1. 引言
2014年,十八届三中全会做出“建立国家公园体制”的决定之后,“国家公园”成为热点议题 [1] 。世界各国自然保护地体系建设经验表明,对自然保护地的“静态”保护很难培育出与相邻社会经济系统良性互动的机制,无法真正意义上体现出自然保护地的价值 [2] 。而国家公园在实施管理过程中,都较好地处理了保护与开发之间的关系,在保护生态环境的前提下有效推进了资源的可持续利用 [3] 。在处理生态环境的保护与开发关系上,国家公园已被证明是行之有效的双赢模式 [4] 。因此,在国家现有的国家公园体制基础上,结合国外经验,深入研究,探索出符合当地特色的国家公园建设道路就显得尤为重要。
2. 国家公园的概念及发展状况
2.1. 国家公园的概念
“国家公园”译自英文“National Park”,这一概念源自于美国,最早是由美国画家乔治·卡特琳在1832年提出的。美国国会于1872年批准并设立了世界上最早的国家公园——黄石国家公园。1969年,国际保护组织及自然资源联盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources)对国家公园的定义得到各国的普遍认同,认为“国家公园应当是这样一片广阔的区域” [5] ,设立国家公园的目的在于为当代和后代保护一个或者多个生态系统的完整性,并排除一切有损保护目的的开发和占用,国家公园是兼有科研、教育、游憩和社区发展等功能,实现资源有效保护和合理利用的特定区域 [6] 。这一概念强调了2个最重要的“生态”内涵,资源的生态基底和保护利用的生态要求,即国家公园应具备完整的生态系统本底,以及排除外来伤害的生态保护机制。这些生态内涵决定了国家公园最基本的自然生态属性,也决定了其生态利用的程度和方式有别于其他类型保护地 [7] 。目前,国家公园模式已被世界上100多个国家认同和效仿,通过国家公园的建立,达到了生态保护和自然资源利用的双重目的,有效的解决了保护地资源和开发利用之间的矛盾。
2.2. 国家公园试点的基本情况
2013年11月15日,党中央公布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要“建立国家公园体制” [8] 。2014年8月9日,在国务院颁布的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中进一步明确了要“稳步推进建立国家公园体制,实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用”。2015年1月,国家发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》,强调了要坚定不移实施主体功能区规划制度,划定生态保护红线,以实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承为目标,在突出生态保护、统一规范管理,明晰资源权属、创新经营管理、促进社区发展等方面进行探索。此外,发改委办公厅还印发了《发改委国家公园体制试点区试点实施方案大纲》和《发改委建立国家公园体制试点2015年工作要点》。2015年5月18日,国务院批转《发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见》提出,在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9个省份开展国家公园体制试点,湖北省试点单位为神农架林区,这标志着我国国家公园体制建设正式进入探索实施阶段。
3. 鄂南山区建立国家公园的条件和优势
3.1. 鄂南山区的基本概况
咸宁市境内以幕埠山为代表的鄂南山区,总面积达6700平方公里,地出元古,山岚叠嶂,矗立着海拔1657米幕阜山主峰,环绕着世界第三大河流长江及其支流,孕育了北半球丰富多样的动植物资源,记录了8亿年地质沧桑。其山川、森林、河流构筑了“中部城市群”的生态“绿心”,提供了完好生态系统、洁净的饮用水源、丰富的自然景观、优质的旅游资源、优良的人居环境和先进的保护经验,是全国生态保护的典范之一。
3.1.1. 自然保育方面
鄂南山区具有古老而漫长的自然历史,丰富多样的物种资源以及完整保存的生态系统。九宫山国家级保护区面积达166平方公里,区内有维管植物1983种,隶属于209科857属 [9] ,其中国家I级保护野生植物2种,国家II级保护野生植物22种。保护区还有脊椎动物25目72科172属260种,其中国家I级4种,国家II级保护动物34种。森林昆虫980多种,隶属于24目182科592属。药姑山国家级自然保护区面积116平方公里,具有江南“天然药库”的美誉,计有草本、木本、藤本、真菌等植物1700多种。此外,还有大幕山红豆杉、双石自、鹿角山等14个省级自然保护小区。同时在鄂南山区,还分布有国家湿地公园和国家森林公园。幕埠山陆地生态系统是我国中部山地表现得最为清晰最为完整的复合系统之一。陆地生态系统包含着12种植被景观类型,分布于崇阳桂花国家级森林公园,通城锡山,通山凤池山、大幕山、九宫山等省级森林公园中。陆地生态系统中还镶嵌着通城大溪、崇阳青山、通山富水等3个国家湿地公园和众多水库人工湿地。森林、湿地的生态种类齐全、资源富集,是“亚热带森林自然生态平衡的典型代表”。
3.1.2. 生态旅游方面
灵秀俊美的自然景观、古朴悠久的民族文化也是鄂南山区的特征之一。隐水洞风景区是国家4A级旅游景区,景物如玉琢精雕,洞中仙境惟妙惟肖。华中地区闻名遐迩的避暑游览胜地——九宫山风景区也坐落于此。九宫山风景区横亘鄂赣边陲的幕阜山脉中段,是国家4A级风景名胜区,也是中国负氧离子含量最高的天然大氧吧,年平均气温14.5℃ [10] ,盛夏时节日平均气温21℃左右,最高气温不超过30℃。此外,九宫山还是我国道教五大名山之一,北宋时期,著名道人张道清在九宫山开辟道场,山上建有三宫十二院一百多间道观,共有三千多个道士在这里修炼。张道清也被后人尊为开山道祖。同时,咸宁是荆楚文化、吴越文化交融之地,是自新石器时代以来黄河流域文明与湖北本土文明交相辉映的契合地,古老文化在鄂南山地流传保全,古朴厚重。
3.1.3. 科研价值方面
亿万年来形成的地质遗迹和原始风貌、生物物种和生态环境,为多学科研究提供了丰富的研究素材,使鄂南山区成为一座科学的殿堂。湖北咸宁九宫山-温泉国家地质公园总面积达212平方公里,公园内重要地质遗迹共计76处,划分六大类、12类、17亚类。公园内地质遗迹景观丰富,有地质剖面、地质构造、古生物、地貌景观和水体景观5个大类,是中国南方最古老的褶皱基底之一。它还保留有古生代前寒武纪的生物活动现场,是研究地质演变的重要理想场所。幕埠山茫茫山群展露着元古代、古生代、中生代、新生代的地质纪年,不仅有山岳奇观、岩溶地貌和古冰川侵蚀遗迹,还有地球历次造山运动的痕迹。幕埠山较为完整的描述了从前寒武纪地层到冰川期遗迹的地质谱系、从生命起源之初的低等生命到灵长类生命谱系,长江也多次在此改道,遗留了众多的湖泊故道,也成为重要的研究素材。
3.2. 鄂南山区的优势特点
3.2.1. 提供保护性的自然环境功能
幕埠山雄立鄂南、包容万物,区域蕴含特有的生态景观、宝贵的地质遗迹、迷人的气象景观、幽美的人文传说,在鄂南山区6700平方公里展布,能够为国家公园提供综合性的环境载体。
3.2.2. 保存物种及遗传基因功能
鄂南山区保存着完整的北亚热带森林生态系统,是中部生物多样性最丰富的地区之一,具有物种多样性、生态系统多样性、遗传多样性和从常绿阔叶林至山顶灌丛完整的景观垂直带谱,能够为国家公园提供生物多样性保护示范。
3.2.3. 提供国民游憩及繁荣地方经济功能
鄂南山地孕育了众多自然景观,九宫山、隐水洞已经是国内著名旅游目的地。以青铜为代表的商周先秦文化,以赤壁之战为代表的三国文化,以北伐战争汀泗桥战役为代表的国民革命文化等人文景观,进一步提升了区域的吸引力,并通过生态旅游繁荣地方经济。
3.2.4. 促进科学研究及环境教育
咸宁市在推进保护成果、科研成果向生产生活利用的转化方面已有了一定的基础,初步在九宫山形成了保护、科研、旅游相互协调、优势互补的格局,可以初步履行国家公园的科学研究与环境教育功能。
4. 设立“鄂南国家公园”的构想
“国家公园”是人类保护生态,和谐自然具有可持续性的规划理念和建设形式,在世界上只有近百年的历史,在中国更是一种全新的探索 [11] 。设立“鄂南国家公园”既无现成的模式也无成型的制度经验,但其却涉及了政治、经济、生态、文化、社会等多方面。因此,设立咸宁国家公园必须协调多方利益,并妥善解决在规章制度、管理机构、部门利益等方面矛盾与冲突。
4.1. 基本思路
根据党的十八届三中全会关于建设国家公园体制的战略部署,将该区域生态系统各要素全面纳入保护范围,实行适度开放与严格保护相结合的开放式保护,实现绿色发展、循环发展、低碳发展,即通过生态保护与旅游产业发展的有机结合,在严格管理下进行适度开放,做到保护研究与旅游开发有序进行,充分发挥区域内独特的生态价值,将优质的生态资源转化为生态产品,带动周边林区和重点城镇整体转型。
在旅游产业发展布局上,按照“游在内、住在外”的理念进行规划,围绕“行、住、食、游、购、娱”旅游六要素整合资源,在周边城镇建设公园管理服务设施和旅游所需的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务设施,为游人提供与自然景观协调、安全方便的服务,减少对区域内原始生态系统和自然资源的影响。
鼓励当地居民和企业参与旅游服务、文化娱乐、旅游产品、通讯物流、旅游地产、综合贸易等产业发展,实现转岗就业和转型发展的目标,促进区域经济社会发展,实现保护和保护下的合理利用,使之成为国家生态文明建设的示范和美丽中国样板。
4.2. 鄂南山区建立国家公园面临的难题
4.2.1. 管理问题
在现行的行政体制中,我国的自然保护地分属环保、林业、农业、国土、住建、水利和海洋等部门管理 [12] ,但是其管理仅限于行业管理,直接管理权在县市和乡镇。另一方面,国家级、省级则分别由各级相关的行政主管部门管理。这种多头管理、条块分割的现状直接和间接地导致了保护地宏观规划和微观发展都呈现了无序的状态,不利于资源的保护和利用。多重目标与条块分割是建设国家公园的主要障碍,是国家公园建设必须解决的头号问题。
4.2.2. 体制问题
自从世界上第一个国家公园成立以来,许多国家在国家公园的建设管理方面都积累了丰富的经验。各个国家因自身国情和资源环境的差异,其管理体制存在着一定的区别,大体上可分为国家集中管理型、地方自治型与综合管理型三类。“鄂南国家公园”采用何种管理模式,既需要国家上位法的进一步明确,也需要地方做出积极的探索。
4.2.3. 旅游与保护矛盾问题
从国内现有的国家公园试点来看,由于旅游收入是国家公园重要的经济来源,经济利益会驱使行为动机发生偏移,导致建设国家公园的动机和行为转变成旅游开发,以较小范围的适度开发实现大范围的有效保护的最终目的难以实现。如何实现保护与发展双赢,将鄂南山区建设成为真正意义上的国家公园,将是对咸宁市政府和人民最大的考验。
4.2.4. 相关利益协调问题
由于建立“鄂南国家公园”所涉及的利益主体多且杂,分类的标准不同,利益主体类型也不同。其最主要的问题在于旅游企业与当地民众利益分配问题。旅游企业成为环境的最大受益者而当地居民却往往成为旅游活动带来的负面影响的最终承受者,其正当利益需求得不到保障。旅游企业如果单从自身利益角度出发,无异于为将来埋下巨大的危机,利益冲突的发生将给国家公园的发展带来致命打击。如何协调社区与旅游业的关系将是建设国家公园的必须解决的问题。
5. 结论
(1) 鄂南地区具有重要的保护价值,既有被称为“地球之肺”的亚热带森林生态系统,也有被称为“地球之肾”的湿地生态系统,还有被称为“地球免疫系统”的生物多样性,更有被称为“地球教科书”的地质遗迹,在此建设国家公园十分必要。
(2) 鄂南地区面积6700平方公里,相当于美国黄石公园面积(8956平方公里)的75%。可以为中国中部生态旅游、科学研究和环境教育提供无可替代的场所,在交通便利、人口密集的“中三角”建设特大型国家公园意义重大。
(3) 鄂南地区已经能够初步履行国家公园的功能,能够提供保护性的自然环境、保存物种及遗传基因、提供国民游憩及繁荣地方经济、促进学术研究及环境教育,在此建设国家公园基本可行。
(4) 国家公园是一种能够合理处理生态环境保护与资源开发利用关系的行之有效的保护和管理模式,是目前国际公认解决自然保护与经济发展之间矛盾的最好模式之一。通过建设国家公园,可以整合政策、资金、管理、人才等优势,以国家的名义保护自然资源,提升鄂南山地管护水平,将幕埠山区动植物生态系统、地质地貌景观和人文资源整体保护、协同利用,为中国国家公园建设探路前行,树立标杆。