1. 引言
2018年中央一号文件提出建设法治乡村,随后的2020年、2022年中央又陆续出台了持续深入推进法治乡村建设的政策。作为我国法治国家建设中不可缺少的重要组成部分,法治乡村建设意义重大、影响深远。在我国现有的国情下,存在着数量庞大的乡村分布在广袤的国土上,不同地域的乡村还具有其自身复杂的内部特性,这意味着推进法治乡村的建设不可能单纯进行“套公式”,要在借鉴优秀经验的同时根据实际情况因地制宜地开展法治乡村建设。
现实中,法治乡村的建设会与诸多因素相结合形成一系列新的问题,除了经济、文化等因素以外,还需要考虑到民族这一因素。我国是56个民族团结统一的大家庭,不仅有汉族人民聚居区,还有少数民族聚居区,法治乡村的建设也要考虑到不同民族之间的差异以及少数民族地区乡村进行法治建设的特殊之处。云南省作为我国民族文化多样性体现最为突出的省份,各市各地州分布着许多民族自治地区。与此同时,云南省地处我国西南边陲,相较东部沿海经济发达省份,民族自治地区内部又错落分布着很多在经济发展等方面存在先天不足的民族乡村。因此,法治乡村的建设在云南省不仅不能照搬较发达地区法治乡村建设的模式,还应当着眼于当地民族特色与实际情况。
在此背景下,需要对云南省少数民族地区的乡村进行实际调研,才能够看到其在法治乡村建设实践中可能存在的问题并提出相应的优化路径。S县,位于云南省东部,调研主要对该县的A村与B村进行开展。A村地处当地县、镇政府附近,到县、镇政府道路为柏油路,交通方便;B村相较A村地处偏远,距县中心区较远,道路情况一般。通过对云南省S县的实地走访调研,团队看到了当地法治乡村建设整体规范、进行有序,当地村民也对法治建设为其带来的获得感与幸福感提出了肯定。但是,团队也发现当地存在着一些需要优化的问题。例如,在调研点中,距离城镇中心近的乡村其法治乡村建设成效相对优于距离城镇中心较远的乡村、法治乡村建设举措存在一定值得优化的空间、村民对法治乡村建设的感知有待提高等。
2. 云南省S县法治乡村建设实践存在的问题
2.1. 公共法律服务方面建设成效存在差异
地理位置对于法治建设存在一定的影响。城市边缘社区与主流社区的区别性特征决定了其治理资源相对匮乏,必然对社区法治与自治、德治相融合的治理体系造成挑战,成为城市基层社会治理的短板。[1]
在像B这样相对远离县城辐射中心、地处相对边缘地段的乡村,其法治乡村建设相对存在一定的短板。由于缺乏有效的法治宣传教育,部分村民对法律法规的认知停留在表面,对法律的重要性认识不足,对法治建设的参与度和积极性也较低。走进当地的A村与B村中可以发现,A村的法治宣传栏目更为丰富,乡村“红黑榜”等村民自治的形式较为多样,村民对法治乡村建设后所取得的成果也相对认可,其中一位村民表示“以前这个地方都是部分少数人的一言堂,普通村民也不敢说什么,现在都变得很和谐,整个村子的氛围好了很多”;但走进B村后的景象却没有前者那么完美,受访村民对自己村子的法治建设表示没有很明显的感受体会。
两个乡村营造出的法治氛围存在差异,村民的感受也展现出了地理位置影响下法治乡村建设成效感受会存在不同。此外,边缘地区还会导致所处乡村的法律服务体系相对来说存在不完善的地方,例如村民能够获取的法律服务资源相对有限,这就有可能导致当地村民在面临法律问题时不能得到及时有效的法律援助和咨询,导致一些纠纷和矛盾难以得到妥善解决。
2.2. 基层干部的法治素养相对不足
当地乡村在推进法治建设方面做出了诸多努力,但实际效果在村民层面体现得仍有提高空间,基层干部法治素养相对不足的情况会削弱村民对乡村法治建设成效的感知,在运用法律法规处理村务的过程中产生的不合理、不明确的现象有可能损害法治乡村建设的公信力和村民的信任度,还可能导致村民对法治建设产生抵触情绪。乡村治理举措的不合理可能源于对乡村实际情况的把握不准确,这也体现为基层干部自身法治素养存在提升的空间,其一些治理举措可能会脱离实际或过于严苛,在解决问题的过程中容易产生一定的不合理之处。
当地乡村采用“红黑榜”制度来约束、督促村民履行应尽的义务。在乡村治理建设提倡德治、自治、法治相结合的大背景下,“红黑榜”的推广意义重大,是实现“三治结合”的治理载体和工作抓手,融合了德治、自治、法治,是“机制结合”路径的典型代表[2]。在A村,荣登“红榜”的村民可以在子女入学、参军入伍、认证政审等方面获得优先推荐。但是,上“黑榜”的村民会被实行“黑名单”制度,其将会面对许多排除、限制其权利的惩戒措施,例如不提供除殡葬改革外的证明、认证、政审、审批等服务甚至是取消本集体资源、资产承包及租赁权,直至其从该榜中除名。
在当地乡村评选“黑榜”名单的标准中可以看到,当地乡村是将公序良俗作为重要的评判标准,然而,这其中对村民进行限制权利的措施是否完全合理合法仍需审慎地进行考虑。此外,对于实际过程中登上“黑榜”的行为可能限制得过于严苛,调研过程中发现,A村一组长因未开会就被列入了“黑榜”之中。由此体现出当地干部采用了“快、准、狠”的治理手段,但是,建设法治乡村时,不光要考虑到建设的实效,也要注重确保举措与法治精神的契合。
2.3. 村民法律意识和法律素养有待提升
乡村法治建设水平的不足还体现在村民法律意识和法律素养的相对欠缺上。在自治、法治、德治之中,自治是本体[3]。而实现良好的“自治”需要对应的主体具有良好的法治素养。在我国有些乡村地区,还缺乏法治意识和法治思维,导致各类制度法规虚置,没有被充分执行运用[4]。在调研过程中,团队也发现了当地村民存在着一定的法治观念淡薄的情况,部分受访的村民对法律知识了解有限,法治观念相对淡薄。有的受访村民表示,如果自己身边的村民发生了矛盾纠纷,可能还是更愿意采用“老习惯”、“老办法”等传统方式来进行解决,相对来说不愿意寻求村干部、村委会的帮忙,部分村民在各民族文化差异之间的纠纷解决中也存在着传统的旧想法。由此可见,对于这样表态的一类村民而言,私力救济可能仍为其解决问题相对主要的渠道,传统习俗或个人情感在处理纠纷和矛盾中还是占有一定的比重。在进一步追问的过程中得知,部分受访村民对村委会、村干部主导的纠纷争议化解措施存在不信任,而传统方式对其而言更具有说服力与信任度。
在这方面,年轻村民相较于年长村民而言更倾向于拥抱“法治”,受访的年轻村民表示,法治教育被融入到了学校的课程之中,自己身处学校便获取了法治教育、提升了自己的法治素养。而相对年长的村民在这方面较前者而言感受、感知更少,以民众可以知晓的语言咨询此类受访群体时,部分受访村民有时会“面露难色”。由此可见,当地法治乡村建设仍有加强空间,村民的法治素养仍需不断提高。
3. 云南省S县法治乡村建设的优化建议
3.1. 推动法治乡村建设资源均衡化
健全民族地区乡村振兴法律法规体系是全面提升民族地区法治乡村内涵,推进基层社会法治建设的基础性条件[5]。在迈向法治乡村的这条道路上,一个村子都不能少,因此,法治乡村建设资源的均衡化是帮助地区边缘村落提升法治乡村建设水平及成效的必要措施。
首先,乡村要积极完善法律服务体系,通过设立法律服务站点,为村民提供法律咨询、法律援助等服务以保障村民合法权益,确保村民在遇到法律问题时能够及时得到帮助。其次,完善的服务体系离不开有效的监督来确保其得到实施,需要建立健全村务监督制度,加强对乡村内部事务的监管,防止权力滥用和腐败现象的发生。同时,可以鼓励和支持村民参与村内事务的决策和管理,提高其民主意识和法治素养,防止村民因缺乏权利意识而未实现自身的合法权益。再者,要加强不同部门之间的协作,形成法治建设合力,共同推动边缘化村落的法治建设进程,鼓励和支持社会组织和志愿者参与边缘化村落的法治建设工作,发挥志愿者自身的专业优势和资源优势。
3.2. 提升乡村干部的法治素养能力
主体是健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的根本[6]。乡村干部是法治乡村建设的重要主体,加强基层队伍建设尤其是对基层干部的法治培训和教育,能够提升乡村工作者的法治素养和开展法治建设工作的能力。现实中,基层工作者需要承担诸多工作事宜,在做好最基础的“本职工作”之余可能已经“分身乏术”,耗费大量时间精力使其成为如同专业学者般的“法律人”并不现实。
对此,可以通过优化基层干部考核机制的方式推动问题的化解,将法治建设成效有机地融合到考核之中,给基层乡村干部的工作负担巧妙地“做减法”、“增实效”,不死板地以“表格”、“文件”等形式落实法治乡村建设工作,通过正向机制,激励乡村干部主动“学法”以期更好地履行法治建设职责,避免诸如立意良好的“红黑榜”制度走向极端化。其次,可以通过监督检查确保工作落实,对民族地区乡村的法治宣传教育工作定期开展监督检查,以村民的实际感知作为重要的参考依据,督促工作、效果有提升空间的单位和个人提高工作质量,及时优化工作方法。最后,还需要建立完善法治乡村建设长效机制,推动乡村干部确保当地的法治乡村建设能够持续、有效推进,以及建立定期评估和反馈机制,对法治建设工作的进展和成效进行及时评估和反馈,以便及时发现问题并进行改进。
3.3. 加强法治宣传教育
法治宣传教育作为提升公民法治素养、推进法治社会建设的重要途径,在民族地区乡村具有特殊而重要的意义。传统的法治宣传模式(政府主导的、程式化的及被动单一的)非但没有改变,而且还在延续着,不少地方还在打横幅、发传单、摆摊点进行普法宣讲。这种“大水漫灌型”的法治宣传方式,尽管有利于营造宣传氛围,但对乡村法治文化的培育效果欠佳[7]。
对此,相关部门可以更加关注乡村法治宣传教育建设,加强组织领导,形成工作合力,联合村委会进行深入开展法治宣传教育工作,并明确各个部门法治宣传教育中的职责分工,做到法治宣传教育工作稳定有序进行。此外,当地有关部门可以在宣传教育方式上守正创新,针对当地乡村的实际特点,以村民更为喜闻乐见的形式结合贴近实际的内容有针对性地进行普法教育,提高普法实效,确保法治宣传教育覆盖到各民族村民。同时还可以加强阵地建设,夯实普法基础,在民族地区乡村加强法治文化阵地与法治宣传教育基础设施建设,营造出良好的法治乡村氛围,为群众提供学习法律知识的场所和便捷的法治教育学习条件,让“知法、懂法、守法、用法”深入每一位村民的心中。
4. 结语
云南省作为我国民族团结的模范省份,在全面建设法治乡村的道路上走出了一条彩云之路,S县的各民族人民群众彼此之间相处融洽,法治乡村的建设对铸牢中华民族共同体意识起到了正向推动作用。这值得我们肯定并借鉴云南省在法治乡村建设尤其是民族地区法治乡村建设的成功经验。
在未来,通过加强区域间法治乡村建设的协调力度并不断完善当地乡村法治建设体系、提高村干部法治素养水平、增强村民的法律意识,云南省民族地区乡村的各民族村民将会更加团结,村民的获得感和幸福感也将不断跃上新台阶,各民族人民也会像石榴籽一样更加紧密地抱在一起。
基金项目
云南省大学生创新创业训练计划(S202310674223)资助项目。