为封闭的公交车内，且行为人一般没有预谋，大多是由于一时冲动而犯罪，其在冷静以后便选择留在现场，配合警方工作，因而会认定行为人具有自首情节。以往被作为缓刑的重要依据的自首情节，在《意见》颁行后，由于“一般不得适用缓刑”的规定，不便适用缓刑，这就使得一年以下有期徒刑成为了限制缓刑下的替代品。但是，以短期自由刑作为缓刑之代偿，这样的做法明显是不恰当的 [2]。
可见，《意见》对于妨害安全驾驶犯罪的刑事治理仍不甚理想，依然存在亟待解决的现实问题。此外，《意见》将妨害公共交通工具安全驾驶行为定性为以危险方法危害公共安全罪，是建立在该行为所造成的具体危险已经能够达到与防火、决水、爆炸等行为的危险性相当的基础上的。然而，并非所有的妨害公共交通工具安全驾驶行为都能够达到以危险方法危害公共安全罪的定罪标准，对于这些尚未构成以危险方法危害公共安全罪的行为，由于缺乏对应的刑事处罚条款，只能根据治安管理处罚法和民法等追究行为人的行政责任或民事责任，但是治理效果也不甚理想。
3. 妨害安全驾驶罪的增设
3.1. 具体条文摘录
第一百三十三条之二【妨害安全驾驶罪】对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。
前款规定的驾驶人员在行驶的公共交通工具上擅离职守，与他人互殴或者殴打他人，危及公共安全的，依照前款的规定处罚。
有前两款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
3.2. 本罪增设的背景及意义
通常，立法增设轻罪旨在尽可能实现对类型化行为的规制。 [3] 基于积极回应社会诉求的需要，同时发挥刑法的社会治理功能，以及将轻度的、危险程度尚未达到与以危险方法危害公共安全罪的危险性相当的妨害公共交通工具安全驾驶行为纳入刑罚处罚范围之中，《刑法修正案(十一)》增设了妨害安全驾驶罪。
妨害安全驾驶罪具有一定的特殊性。首先，公共交通工具安全事关公共安全，需要立法者予以特别关注，该罪的设立，在于防范公共安全领域的风险，回应社会公众“体感治安”的需求，在治安管理处罚法、民法无法应对轻度妨害公共交通工具安全驾驶行为时，有必要发挥刑法的社会治理机能，用刑法来对此类行为予以回应。其次，本罪的设立还有助于化解司法肆意扩张以危险方法危害公共安全罪所带来的危机，能够避免司法部门为了严惩妨害公共交通工具安全驾驶行为而肆意拔高对该行为的定性所导致的罪责刑不相适应问题，同时表现出我国刑法体系由“厉而不严”向“严而不厉”转变的趋势。 [4] 再次，本罪的最高刑为一年有期徒刑，这说明本罪的设立目的是发挥刑法的行为规制机能，即督促公共交通工具的驾驶者以及乘坐者树立规范行车意识和乘车意识，并非追求惩罚目的。最后，将本罪定性为轻罪，与刑法的“事后法”和“保障法”的角色并不冲突，面对公共交通领域的风险，刑法作为“事后法”和“保障法”，应当与其他部门法以及其他的社会治理手段相配合相协调，积极应对社会发展带来的危险，回应我国治理体系与治理能力现代化的需求，提供各类法律理性参与社会治理的新思路。
值得一提的是，《刑法修正案(十一)》增设了妨害安全驾驶罪，这一新罪的增设属于“降格式”类型，即相关行为已被司法解释通过适用已有的较重罪名进行犯罪化处理，而最新修正案增设了法定刑较轻的新罪名 [5]。最新修正案生效之前，在司法实践中妨害公共交通工具安全驾驶构成犯罪的行为通常被认定为以危险方法危害公共安全罪，此次通过增设妨害安全驾驶罪，以实现妥当的处罚。
3.3. 本罪的溯及力问题
应该看到，《刑法修正案(十一)》生效后，新旧刑法的交替将导致司法实践中出现有关最新刑事立法的适用问题，其中一些犯罪法定刑调整后是否具有溯及既往的效力的问题，亟需我们作出回答 [6]。
对于发生在最新修正案生效之前未经审判或者判决未确定的妨害安全驾驶行为如何处理？该罪设立采取了具体危险犯的立法模式，若与刑法第114条以危险方法危害公共安全罪(危险犯)、第115条以危险方法危害公共安全罪(实害犯)产生想象竞合，从一重罪论处。 [7] 具体而言，按照行为时的规定，行为人妨害安全驾驶的行为是否构成犯罪存在两种情形：第一种情形，行为人妨害安全驾驶的行为不具有危害公共安全的可能，不成立以危险方法危害公共安全罪，而且基于未造成人身伤害或财产损失的严重后果，亦无法成立其他犯罪，也即该种情形按照行为时规定不构成犯罪。虽然本次修正案增设妨害安全驾驶罪，但根据刑法“从旧兼从轻”的溯及力原则，该种情形应当适用旧法，行为人的行为不构成犯罪。第二种情形，行为人妨害安全驾驶的行为具有危害公共安全的具体危险，且与防火、决水、爆炸等方法的危害性相当，按照旧法成立以危险方法危害公共安全罪。而按照新法规定，该种情形当然构成妨害安全驾驶罪，但由于第三款“有前两款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚”的规定，新法生效之前的妨害安全驾驶行为若成立以危险方法危害公共安全罪，在新法生效之后理应竞合构成以危险方法危害公共安全罪和妨害安全驾驶罪。也即此时行为人的行为仍应适用旧法，构成以危险方法危害公共安全罪，而不能成立妨害安全驾驶罪。由此可见，在最新修正案生效之前未经审判或者判决未确定的妨害安全驾驶行为不存在适用妨害安全驾驶罪的可能。
4. 妨害安全驾驶罪的构成要件解析
4.1. 危及公共安全
危及公共安全，是指有损于、威胁到公共安全，危害公共安全，是指使公共安全受到损害。对比危及公共安全类犯罪和危害公共安全类犯罪的法定刑，可以明显看出，危及公共安全类犯罪的法定刑低于危害公共安全类犯罪的法定刑，这两类犯罪所侵犯的犯罪客体相同，对公共安全的侵害程度可以视作评价其罪行严重程度的核心因素，结合罪责刑相适应原则推断，危及公共安全类犯罪的社会危害性或者说其对公共安全的威胁程度，小于危害公共安全类犯罪。此外，“危及”这一定义也符合刑法一贯用语的精确性和凝练性，“危及”和“危害”确实本就存在相似的含义，在实践中也很容易混淆，若因此认为“危及”和“危害”在刑法上没有区别，则违背了立法者使用“危及”一词的本意，背离了刑事立法用词简约通达的准则。也即，无论是从体系解释出发，还是从刑事立法的规范用语角度出发，都只能将“危及”解释为威胁到，是一种对公共安全产生损害的较低可能性。
4.2. 妨害安全驾驶的行为
1) 乘客妨害安全驾驶的行为
乘客实施的妨害安全驾驶的行为，包括对驾驶人员使用暴力和抢控驾驶操纵装置两种行为，均要求达到干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的程度。
通常，暴力分为广义、狭义以及最狭义的暴力。广义的暴力是指行为人对人行使有形力的行为，但不要求直接对人的身体行使，只要对人的身体施以强烈的物理影响即可，如在他人身边播放高分贝噪音；狭义的暴力是指对人的身体行使有形力，但不要求达到足以抑制对方反抗的程度；最狭义的暴力是指对人行使有形力，且达到足以抑制对方反抗的程度。本罪中的对驾驶人员使用暴力，应当限于狭义上的暴力。广义上的暴力不产生身体接触，客观上即使对正常驾驶造成影响，也难以达到危及公共安全的程度；而最狭义的暴力由于已经达到了足以抑制对方反抗的程度，已经不仅仅是危及公共安全了，而是上升到了损害的高度盖然性与现实的可能性，已经超出了本罪的规制范围，应当由更严重的罪名对其予以规制。这里应当指出，本罪中的暴力只限于轻微伤，如果暴力程度达到轻伤以上，则应当以故意伤害罪论处 [8]。
从字面含义理解，抢控驾驶操纵装置应当为抢夺和控制驾驶操纵装置。抢夺，是指行为人从驾驶人员手中争夺驾驶操纵装置，是对行为人和驾驶人员相互争夺驾驶操纵装置状态的描述；控制，意味着行为人掌握了驾驶操纵装置。驾驶操纵装置事关车辆的行进、停止以及走向，对公共安全至关重要，当驾驶人员不能完全掌控驾驶操纵装置时，公共安全就会受到一定的威胁。
干扰公共交通工具正常行驶，是暴力行为和抢控行为危及公共安全的前提，是暴力、抢控行为成立本罪的必要条件之一。从行为人对驾驶人员实施暴力或抢控行为，到干扰公共交通工具正常行驶，再到危及公共安全，是一个循序渐进的过程。换言之，只有暴力行为与抢夺行为达到了足以干扰公共交通工具正常行驶的程度，公共安全才有受到影响的可能。此外，干扰公共交通工具正常行驶是对暴力行为和抢控行为的结果状态的进一步描绘，是对公共安全产生抽象危险的重要判断因素之一，也是本罪行为标准的具体化，因为较之公共安全是否受到影响的判断，是否干扰了公共交通工具正常行驶的判断显然更简单直观。因此，在行为没有完成干扰公共交通工具正常行驶这个结果构成要素之前，不需要对行为是否危及公共安全进行判断，该条款有利于避免司法实践中对并未危及公共安全的暴力、抢夺行为的拔高认定，保障了国民应得到保障的对法的可预测性，符合罪刑法定原则的实质侧面。
2) 驾驶人员妨害安全驾驶的行为
驾驶人员构成本罪的行为方式是在行驶的公共交通工具上擅离职守，与他人互殴或者殴打他人，危及公共安全。因此，有必要厘清“擅离职守”和“与他人互殴或者殴打他人”的含义。在本罪中，“擅离职守”主要指公共交通工具的驾驶人员在车辆行驶途中没有尽到安全驾驶义务。在驾驶人员主导的妨害安全驾驶行为中，导致危及公共安全的抽象危险的根本原因在于驾驶人员没有完全履行安全驾驶义务。但是由于“擅离职守”所蕴含的不完全履行安全驾驶义务过于抽象，可操作性与实践性不强，因此，立法者将实践中具有典型性和高发性的“与他人互殴或者殴打他人”放在了“擅离职守”之后，作为本罪的具体表现形式，也即，擅离职守是驾驶人员成立本罪的前提和基础，与他人互殴或者殴打他人是未完全履行安全驾驶义务的积极表现形式，同时也是造成危及公共安全的抽象危险的直接原因。此外，驾驶人员面对不法侵害时的正当防卫行为与互殴行为、殴打他人行为的界限为何，也是需要厘清的一个问题。《刑法修正案(十一)》将驾驶人员规定为本罪的犯罪主体之一，旨在强制驾驶人员面对暴力时保持冷静，应以安全驾驶为重，不可因一时意气置公共安全于不顾。因此，“驾驶人员采用暴力还击的行为正当性仅限于试图维护公共交通工具的安全行驶范围之内”。 [9] 也即正当防卫条款在本罪中适用受限，驾驶人员在受到暴力攻击的情况下，个人法益应当让位于公共法益，驾驶人员的权利应当限于保护车辆的安全行驶。在受到暴力攻击时，驾驶员的客观行为超出维护公共交通工具安全行驶的限度，应当认定为驾驶人员与他人互殴或者殴打他人。
总体而言，判断驾驶人员是否成立本罪时，要在判断其是否存在未完全履行安全驾驶义务的情况下，进一步判断其客观行为是否超出了维护公共交通工具安全行驶的限度，以此来保证对驾驶人员妨害安全驾驶行为的准确定性。
4.3. 主观方面
本罪的主观方面为故意，可以是直接故意，也可以是间接故意，即行为人明知自己妨害安全驾驶的行为可能会对公共安全造成威胁，却积极追求或者放任这种危险的发生。
有必要说明的是，在驾驶人员为犯罪主体的情况下，行为人所做出的与他人互殴或者殴打他人的行为虽然表现为积极的动作，但对于该行为所反映的行为人对公共危险的态度，可能是放任的。换言之，驾驶人员在与他人进行互殴或者殴打他人时，只关注于与他人互殴或者殴打他人这一行为本身，而忽视了该行为可能导致的对公共安全的影响，放任了公共安全抽象危险的发生，构成间接故意。若驾驶人员因气愤、报复的心理置安全驾驶公共交通工具的驾驶义务、职责于不顾，与他人互殴或者殴打他人，此时行为人主观上应为直接故意。
5. 结语
《中华人民共和国刑法修正案(十一)》增设妨害安全驾驶罪，将轻度的、危险程度尚未达到与以危险方法危害公共安全罪的危险性相当的妨害公共交通工具安全驾驶的行为纳入刑罚处罚范围之中，既弥补了危害公共安全罪罪名体系中的疏漏，又有助于化解司法肆意扩张以危险方法危害公共安全罪所带来的危机，能够避免司法部门为了严惩妨害公共交通工具安全驾驶行为而肆意拔高对该行为的定性所导致的罪责刑不相适应问题。妨害安全驾驶罪构成要件明确，用语兼具精确性与凝炼性，在司法实践中认定方法与证明标准容易把握，符合罪刑法定原则中的明确性原则的要求。刑事立法对社会关切迅速作出反应，不仅有利于对相关行为进行准确规制，也有利于刑法发挥其应有的社会治理功能。