1. 引言
随着社会经济发展，未成年人保护不断面临着新问题，这也对未成年人保护提出了新要求。检察机关在践行国家亲权理念，实现国家在保护未成年人方面负有重要责任。未成年人利益具有天然的公益属性，检察机关提起未成年人公益诉讼是对未成年予以保护的新路径，也是对检察公益诉讼的“等”外探索。而2020年修订的《未成年人保护法》第106条，给予了未成年人检察公益诉讼明确的法律支持。检察机关在新《未成年人保护法》生效后，针对涉及未成年人的不同领域展开了检察公益诉讼实践。但作为新兴的制度，未成年人检察公益诉讼在理论和实践中尚存在着诸多不足。
2. 未成年人检察公益诉讼的实践尝试
(一) 案情简介
2021年6月1日，被媒体誉为新《未成年人保护法》正式施行后的全国未成年人民事检察公益诉讼第一案在江苏宿迁市中级人民法院宣判。该案被告章某在无营业执照与卫生许可证的情况下，对外提供文身服务，其消费主体大多为未成年人。在此期间，曾有未成年人家长提出反对意见，并与章某发生纠纷，公安机关也曾介入处理。但事情仍未得到解决，依旧有未成年人到章某的经营场所进行文身。宿迁检察院认为被告章某之行为侵害了不特定多数未成年人的合法权益，损害了社会公共利益，于是向宿迁中院提起民事公益诉讼。
宿迁中院经审理认为：章某向未成年人提供文身消费的行为侵害了未成年人的合法权益，其为不特定未成年人提供文身消费的行为损害了社会公共利益。章某的文身经营具有开放性，任何接触其经营场所的未成年人都是其潜在顾客，故而侵害了不特定多数未成年人之合法利益。遂判令章某应当停止向未成年人提供文身服务，向社会公众赔礼道歉 [1]。
(二) 未成年人检察公益诉讼的实践分析
从本案来看，检察机关在对未成年人保护的具体落实起到了先锋模范作用，但提起未成年人检察公益诉讼终归是是国家公权力的介入，应在秉持积极之举的同时保持稳妥的精神。“未成年人公益诉讼”的前提和上位概念是“公益”“公益诉讼”，因此应当结合原有的公益诉讼的概念和范畴以及未成年人保护的特殊性来对“未成年人公益诉讼”予以理解。提起未成年人公益诉讼必须与未成年人密切关联，且针对多数或不特定群体。本案中，章某的行为仅针对个别群体，主体能够特定，显然不属于未成年人公益诉讼的范围。地方司法机关将该案不当纳入公益诉讼范围的问题在于对侵害“社会公共利益”没有全面的理解和把握。
另外，章某无证经营，有关行政管理部门明显存在职责缺位现象，公安也曾介入未果。检察机关作为国家法律监督机关，监督对象应该是相应的行政管理机关，而非文身店，除非该店真的侵害了不特定多数未成年人的利益。而在提起民事公益诉讼之前，通过督促或者提出检察建议的方式，来促使相关行政管理部门积极主动履行职责，更能避免在细枝末节上浪费过多的司法资源，也尊重了行政管理运行的自主性。
就“要求章某应当停止向未成年人提供文身服务，向社会公众赔礼道歉”这一判决结果而言，通过私益诉讼和行政保护等方式同样可以达到该案通过提起民事公益诉讼所起到的效果。而提起私益诉讼能向章某主张赔偿损失，有利于弥补受害未成年人事后进行文身清理的费用，这也更契合《未成年人保护法》所主张的“最有利于未成年人原则”。检察公益诉讼的提起不能带有随意性，要正确把握私益诉讼与公益诉讼的区别与界限，这也是检察机关自身职能定位所固有的要求。
从这一司法实践来看，检察机关提起未成年人公益诉讼存在片面理解“社会公共利益”标准、泛化未成年人公益保护目标与范围、职能定位不清的问题，故有必要对上述问题做出分析探讨，以期为未成年人检察公益诉讼的司法实践略陈薄见。
3. 民事公益诉讼中社会公共利益的界定
(一) 公共利益的定义
文身案中，章某给未成年人提供文身服务的行为被认为侵害了社会公共利益，那么问题的关键在于何为公共利益？回答这一问题更是区分和处理公益诉讼和私益诉讼关系的重点。尽管社会公共利益本身具有多义性和不确定性，存在界定上的困难。但还是有学者对公共利益作出自己的诠释。
社会法学派奠基人庞德将法秩序保护的利益分为三类，即个人利益、公共利益、社会利益。其中公共利益是指涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。社会利益是指涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望 [2]。很显然现代意义上的公共利益包含了庞德所指的后两种利益。另有学者认为，公共利益应该具有两个层面的含义：第一层为社会公共利益；第二层含义是指国家利益 [3]。亦有学者认为公共利益包括三个层次的内容：其一为是国家利益，属于公共利益的核心；二为不特定多数人的利益，属于公共利益常见形式；三为需特殊保护的利益，为公共利益的特殊情形，是社会均衡、可持续发展的必然要求，如弱势群体的利益保护。公共利益包含上述三个部分利益并无不妥之处，但这三个部分的利益是有区别的，实质上是不同主体的利益，不能概而论之。而国家利益与公共利益有相似之处，需要予以区分。从法律角度而言，国家是国家利益的主体，而社会公共利益则无特定之主体。那么，法律责任的实现自然也有所区别。
综上所述，公共利益是部分国家利益、不特定多数人利益和需特殊保护利益的综合体。当然公共利益的衡量标准不是一成不变的，社会发展和变化永不停息。在一个时期可能优先考虑一些利益，而在另一个时期则优先考虑其他利益。法律的意义在于保护这些利益的同时，并保持不同利益的平衡，在不确定的过程中谋求相对确定的标准。
(二) 民事公益诉讼对社会公共利益的限定
公益诉讼维护的公共利益本质上还是私益，只不过其私益范围更大——不特定多数人的私益。正因为本质为私益诉讼，所以公益诉讼才被规定在民事诉讼法中。在私益诉讼与公益诉讼关联紧密的情形下，自然就应该对民事公益诉讼中的社会公共利益的认定有着严格的要求。理论上，我们将公益诉讼的客体抽象为关于公共利益法律关系的争议。《民事诉讼法》在第55条将公益诉讼之客体限定为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”所致之纠纷 [4]。不管是污染环境事件还是侵害消费者权益事件，其既可能侵犯特定人的利益，也可能侵犯不特定人的利益。公益诉讼救济的社会公共利益正是后者。在新修订的环保法中明确区分了环境污染与破坏生态两种加害行为。学界普遍认为污染环境这一加害行为是直接对人的生活与健康造成危害，而破坏生态的行为则是间接、长久地对人类生存造成危害。故而破坏生态的行为一定侵害了不特定多数人利益，污染环境的行为既可能侵害不特定主体的利益，也可能侵害特定主体。在具体案件中不能笼统判断公益诉讼中的社会公共利益。同样，该条对消费者公共利益的保护也存在着人数限定，即众多消费者合法权益 [5]。但这并不意味着凡是侵害众多消费者权益之纠纷就是民事公益诉讼的客观范围。不论是污染环境事件还是侵害众多消费者合法权益事件，只有具备受害主体不特定这一特点，才属于公益诉讼案件。如果将存在特定利益主体的案件纳入公益诉讼的范畴，将混淆私益诉讼与公益诉讼的关系，特别是代表人诉讼与公益诉讼的关系，造成诉讼体系上的矛盾。最近颁布的《个人信息保护法》第70条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼”。该条既没有将“众多个人的权益”限定为“不特定的众多个人的权益”，也没有出现“损害社会公共利益”的限定语，更没有将该诉讼定性为公益诉讼。但根据法律的体系解释原则，“众多个人的权益”应理解为“不特定的众多个人的权益”。
文身案中，章某为未成年人提供文身消费的行为，不仅涉及消费者权益保护，还涉及未成年特殊利益的保护。从消费者权益角度来看，文身案人数众多，但在该案其主体能够特定，不属于公益诉讼可救济的社会公共利益；从对未成年的特殊保护来看，该案将涉及未成年人健康成长以及章某经营具有开放性作为侵害社会公共利益的理由同样有值得商榷的地方。首先，将保护未成年人健康成长作为一个整体的做法不当扩大了公益保护范围，也无视私益诉讼与公益诉讼各自的功能定位。其次，将商业经营的开放性作为判断侵害不特定多数人利益的做法看似合理，但其商业本身所具有的开放性就等于侵权行为吗？另外，章某之店的开放性也有地域限制以及其他客观因素制约，法院以潜在顾客为由，实质属于不当扩大判断不特定多数人利益的一般标准和参考系。由此看来，该案受害主体能够特定，故不属于公益诉讼的受案范围。
4. 未成年人公益保护范围的合理限缩
在文身案中，涉及未成年人的特殊利益保护，但这并不意味着只要涉及未成年人利益，就纳入未成年人公益保护的范围。修订后的《未成年人保护法》展现了国家对未成年人的关怀，言明了未成年人保护的重要性。其第106条赋予了检察机关提起未成年人公益诉讼的职能，提供了必要的法律支撑。但在司法实践中，不能一概以涉及未成年人公共利益的当然赋权来启动公益诉讼，应该严格遵守法定、比例的基本法治原则，进行类型化适用，对未成年人保护范围予以合理限缩 [6]。
(一) 未成年人公益保护的重要性
一直以来，不论是国家还是社会乃至全世界都在强调未成年人的重要性，这不仅涉及代际传承，而且关乎国家命脉、民族未来。因此，在政治、经济、教育、法律等方面都对未成年人有所倾斜。在基层司法办案实践，我们同样能够清晰地感知到对未成年人保护的力度。似乎只要触及未成年人合法权益，就不仅仅是个案的问题，往往同时蕴含着国家利益、社会公共利益。因此，司法机关在处理未成年人公益诉讼的过程中似乎达成了共识——那就是将未成年人这一特殊群体整体性地纳入公益范畴，忽略了个案中涉及未成年人利益的特殊性和私益性，从而在办案过程中最大限度地寻求诉讼正当性。在宿迁中级人民法院审理的文身案中，亦体现了这一特征。随着时代的发展与科学技术的进步，需要纳入公益诉讼中的“公益”范围也愈发广泛，需要通过公益诉讼解决的新问题也越来越多。将对弱势群体特别是未成年人的保护也纳入“公益”的范畴，符合中国当下的国情，也践行了宪法所表达的对未成年人保护的国家责任，具有天然的正当性。
(二) 未成年人公益保护的现实性
事实上，从我国目前的公益诉讼整体发展趋势来看，未成年人公益诉讼是一个新生领域，正处于起步阶段。由于政策的考虑和对现实的回应，我们大多持着一种开放性的态度，不愿对未成年人公益保护范围设置过多的边界和条件，这样才能在最大程度上保护不特定多数未成年人利益。特别是党的十九届四中全会提出要拓展公益诉讼案件范围，要求检察机关积极稳妥展开等外探索，更为未成年人公益诉讼等外探索注射了一针强心剂。但我们必须清楚检察机关当下处于办理未成年人公益诉讼案件的起步阶段，办案的经验存在不足，专业化能力有待加强，司法资源也极为有限。检察机关必须坚持利益衡量的理念，学会量力而为，将不那么充分的司法资源用在未成年人公共利益受侵害的高发领域。
因此，检察机关不应该将作为一个整体的未成年人所属的公共利益，作为其提起未成年人公益诉讼的理由，否则将会导致只要有涉及未成年利益案件，国家公权力就可不加约束的以公益之名介入各种纠纷。这种的局面是不可控的，也意味着一种灾难，势必会破坏民事诉讼的基本原则和检察机关的职能权限。检察机关审慎公益有限原理的运用，明确其公共利益的内涵和外延边界，而非大而化之、抽象的不特定未成年人群体。在具体案件中，不仅要考量政策，还要权衡公益诉讼的本质、基本的法治原则以及司法资源的合理配置。因此，未成年人公益诉讼的司法保护目标不是抽象的，而应把重点放在需要政府责任维护的相对具体的不特定多数的未成年人利益。
5. 检察机关提起未成年人民事公益诉讼的合理定位
(一) 行政机关与检察机关维护公共利益的关系
行政机关基于自身定位和权力属性，是社会公共利益的首要维护者，这一点毋庸置疑。当社会公共利益受损时，应依靠和督促行政机关积极尽职履责，同时对于那些违法或怠于履行职责的行政机关可以由检察机关提起行政公益诉讼的方式来实现制度运行的平衡 [7]。作为我国的法律监督机关，检察机关对国家利益与社会公共利益之维护应是最后一道防线，发挥其兜底作用 [8]。检察机关应督促行政机关履行职责，而不是取而代之，代替行政机关履行职责。如果这样，只会放任行政机关的不作为，浪费司法资源，也缺乏对权利保护的必要性。在我国现行权力配置中，行政机关作为行政管理和行政执行的主体，由其率先履行监管职责，同时在行政诉讼中设置对行政机关违法或怠于履行职责时的追责机制作为配套措施，相较于检察机关直接提起行政公益诉讼，更符合行政权与司法权两者之间的内在运行规律与职能定位。检察机关还应发挥查漏补缺的功能，在没有现行法规定行政机关能够行使职权的范畴，就存在着检察机关提起公益诉讼的制度空间。
事实上在新修订的《未成年人保护法》中也体现了行政权与司法权的运行规律与职能定位。《未成年人保护法》第8条、第9条、第81条明确指出政府及其相关行政管理部门应建立起对未成年人保护工作的协调机制，确保国家责任在政府层面能够有效落实。而第100条、第114条则明确司法机关的监督职责，并应当对未尽职履责的有关单位提出建议。这表明我国未成年人保护采用的是双层保护架构：一是在社会日常管理中政府对未成年人的保护；二是在案件办理中司法机关对未成年人的保护。由此可见，检察机关在提起未成年人公益诉讼时，也应一如既往地贯彻自身的职能定位。
(二) 检察机关提起民事公益诉讼的非优先性
《未成年人保护法》第6条强调了未成年人之保护需要国家、社会，组织、个人等全体力量的共同努力，更彰显了国家的最终责任。第106条也明确了对于涉及公共利益的未成年人案件，人民检察院有权提起公益诉讼。因此检察机关提起未成年人民事公益诉讼具有正当性基础。但《民事诉讼法》第55条和《未成年人保护法》第106条同样明确了民事检察公益诉讼的提起具有非优先性。
民事检察公益诉讼提起的非优先性，是指只有在有权提起公益诉讼的其他机关和组织不提起诉讼的情形下，检察机关才可以向人民法院提起诉讼 [9]。也就是说法律规定的其他机关和组织，相较于检察机关在提起公益诉讼上更具有优先性。法律对民事检察公益诉讼的非优先性之策略性考量，其实并不难理解。主要是为了衡平诉讼资源，鼓励其他机关和组织提起诉讼，发挥其应有的作用，进而助力培养其维护社会公益的积极性，形成更好的法治文明社会。
检察机关在面对未成年人公益诉讼是恪守其非优先性，也是遵循了“最有利于未成年人”原则，顺应了双层保护架构的内在逻辑。在未成年人利益受到侵害时，其他的救济方式可能更有效、介入也能更及时，未成年人利益的损害往往能降至最低。检察机关如果过多的直接参与未成年人民事公益诉讼，限制其他力量对未成年人的保护，不仅可能挫伤其他主体的积极性，也影响了检察机关其他职能的有效发挥。
6. 未成年人检察民事公益诉讼的优化建议
(一) 明确受侵害的公共利益之判断标准
在牢牢把握公益诉讼案件具有受害主体不特定的前提下，还需要明确究竟何种程度的侵害行为才会对公共利益构成侵害。关于公共利益受侵害的判断标准，存在着两种不同的观点，一种是“实际损害说”，一种则是“潜在损害说”。 [10] 这两种观点都有其合理性与适用空间，不应该片面采取某一种观点从而一以贯之。我们应该具体问题具体分析，应当根据提起未成年人检察公益诉讼所属的案件类型来针对性地适用这两种判断标准。
第一，在未成年人检察行政公益诉讼领域，应以“潜在损害说”作为判断标准，即不要求造成实际损害结果，只要存在违法的行为且该违法行为具有损害未成年人合法权益的可能性即可。这是因为行政机关对公共利益的维护具有预防性要求，行政机关在正常且积极履行职责的情形下往往能防范大量侵害公共利益的事件的发生。这一标准实际上是对行政机关的严格要求，防止有关部门的不作为或不正当作为。也就是说，只要负有监管职责的机关部门应当履责而没有履责，或不正当履责不必要求有实际危害结果的发生，检察机关就可以对有关行政管理部门提起未成年人行政公益诉讼。
第二，在未成年人检察民事公益诉讼领域，则以“实际损害说”作为判断标准，既要求违法者实施了违法行为，还要求该违法行为造成了实际的损害结果。因为在民事公益诉讼中，违法行为实施者为私主体，对其不应提出过于严格的要求，否则将加重行为人的诉讼负担和举证责任，有违诉讼正义。因此，如果违法行为人没有对公共利益造成实际损害结果，哪怕行为人实施了违法行为，检察机关也不能对其提起民事公益诉讼。
(二) 聚焦未成年人公益诉讼办案重点
一个国家具体确定公益诉讼案件范围，不仅要考虑该国政治形态、经济发展水平、还要考虑该国的法治环境以及社会实际需求等因素，同样也要考虑司法机关自身能力等具体因素。《未成年人保护法》第106条所确立的未成年人检察公益诉讼也不能一蹴而就，将所有涉及公益的领域都纳入受案范围，必须在现有法律的规制和政策导向下，集中力量解决当下涉及未成年人公共利益的突出问题，不能无限制地适用公益诉讼，不当扩大其受案范围 [11]。
一是涉及侵害未成年人利益的环境安全领域。环境本身具有广泛性，与一般的环境公益诉讼不同，提起未成年人检察环境公益诉讼需要对环境的范围予以限缩，也就是说只有在涉及不特定多数的未成年人环境安全时，才能启动诉讼。例如，校园环境安全、上下学交通安全、特定公共场所安全等。这些环境空间往往对未成年人的影响更具有直接性，需要检察机关予以足够的关注，在监督的过程中发现问题和解决问题。此外可以结合《未成年人保护法》第35条、第36条以及第56条的规定，充实提起未成年人检察环境公益诉讼的诉讼依据。
二是危害不特定多数未成年人的游戏权益领域。国家对涉及未成年人的游戏领域格外重视，这关乎未成年人的身心健康和未来成长。对于校园周边娱乐场所、游戏场所乃至网络游戏的整治刻不容缓，对于这类影响不特定多数未成年人的问题，检察机关应该将其主动纳入未成年人公益诉讼的受案范围。前段时间，某社会组织就腾讯公司的“王者荣耀”网络游戏侵害未成年人合法权益问题，向法院提起了未成年人民事公益诉讼。这显然给检察机关提供了参考和可行性，也是对新《未成年人保护法》的有关规定的贯彻与落实。
三是危害不特定多数未成年人的个人信息领域。随着信息技术的发展，接触网络的人群越来越低龄化，而网络文化传播过程中也存在着大量的扭曲价值观以及一些涉黄涉赌等不良内容信息，同时对未成年人的个人信息收集也乱象横生。《个人信息保护法》的颁布适逢其会，为保护未成年人个人信息安全提供了法律支撑，也确认了众多个人信息的公益属性，更给与了检察机关提起个人信息公益诉讼的正当性。因此，检察机关应在尊重行政机关权利运行的自主性的前提下，结合行政机关的丰富经验和专业性，强化二者的合作，通过未成年人公益诉讼督促行政主管机关发挥监管职能，促进行业治理，为未成年人营造一个干净良好的网络信息环境而共同努力。
(三) 切实履行未成年人保护监督职责
检察机关作为法律监督者，履行监督职责本无需多言，但修订后的《未成年人保护法》对这一职责提出了更高的要求。事实上，在《未成年人保护法》中明确了国家、未成年父母或监护人、社会组织等不同主体在保护未成年人方面的不同责任属性。《未成年人保护法》第3条规定：“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。”这表明国家对未成年人保护承担着最终且最高责任。而第7条规定则可以看出未成年人的父母或者监护人是保护未成年人的第一顺位人，负有首要责任。而第10条规定反映了社会组织与人民团体承担的是协助责任 [12]。国家的最终且最高责任会具体分摊和落实到行政机关和司法机关上面。检察机关首先作为国家法律监督机关，对涉及未成年人的案件应予以监督，监督范围不仅包括涉及未成年人诉讼活动之内，也包括诉讼活动之外，具体可以延伸到相关行政部门的职权行使和相关组织的运转。在个案监督中，推动相关部门与组织完善制度、查漏补缺，防止侵害未成年人权益的类案发生。检察机关也需要把握好监督的边界，只有在履行了监督、督促支持起诉的职责后，才有必要提起检察公益诉讼，以维护未成年人的合法权益，助力未成年人的健康成长。
7. 余论
检察机关对维护公共利益负有重要职责，提起公益诉讼具有合法性与正当性。但司法权具有被动性和中立性，是维护公民合法权益的底线。在维护公共利益的过程中，要先借助具有自主性和持续性的行政权。因此，并不是每个案件都应交由检察机关提起公益诉讼来解决。同时检察机关提起公益诉讼的谦抑性也是其非优先性的内在表达，在其他机关和组织没有发挥作用之前，检察机关不得贸然参与其中。检察机关在提起民事公益诉讼之前将公告程序作为前置程序，这也体现了民事检察公益诉讼的非优先性和谦抑性。在涉及未成年人案件中，检察机关需要妥善确定违法行为的实施者是否真的侵害了社会公共利益以及合理确定未成年人公益保护的受案范围。在《未成年人保护法》中涉及到家庭、学校、社会、网络、政府、司法保护。从这个体系安排来看，也是希望凝聚社会各方力量对未成年人的合法权益进行全面保护。“最有利于未成年人”原则不是说哪种力量最强就用哪种力量，而是哪种力量最适合解决未成年人问题就用哪种力量。比如司法力量未必能妥善解决未成年人的情感问题、心理问题、社交问题。总之，提起未成年人民事检察公益诉讼应保持应有的谦抑性。