摘要: 我国人口老龄化趋势不断加深，提供老年助餐服务即是发展银发经济的重要一环，不仅关系到老年人的基本生活需要，也是提升老年人获得感、辛福感、安全感的重要基础民生工程。宣汉县积极应对人口老龄化国家战略，立足老年人“吃饭难”问题，创新建设“银发食堂”。实现了积极应对人口老龄化与社会经济发展的结合，为各地发展银发经济优化老年助餐服务提供了案例蓝本。文章立足“银发食堂”老年助餐服务基础设施建设、老年助餐服务供给、老年助餐服务运行管理机制的建设成效，总结“食堂+”特色养老服务新路径、政府兜底保障职能、养老助餐服务可持续性发展的建设经验，提出扩展助餐网络、优化运行管理机制、加强文化服务供给的可持续发展建议。
Abstract: The trend of population aging in China is deepening, and the provision of dining service for senior citizens is an important part of the development of the silver economy. It not only relates to the basic living needs of the elderly but also plays a significant role in enhancing their sense of acquisition, happiness, and security, marking an important foundation for people’s livelihood projects. In response to the national strategy on the aging population, Xuanhan County has proactively addressed the issue of difficulties faced by the elderly in dining by innovatively establishing the “Silver Hair Cafeteria”. This initiative successfully combines the efforts to actively address population aging with socio-economic development, providing a case template for other regions to optimize dining service for senior citizens and develop the silver economy. The article focuses on the construction achievements of infrastructure for dining service for senior citizens, the supply of these services, and the operation management mechanisms of the “Silver Hair Cafeteria”. It summarizes the new paths of “Cafeteria+” elderly care services, the government’s role in providing ultimate guarantees, and the construction experience in the sustainable development of elderly meal services. It also suggests sustainable development recommendations on expanding the dining service for senior citizens network, optimizing operation and management mechanisms, and enhancing the supply of cultural services.
1. 引言
2024年1月17日国家统计局公布的数据显示，我国60岁及以上人口29.7万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21.7万人，占全国人口的15.4% [1]。人口老龄化成为我国当前重要的基本国情之一，人口老龄化趋势不断加深。1月15日，国务院办公厅印发的《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》指出：“引导餐饮企业、物业服务企业、公益慈善组织发展老年助餐，推动养老机构面向社会开展老年助餐服务”[2]。提供老年助餐服务即是发展银发经济的重要一环，不仅关系到老年人的基本生活需要，也是提升老年人获得感、辛福感、安全感的重要基础民生工程。县域是我国最基本的治理单元，以县域为国家重大政策的操作平台是中国步入新时代的必然要求和现实需要，这决定了关注县域社会治理的重要性。
宣汉县现有人口共132万，属于“人口大县”。宣汉县第七次全国人口普查公报显示，全县60周岁及以上常住老年人口为20.6万人，占常住人口总数的21.6%，其中65岁及以上人口为16.9人，占常住人口总数的17.7% [3]，已进入中度老龄化社会。家庭小型化、少子化的社会趋势明显，居家养老问题突出，亟需扩大社会养老服务供给。宣汉县积极应对人口老龄化国家战略，深入学习习近平总书记对养老服务工作重要指示批示精神，认真落实党中央国务院和省委省政府、市委市政府有关养老服务工作决策部署，立足老年人“吃饭难”问题，构建养老助餐服务体系，创新建设“银发食堂”。既是推动实现老年人享有基本养老服务的实践，又是落实“银发经济”政策的鲜活案例，实现了积极应对人口老龄化与社会经济发展的结合，为各地发展银发经济优化老年助餐服务提供了案例蓝本。
2. 宣汉县“银发食堂”案例
2.1. “银发食堂”建设背景
预计到2025年，宣汉县60周岁及以上老年人口总数将达到25万，约占人口总数的25%以上，老龄化程度持续加深。老龄化进程发展迅速，老年人照护刚需凸显，特殊老年群体用餐困难，建立健全社会养老服务体系、完善县域养老助餐服务刻不容缓。2022年9月，《宣汉县“十四五”养老服务发展规划(征求意见稿》中提到“打造一批食材可溯、安全卫生、价格公道的标准化社区老年食堂(助餐服务点)，支持建设具有配餐、送餐功能的养老服务‘中央厨房’”[4]。2023年宣汉县政府工作报告指出要“强化‘一老一小’服务保障，不断扩大养老托育服务有效供给”[5]。2023年2月，宣汉县人民政府办公室印发《宣汉县促进养老托育服务健康发展实施方案》，明确要“完善老年人助餐服务体系”[6]。为落实相关政策规定，宣汉县发改局、民政局深入基层走访调研，决定建设“银发食堂”以解决老年人用餐困难问题，被县委县政府确立为宣汉县2023年“微改革•微创新”项目，并入选达州市委、深改委“2023年第一批‘微改革•微创新’项目”之一。
2.2. “银发食堂”建设成效
宣汉县“银发食堂”项目从启动建设到投入使用，围绕设施建设、助餐供给、管理机制苦下功夫，建成“街道中央厨房 + 社区助餐点 + 送餐入户”的老年助餐服务网络。仅用时4个月就达到使用安全标准，食堂开放后更是获得老年人的一致好评。不仅解决了部分老年人用餐困难问题，更丰富了老年人的饭余生活。
2.2.1. 加强老年助餐服务基础设施建设
通过入户走访等形式收集60周岁以上老年人基本信息，充分掌握有用餐服务需求的老年人群数量、区域分布、餐饮口味等基本情况。进一步摸排街道、社区等的闲置国有资产，筛选合理区域位置，减少“银发食堂”建设成本。在走访调研的基础上，有效盘活闲置国有资产，投入省级专项资金80万元，高质量建成1个面积700余平方米、可一次性容纳80余人的中央厨房“主阵地”；依托街道综合为老服务中心，高标准建成2个平均面积150平方米、一次性可容纳50余人的助餐“示范点”，为后续助餐阵地建设提供鲜活样板。自运营以来中央厨房日平均提供堂食260余份、餐食配送服务50余人次，2个示范助餐点合计日均提供堂食120余份。在餐食制作上确保高效率，合理采购配备餐厨用具，并配备影音、书画、阅览、棋牌、休息、老年认知障碍筛查等设备，提供综合性养老服务，精心打造好老年堂食用餐阵地。
2.2.2. 重点推进老年助餐服务供给
在助餐服务上：一是突出公益性，聘请资深营养师，结合用餐老年人的健康状况、实际需求和时节特点，科学编制健康公益用餐食谱，为60周岁以上老年群体、与“失能、残疾、高龄”等不便人员提供“荤菜3元、素菜1元”可选择、可组合的午、晚餐食；二是实现普惠性，拓宽助餐服务客群范围，为少年儿童、中青年等其他年龄段人士提供10元普惠性套餐，并根据个性化需求提供订制式餐食、餐饮等助餐服务。在食材保障方面，坚持通过乡村规范养殖场、种植专业合作社等渠道采购绿色安全食材，确保食材用心、安心、放心。同时分类提供送餐服务，组织组织银发食堂送餐员、党员志愿者、社会爱心人士，为严格审核之后独立居住且行动不便的特殊困难老人提供“免配送费”的送餐上门服务，通过与市场送餐机构合作收取一定符合市场标准的配送费，为其他有送餐需求群体提供相应送餐服务。
2.2.3. 完善老年助餐服务运行管理机制
任何一项民生工程的长效发展，都离不开科学合理的运行管理机制。宣汉县“银发食堂”注重常态化服务，构建了长效运行管理机制，确保食堂的可持续性运营。第一，建立“公建民营”的建设机制。由政府出资完善硬件基础设施建设以及添置餐厨用具和娱乐休闲设备，引入市场主体在确保公益普惠的基础上进行市场化经营。第二，建立“五个一点”的投入保障机制。坚持“政府补一点”：由政府财政按照“配置1名厨师、2名服务员，解决部分水、电、气、维修等费用”标准，用于中央厨房运营补助；坚持“街道支一点”：由街道办按照“配置1名服务员”的标准，用于辖区内助餐点的运营补助；坚持“社会捐一点”：通过社会慈善平台，动员爱心企业及人士捐赠一定额度资金用于运营补助；坚持“主体让一点”：引导经营主体在坚持老年人和其他群体用餐标准的前提下适当予以让利，提供公益性、薄利化的助餐服务；坚持“老人出一点”：用餐老年人按照一定公益价格标准、“一荤两素”及以上的菜品规格，适当支付餐食费用。第三，建立“督查考评审计”的资金监管机制。实行常态化督查，规范使用建设运营的专项资金。实行制度化考评，制定经营协议对经营主体予以严格奖惩。实行规范化审计，及时将账目资金、政府补助、社会捐赠等资金情况对外公示。第四，建立“互联网 + 明厨亮灶”的食品安全监管机制。将中央厨房及助餐点接入全县养老机构监管平台，对厨房、餐厅、储存室等关键区域，严格开展全天候公开化监督管理，做到源头可溯、环节可控、去向可查、人员可管。第五，建立“1 + N”餐食的配送机制。由中央厨房统一负责“采购、配餐、管理”，按需向各助餐点高效配送餐食。各助餐点负责妥善安排堂食用餐事宜，及时收集反馈区域内的订餐信息，并由中央厨房向特殊困难老人或其他客群实施“精准送餐”。
3. 宣汉县“银发食堂”的经验总结
宣汉县政府结合县际实情，立足老年群体“吃饭难”问题、发挥政府兜底保障职能、强调科学管理与可持续性发展，创新建设“银发食堂”。该项目是宣汉县积极应对国家人口老龄化战略，坚持深化改革，创新解决发展养老服务中所遇到的矛盾和问题，形成的可推广的地方经验和创新成果。
首先，宣汉县政府立足老年群体“吃饭难”问题，建立“中央厨房 + 助餐点 + 送餐上门”的老年助餐服务机制，探索提供综合服务的“食堂+”特色养老服务新路径。把握人口老龄化趋势加剧的社会动态，结合空巢、留守、独居、行动不便的老年人多的县情实际，精准找到解决养老服务难题的切入点。整合科技、教育、文体、卫生等多方资源力量，以给老年人提供“公益优质、物美价廉、绿色安全”的餐食为主导性服务，同时配备影音、书画、阅览、棋牌、休息、老年认知障碍筛查等设施设备，为老年人提供文化娱乐、品茗休闲、午眠小憩、健康管理等综合配套服务。
其次，发挥市场机制作用，鼓励社会主体参与，强化政府在“银发食堂”整体建设中的兜底保障职能。招募有资质、有实力、有口碑的运营主体开展“公益性市场化”助餐经营，提供多样化多层次助餐服务。鼓励爱心企业及人士捐赠一定额度资金用于运营补助，组织党员、志愿者等完善送餐服务。政府负责一次性投入项目建设资金，完善银发食堂中央厨房及助餐点硬件基础设施，采购添置餐厨用具和必要休闲娱乐等设备。综合利用闲置国有资产，节省建设成本最低300万元，节省年运营成本最高50万元。在运营上，政府专项财政投入补助20万元用于中央厨房运营，街道办投入补助10万元用于辖区内的助餐点运营。
最后，扎实做好各项准备工作，构建科学合理的“银发食堂”运行管理机制，实现养老助餐服务的可持续性发展。在建设前期，通过院坝会、入户走访、数据库导入等方式深入基层调研，全面收集县城区域2万余名60周岁以上老人有关信息，准确掌握1万余名有用餐服务需求的老年客群人数、健康状况、区域分布、用餐口味等情况。召开专题专项会议精准研究建设重点，着力构建“全城覆盖、分区配送、精准服务”的助餐服务体系。因地制宜探索建立“公建民营”的建设机制、“五个一点”的投入保障机制、“督查考评审计”的资金监管机制、“互联网+明厨亮灶”的食品安全监管机制、“1 + N”的餐食配送机制。
4. 宣汉县“银发食堂”可持续发展的政策建议
4.1. 进一步扩展助餐网络，实现老年群体全覆盖
在现有基础上，探索规模化、标准化、品牌化的运营模式，形成易复制、可推广的经验成果。各部门要统一思想，把“银发食堂”作为全县养老服务的切入点和着力点，做深做实做好民生“食”事。联合多方机关、部门，做好调查摸底，准确掌握老年人口区域分布与具体需求，分批分类推进县城全区域助餐体系建设，逐步推动乡镇、村的助餐服务建设，实现老年群体全覆盖的多层次助餐网络建设。
4.2. 进一步优化运行管理机制，促进共建共享共发展
进一步健全“公建民营”机制，坚持政府主导、社会资本参与、其他力量补充的老年助餐体系。落实好党委组织领导，政府负责引导社会资本与民间力量参与，提供政策、场地、资金支持，解决运营主体的盈利忧虑，切实做好兜底保障职能。运营主体在确保食材安全、餐食放心的基础上，实行“公益化 + 普惠化”的餐费模式，探索其他助老服务，提供多样性、针对性、专业性的助餐服务。联合多方养老服务机构共建共享共发展，提升老年群体的辛福感和满足感。
4.3. 进一步加强文化服务供给，丰富老年群体精神文化生活
马斯洛需求原理指出，人类除了基本物质需求，还需要精神需求。老年群体不仅需要“暖胃”，更需要“暖心”。要不断完善功能，拓展文化服务，探索“适老化”的新载体、新路径、新方法，进一步丰富老年群体的精神文化生活。积极引导退休党员和党员志愿者参与，组织有条件的退休老年人员加入，培养一批老年文化教育工作者，定期组织关于优秀书籍、优秀影视、康养常识、兴趣爱好等的宣传教育。建全适合老年群体的文娱设备，满足老年群体所思、所想，让老年群体有所为、有所乐、有所学。
基金项目
本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目(项目编号YCYB2024157)资助。